III OSK 2242/21

III OSK 2242/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Lu 243/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2019-09-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 799
art. 6, 362 ust 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 września 2019 r., sygn. II SA/Lu 243/19 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 18 lutego 2019 r., nr SKO.226/19 w przedmiocie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji, WSA w Lublinie, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. II SA/Lu 243/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi M.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 18 lutego 2019 r., nr SKO.226/19 w przedmiocie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Biłgorajskiego z 9 listopada 2018 r., nr RO.6220.1.2018; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz skarżącej M.Ż. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z 16 lipca 2018 r. M.Ż. zażądała od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie interwencji w sprawie uciążliwości wynikających z korzystania przez P. Sp. z o.o. z działek przeciwgradowych. na terenie gospodarstwa położonego w O. i B. Podała, że powstały hałas rzędu 130dB jest niezwykle uciążliwy, zwłaszcza z uwagi na bardzo dużą częstotliwość i długotrwałość ich wykorzystywania. Według niej strzelanie odbywa się przez wiele godzin, zarówno w dzień jak i w nocy, przez co płoszone są zwierzęta. Zwróciła uwagę, że działki położone są w obszarze Natura 2000 i otulinie Parku Puszczy S. Zaznaczyła ponadto, że wykorzystywanie działek powoduje realne szkody w postaci braków opadów, co pogłębia susze na terenie jej gospodarstwa na którym prowadzi uprawę borówki amerykańskiej.
Po przekazaniu wniosku Staroście Biłgorajskiemu ten ostatni pismem z 22 sierpnia 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z urzędu, a następnie decyzją z 9 listopada 2018r. na podstawie art. 362 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska odmówił wydania decyzji nakładającej na spółkę obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, wynikający z używania działek przeciwgradowych.
Po rozpoznaniu odwołania M.Ż., SKO w Zamościu decyzją z 18 lutego 2019 r., nr SKO.226/19 w przedmiocie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymało w mocy. Również organ odwoławczy zaznaczył, że ustawa Prawo ochrony środowiska nie precyzuje, co oznacza negatywne oddziaływanie na środowisko.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.Ż. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaniechanie przeprowadzenia w tej sprawie wyczerpującego postępowania dowodowego. W jej ocenie nie przeprowadzono żadnych dowodów i nie ustalono częstotliwości używania działek przeciwgradowych przez Spółkę we wskazanym okresie, nie dokonano analizy poziomu opadów deszczu na tym terenie w porównaniu z poziomem opadów na nieruchomościach sąsiednich, nie ustalono faktycznego natężenia hałasu emitowanego przez działka oraz zaniechano ustalenia, czy brak opadów i poziom emitowanego hałasu nie mają ponadnormatywnego wpływu na środowisko naturalne i płoszenie ptaków.
Odpowiadając na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło jej oddalenie.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Biłgorajskiego z 9 listopada 2018 r. nr RO.6220.1.2018 w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U z 2018r. poz. 799 ) nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem negatywnego oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 362 § 1 pkt.1. Termin działanie dotyczy człowieka, natomiast na człowieka lub środowisko może oddziaływać jakaś rzecz albo kompleks rzeczy. Zgodnie z art. 3 pkt 11 stawy przez oddziaływanie na środowisko rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Aby stwierdzić wystąpienie tej przesłanki, negatywne oddziaływanie musi przybrać postać mierzalną (dającą się wykazać). Nie w każdej jednak sytuacji zaistniała zmiana może mieć charakter mierzalny (np. uciążliwości zapachowe czy specyficzne oddziaływanie pyłów). W takich przypadkach za wystarczającą przesłankę zastosowania tego przepisu należało będzie uznać obiektywną zmianę stanu środowiska na gorsze. W tym kontekście zarzut skarżącej, według której kwestii tej wyczerpująco nie rozważono zasługuje na uwagę.
W sprawie nie jest kwestionowane, że poziom hałasu generowany przez urządzenia, wynosi nawet 140 dB, co powinno budzić obawy o negatywne oddziaływanie na środowisko, do którego należy zaliczyć również odziaływanie na zdrowie ludzi.
Zdaniem Sądu I instancji, nie można zgodzić się, że usprawiedliwieniem dla braku podstaw do zastosowania art. 362 ustawy jest brak analiz i badań określających wpływ działania urządzeń na środowisko w tym na zjawiska meteorologiczne, czy też posiadanie przez nie certyfikatów bezpieczeństwa CE dopuszczających do używania na terenie Unii Europejskiej.
W skardze kasacyjnej P. sp. z o.o. (dalej: skarżąca kasacyjnie, Spółka), reprezentowana przez adw. P.W., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na (i) przyjęciu stanu faktycznego niezgodnego ze stanem faktycznym ustalonym przez organy prowadzące postępowanie w zakresie poziomu hałasu, (ii) na braku wymienienia zarzutów, a także (iii) na braku jasnego wskazania co do dalszego postępowania organów właściwych do załatwienia sprawy administracyjnej;
2. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.) przez błędną wykładnię polegającą na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że skarżącej M.Ż. nie przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu z uwagi na brak wykazania interesu prawnego;
3. naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obejmuje on swoim zakresem możliwość potencjalnego oddziaływania negatywnego na środowisko w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wyraźnie wskazuje, że do jego zastosowania negatywne oddziaływanie musi wystąpić;
4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej w sytuacji, w której organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie potencjalnej szkodliwości dla środowiska działek przeciwgradowych i wpływu hałasu na środowisko, oraz w sytuacji, w której obowiązkiem sądu było oddalenie skargi, gdyż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami i nie doszło do wskazanych naruszeń prawa procesowego.
W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, 2. rozpoznanie sprawy na rozprawie, 3. zasądzenie od skarżącej na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd I instancji pominął istotne okoliczności jakie ustaliły organy administracji w niniejszej sprawie, a mianowicie, że poziom hałasu zmniejsza się wraz z odległością od urządzenia, jakim jest działko przeciwgradowe. Hałas na poziomie 140 db występuje jedynie w miejscu lokalizacji działka, natomiast przy działkach rolnych należących do skarżącej M.Ż. wynosi on znacznie mniej tj. około 68 db - w przypadku użycia działka.
Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazuje również, że sąd I instancji nie wymienił w uzasadnieniu przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy. Mając na uwadze, że jednym z powodów uchylenia decyzji organów obu instancji były naruszenia zasad postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.), przy takim uchybieniu w treści uzasadnienia wyroku nie sposób ustalić, który konkretnie przepis postępowania w ocenie sądu został naruszony. Prowadzi to do sytuacji, że wyrok I instancji nie zawiera oceny prawnej (w zakresie naruszenia przepisów postępowania) oraz wskazówek co do dalszego postępowania, co jest elementem koniecznym w wyroku uchylającym decyzję. W szczególności sąd nie wskazał w jakim kierunku organy miałyby badać negatywne oddziaływanie na środowisko i czy zakończenie postępowania mogłoby nastąpić tylko w wyniku uznania, że urządzenie negatywnie oddziałuje na środowisko. Brak jednoznacznych wytycznych dla organów administracji co do dalszego postępowania prowadzi do sytuacji, że uzasadnienie wyroku staje się nieczytelne i niezrozumiale dla organów, zaś brak wskazania konkretnych działań, które organy powinny podjąć, spowoduje, że nie będą one mogły wyroku wykonać. Mając na uwadze powyższe oczywistym jest, że wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli i winien być uchylony.
Z brzmienia 362 p.o.ś. wynika, że musi zostać stwierdzone, że negatywne oddziaływanie na środowisko faktycznie występuje. Natomiast w przypadku braku możliwości definitywnego rozstrzygnięcia w tym zakresie, koniecznym jest orzeczenie odmawiające wydanie decyzji ograniczającej negatywne oddziaływanie na środowisko.
Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie sądu I instancji art. 362 p.o.ś. należy interpretować w ten sposób, że można, a nawet należy stosować go prewencyjnie, a co więcej organ powinien za wszelką cenę dążyć do wykazania, że negatywne oddziaływanie jest możliwe. Nie sposób zgodzić się z wykładnią art. 362 p.o.ś zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, albowiem jak było wskazane powyżej, warunkiem koniecznym do nałożenia obowiązków na podstawie art, 362 p.o.ś. jest ustalanie, że rzeczywiście doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko. Bezprawnym byłoby nałożenie obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko, gdyby nie stwierdzono, że faktycznie doszło do negatywnego oddziaływania. Podtrzymując argumentację zawartą w ad 1) powyżej dotyczącą braku wskazania przez sąd I instancji przepisów postępowania, których naruszenia w jego ocenie dopuściły się organy, wskazać należy, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony. Organy prowadzące postępowanie w zapadłych decyzjach w sposób wyczerpujący określiły, dlaczego odmówiono wydania decyzji nakładającej na skarżącą kasacyjnie obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko.
Odnośnie kwestii emisji hałasu, mając na uwadze charakter nieruchomości skarżącej, na której prowadzona jest działalność w zakresie uprawy borówki amerykańskiej, należy w pełni podzielić argumenty organów wskazujące na brak obowiązujących przepisów prawa dotyczących ochrony przed hałasem tego rodzaju nieruchomości. Skoro nie istnieją maksymalne dopuszczalne poziomy hałasu dla tego rodzaju nieruchomości, a organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, to koniecznym jest wydanie decyzji odmawiającej nałożenia na skarżącą kasacyjnie obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Dodatkowo, w toku postępowania organy uzyskały informację z Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, że brak jest badań i analiz wpływu działek przeciwgradowych na organizmy żywe, środowisko i opady atmosferyczne. Tym samym organy podjęły inicjatywę dowodową, lecz nie potwierdziły się subiektywne odczucia skarżącej.
Dlatego też postępowanie dowodowe w tym zakresie było wyczerpujące. Zresztą Sąd I instancji sam nie przedstawia żadnych konkretnych wskazań, jakich dowodów organy administracji nie przeprowadziły, i tym samym nie podaje organom precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania.
W piśmie z 23 marca 2020 r. uczestniczka podtrzymała stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługiwały na uwzględnienie. W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Wskazać należy, że podstawy kasacyjne stanowią element konstrukcyjny skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie potencjalnej szkodliwości dla środowiska działek przeciwgradowych i wpływu hałasu na środowisko. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do oddalenia skargi, ponieważ nie można na podstawie akt sprawy stwierdzić, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie doszło do naruszenia art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że z powodów wskazanych w uzasadnieniu wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 302), należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Biłgorajskiego.
Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji organu pod kątem naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., słusznie uznał, że za wystarczającą przesłankę zastosowania art. 362 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.) należało będzie uznać obiektywną zmianę stanu środowiska na gorsze. Ma rację Sąd I instancji, że w tym kontekście zarzut skarżącej, według której kwestii tej wyczerpująco nie rozważono zasługuje na uwagę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, rozstrzygające sprawę organy naruszyły w ten sposób art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
W trafnej ocenie Sądu I instancji, rzeczą organów było zatem ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, czy emisja hałasu miała negatywny wpływ na środowisko i ewentualne podjęcie odpowiednich kroków zaradczych o jakich mowa w art. 362 ustawy.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, w sprawie nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego (uwzględniając, że nie jest kwestionowane, że poziom hałasu generowany przez urządzenia, wynosi nawet 140 dB). Brak dokładnego wyjaśnienia sprawy nie powinien skutkować wydaniem przez organ orzeczenia, w którym odmówiono wydania decyzji nakładającej na Spółkę obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, wynikającego z używania na terenie własnego gospodarstwa działek przeciwgradowych.
Ma rację Sąd I instancji, że rzeczą organów było zatem ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy emisja hałasu miała negatywny wpływ na środowisko i ewentualne podjęcie odpowiednich kroków zaradczych o jakich mowa w art. 362 p.o.ś.
Kwestionując stanowisko organu, prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że rację ma również skarżąca, gdy wywodzi naruszenie przepisów postępowania w postaci zaniechania rozważenia kolejnych skutków używania przedmiotowych urządzeń dla środowiska, a których ustalenie także powinno w efekcie prowadzić do zastosowania wspomnianego przepisu. Ograniczenie się do stwierdzenia, że poza oddziaływaniem akustycznym przedmiotowe urządzenia nie mają żadnego negatywnego oddziaływania na środowisko, skoro nie emitują substancji zanieczyszczających, nie może zostać uznane za wystarczające. Tym bardziej, że teza ta została wywiedziona jedynie na podstawie informacji podawanych przez samych producentów urządzeń.
Należy stwierdzić, że odmowa wydania decyzji nakładającej na Spółkę obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, wynikający z używania na terenie własnego gospodarstwa działek przeciwgradowych, byłaby naruszeniem zasady równorzędnej ochrony interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, gdyż dawałoby prymat słusznego interesu strony nad interesem społecznym, co stanowiłoby w istocie naruszenie art. 7 k.p.a. W interesie społecznym leży bowiem ochrona każdego przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko. Należy zatem uznać, że kontrola sądowa w tym przedmiocie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem zasady równorzędnej ochrony interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, o której mowa w powołanym przepisie.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej.
To, że Sąd I instancji nie wymienił expressis verbis w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że wyrok Sądu I instancji nie zawiera oceny prawnej. Ocena prawna została wyraźnie wyrażona w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca - zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych - staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu tego sądu (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II FSK 2195/16, LEX nr 2323540).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie może być wątpliwości, że uzasadnienie Sądu I instancji sporządzone jest w sposób prawidłowy, zawiera odniesienie się do istotnych elementów stanu faktycznego oraz ocenę prawną, wymaganą tym przepisem (inna sprawa, czy może ona zyskać akceptację).
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.
Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie częściowo zmierza uzasadnienie omawianych zarzutów w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Sądu I instancji.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przyjmuje się w orzecznictwie, że przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., II GSK 1385/18, LEX nr 3214005). Przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a pełnomocnik skarżącej kasacyjnie nie wskazał w skardze kasacyjnej, jakie to inne kryteria kontroli (np. celowość, rzetelność, gospodarność), zamiast kryterium legalności, stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.
Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Przepis ten wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej, nie określa natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Jak wynika z treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., II OSK 3130/17, LEX nr 2493276). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania. Wbrew twierdzeniom Spółki, Sąd I instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji nie przesądził o wydaniu rozstrzygnięcia o konkretnej treści, jak i nie wkroczył w sferę swobodnej oceny dowodów przysługującej organowi administracji publicznej. Sąd I instancji przesądził natomiast, że w tej sprawie rzeczą organów było zatem ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, czy emisja hałasu miała negatywny wpływ na środowisko i ewentualne podjęcie odpowiednich kroków zaradczych o jakich mowa w art. 362 ustawy.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.). Dobrem chronionym w art. 362 p.o.ś. jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny (wyrok NSA z 24 listopada 2015 r., II OSK 758/14,LEX nr 1990941). W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego, przepis art. 375 p.o.ś. ani żaden inny przepis tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III – Odpowiedzialność administracyjna (art. 362–375). Wobec powyższego właścicielowi nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko należy przyznać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 362 p.o.ś., którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego por. M. Górski [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, 3 wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 941, zob. też wyrok NSA z 15 września 2009 r., II OSK 1357/08, opublikowano: ONSAiWSA 2011/2/33 ). Orzekające w sprawie organy nie badały kwestii czy skarżącej M.Ż. przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu.
Sprzeczne z zasadami prewencji i przezorności uregulowanymi w art. 6 p.o.ś. jest teza, że stroną tego postępowania jest zasadniczo tylko podmiot, na który są nałożone obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w określonym. Taka wykładnia art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. stanowiłaby zaprzeczenie podstawowej funkcji tego przepisu, którą jest ochrona przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko powodowanym przez podmiot korzystający na środowisko, a nie ochrona sprawcy negatywnego oddziaływania przed działaniami własnymi. Art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. powinien w pierwszej kolejności udzielać ochrony prawnej właścicielowi nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko. Na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania ma prawo oczekiwać od organu, aby zapewnił takiemu podmiotowi skuteczną ochronę przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko. Ochrona przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko powinna być również zgodnie z art. 6 p.o.ś., zapewniana prewencyjne – czyli zanim wystąpi negatywne oddziaływanie na nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko. Negatywne oddziaływanie o jakim mowa w art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oznacza określony stan środowiska uwzględniający również zagrożenia, które mogą spowodować negatywne oddziaływanie na środowisko. Z treści art. 362 ust. 1 p.o.ś. wynika obowiązek zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu (art. 6 ust. 1 p.o.ś.). Wydanie decyzji na podstawie art. 362 ust. 1 p.o.ś., stanowi realizację zasad prewencji i przezorności uregulowanych w art. 6 p.o.ś. W sytuacjach, w których pojawią się wątpliwości dotyczące stosowania art. 362 ust. 1 p.o.ś., pierwszeństwo powinno mieć stosowanie art. 6 p.o.ś.
W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, że "Decyzja z art. 362 ust. 1 ma charakter sankcyjny, bowiem jej wydanie jest możliwe tylko w sytuacji, gdy jej potencjalny adresat narusza obowiązek polegający na zakazie powodowania negatywnego oddziaływania na środowisko. Przepis nie zawiera wyraźnego odniesienia do naruszenia takiego obowiązku, mówi jedynie o negatywnym oddziaływaniu na środowisko. Zakaz takiego negatywnego oddziaływania można jednak z przepisu wyprowadzić, skoro konsekwencją jego naruszenia może być wydanie decyzji zobowiązującej, zaliczonej przez ustawodawcę do decyzji realizującej odpowiedzialność administracyjną. Zakaz taki wynika także w sposób wyraźny z zasad ogólnych sformułowanych w art. 6 PrOchrŚrod, czyli zasady prewencji i zasady przezorności. Negatywne oddziaływanie na środowisko można również ocenić jako naruszające podstawowy obowiązek każdego podmiotu funkcjonującego w państwie, wynikający z art. 86 Konstytucji RP – zgodnie z tą normą każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Tym samym decyzja wydawana w oparciu o komentowany przepis miałaby charakter ogólnej gwarancji przestrzegania wspomnianych zasad – gwarancji ogólnej dlatego, że konkretyzacji zasad służy bardzo wiele przepisów szczegółowych i wynikających z nich obowiązków, dla egzekwowania których przewidywane są gwarancje szczegółowe". (zob. M. Górski [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, 3 wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 939).
Artykuł 362 ust. 1 p.o.ś. reguluje odpowiedzialność ponoszoną przez "podmiot korzystający ze środowiska". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 p.o.ś. Przepis art. 362 ust. 1 p.o.ś. nie ma zastosowania wobec osób fizycznych korzystających ze środowiska w ramach korzystania powszechnego lub zwykłego dla zaspokajania swoich potrzeb bytowych bądź potrzeb gospodarstwa domowego (co do prawnych form korzystania ze środowiska zob. art. 4 p.o.ś.). Treścią odpowiedzialności jest możliwość nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Obowiązek taki może zostać nałożony w przypadku, gdy określony podmiot, korzystając ze środowiska, negatywnie na nie oddziałuje. Podstawowym kryterium jest ustalenie oddziaływania na środowisko i stwierdzenie, że ma ono charakter dla środowiska negatywny. (zob. postanowienie NSA z 19 marca 2019 r., II OW 247/18, zob. też P. Korzeniowski, Sankcyjna decyzja zobowiązująca jako instrument odpowiedzialności administracyjnej w prawie ochrony środowiska, PPOŚ 2015, Nr 2 s. 12 i n.).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Przepis art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. obejmuje swoim zakresem możliwość potencjalnego negatywnego oddziaływania na środowisko zgodnie zasadami prewencji i przezorności uregulowanymi w art. 6 p.o.ś. Dokonując wykładni pojęcie "negatywnie oddziałuje na środowisko", które występuje w art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. należy pamiętać, że zgodnie z treścią tego przepisu organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia.
Zagrożenie oddziaływania na środowiska dotyczy także potencjalnego oddziaływania, które może się pojawić. Słowa zagrozić, zagrażać oznacza zapowiedzieć coś złego, ostrzec pod groźbą, coś zagraża zdrowiu, bezpieczeństwu (zob. M. Szymczak (red.), Słownik Języka Polskiego, Warszawa 1981, s. 907). Zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". (Traktat USTANAWIAJĄCY EUROPEJSKĄ WSPÓLNOTĘ GOSPODARCZĄ (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.). Zagrożenie powodowane negatywnym odziaływaniem na środowisko narusza stan bezpieczeństwa ekologicznego. Zgodnie z art. 74 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z1997 r. nr 78 poz.483), władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.o.ś., przez oddziaływanie na środowisko - rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine, orzekł jak w sentencji.