III OSK 2241/21

III OSK 2241/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bk 482/19 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2019-09-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 482/19 w sprawie ze skargi H. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 29 maja 2019 r., nr 408.60/F-21/VI/19 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji, WSA w Białymstoku, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. II SA/Bk 482/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi H.S. i S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 15 października 2018 r. J.C. prowadząca działalność gospodarczą "P." (powoływana dalej jako "Inwestor") wystąpiła do Prezydenta Miasta Białegostoku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie hali produkcyjno-magazynowej z częścią socjalną i linią technologiczną wytwórni betonu i prefabrykatów betonowych do celów ogólnobudowlanych wraz z pozostałym zagospodarowaniem terenu tj.: infrastrukturą techniczną i towarzyszącą, budowlami towarzyszącymi oraz układem komunikacyjnym, usytuowanych na działkach o nr ewid. gr. nr [...], [...] (Obręb B.) w Białymstoku oraz na części działki o nr ewid. gr [...] (Obręb F.), położonej na terenie gminy D.
W decyzji z 4 grudnia 2018 r., znak: [...] Prezydent Miasta Białegostoku: 1) nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko dla opisanego na wstępie przedsięwzięcia; 2) wskazał wymagania konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, oraz 3) nałożył na Inwestora określone obowiązki na etapie realizacji i eksploatacji. W podstawie prawnej organ wskazał art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 i art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś.
Po rozpatrzeniu odwołania H.S. i S.S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: SKO w Białymstoku) decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Od powyższej decyzji sprzeciw do Sądu wniósł inwestor. Wyrokiem z 28 marca 2019 r. sygn. II SA/Bk 131/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję.
Wskazując na treść art. 112, art. 113 ust. 1, art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 799), Sąd wskazał, że "faktyczne" zagospodarowanie i wykorzystywanie terenu ma znaczenie w postępowaniu dotyczącym ustalania poziomu emitowanego hałasu tylko wówczas, gdy dla terenu nie obowiązuje plan miejscowy. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że zarówno nieruchomość inwestora i jak nieruchomości sąsiadujące objęte są postanowieniami planu miejscowego części osiedla Z. w Białymstoku (rejon ulicy P.), na którym znajduje się teren inwestycji oraz działki sąsiednie, w tym działka o nr [...] (uchwała Rady Miejskiej w Białymstoku nr WLVIII/542/13 z 25 czerwca 2013 r.). Tak więc to plan miejscowy wyznacza funkcję terenu istotną dla dopuszczalnego poziomu hałasu, a nie sposób faktycznego wykorzystywania nieruchomości.
Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], SKO w Białymstoku na skutek powyższego wyroku WSA orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji.
Z decyzją nie zgodzili się H.S. i S.S. W skardze złożonej do Sądu wnieśli o jej uchylenie.
Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.
Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r. Kolegium było związane i nie mogło w odmienny sposób ocenić KIP oraz decyzji organu pierwszej instancji wydanej w zakresie ustaleń dotyczących emisji hałasu i mocy akustycznych. Reasumując, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Formułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej H.S. i S.S. (dalej: skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez adw. B.S., zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji.
III. Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 173, art 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
a) art 63 ust. 2 i 2a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.) przez jego błędne zastosowanie skutkujące zaniechaniem stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, a jednocześnie naruszenie: art. 63 ust. 3 u.u.i.ś. przez jego błędnie niezastosowanie w sytuacji, gdy przeprowadzenie takiej oceny jest oczywiście uzasadnione ze względu na uznanie przedsięwzięcia za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie tylko ze względu na hałas, ale także ze względu na. zapylenie, które będzie emitować realizowana na sąsiadującej działce inwestycja.
IV. Zarzucono także naruszenie przez Sąd przepisów prawa procesowego tj. art.. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji za wiarygodne stwierdzenie w KIP (str. 41- 47 KIP), że emisja pyłów nie nastąpi poza granicami działki, podczas gdy z doświadczenia życiowego wynika, że aby drzewa i krzewy mogły stanowić skuteczną barierę przed rozprzestrzenianiem się pyłów emitowanych wewnątrz i na zewnątrz budynków realizowanych w ramach inwestycji, to drzewa te potrzebują kilkunastu lat na urośnięcie, zaś brak planu szczegółowych nasadzeń ani też wytycznych w zakresie nasadzeń wskazanych przez organ I i II instancji nie gwarantuje, że inwestor nasadzenia zrealizuje.
W skardze kasacyjnej wniesiono o: I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, II. rozpoznanie skargi na rozprawie, III. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zdaniem skarżących od początku postępowania administracyjnego, a później sądowoadministracyjnego, zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia realizowanego na sąsiadującej działce z uwagi na ponadnormatywny hałas, jaki przedsięwzięcie stworzy, ale również na znacznie zwiększoną emisję pyłów, groźną dla zdrowia skarżących, jako mieszkających w odległości kilkunastu metrów od planowanej inwestycji. W uzasadnieniu tego wyroku WSA powołał się na inny wyrok tego sądu z 28 marca 2019 r. sygn. II SA/Bk 131/19, który został wydany na skutek złożenia sprzeciwu od decyzji SKO w Białymstoku z dnia 5 lutego 2019 r., która to decyzja była korzystna dla skarżących, ponieważ uchylała decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 4 grudnia 2018 r. nie stwierdzającą potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wyrok wskazany w pkt 3 zawierał przede wszystkim wytyczne Sądu dotyczące emisji hałasu, a w szczególności braku konieczności ustalania poziomu emitowanego hałasu, jeśli dla terenu nie obowiązuje plan miejscowy. Zdaniem skarżących Sąd I instancji błędnie skupił się niemal wyłącznie na zarzucie dotyczącym emisji hałasu, zaś pominął kwestię emisji pyłów, która także została określona jako zagrażająca zdrowiu osób mieszkających w bezpośrednim sąsiedztwie w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 grudnia 2018 roku. Sąd I instancji błędnie uznał, że mające powstać w przyszłości drzewa i krzewy zatrzymają emisję pyłów poza granice działki, co - wydaje się być niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego - drzewa, by mogły zatrzymywać zapylenie potrzebują co najmniej kilkunastu lat na wzrost (aktualnie drzewa nie zostały nawet nasadzone), zaś inwestor winien jest sporządzić realny plan nasadzeń już na obecnym etapie, bądź też otrzymać szczegółowe wytyczne organu, w jaki sposób nasadzenia powinny być wykonane.
Z tego względu skarżący zarzucają naruszenie przez Sąd I instancji nie tylko przepisów prawa materialnego, ale także przepisów postępowania, gdyż miało to kluczowy wpływ na wydane rozstrzygnięcie w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżących kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługiwały na uwzględnienie.
W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Wskazać należy, że podstawy kasacyjne stanowią element konstrukcyjny skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej przedstawiono tylko jedną podstawę kasacyjną uregulowaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazując na błędną wykładnię art. 63 ust. 2 i 2a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.), "poprzez jego błędne zastosowanie", a jednocześnie naruszenie art. 63 ust. 3 u.u.i.ś. przez jego błędne niezastosowanie.
W skardze kasacyjnej nie przedstawiono podstawy kasacyjnej uregulowanej w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Jednocześnie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.
Odnosząc się do tak przedstawionych podstaw skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wyjaśnić należy, że nie jest także możliwe uzupełnienie zarzutów kasacyjnych po upływie terminu do złożenia skargi kasacyjnej. Do dnia wyrokowania można jedynie uzupełniać bądź przedstawiać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W jego ramach nie można jednak modyfikować czy rozszerzać sformułowanych wcześniej zarzutów (art. 183 § 1 in fine p.p.s.a.). Przytaczając w podstawach kasacyjnych przepisy prawa należy pamiętać o wskazaniu aktu prawnego, którego część stanowią, a także o wskazaniu konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W świetle natomiast art. 176 § 2 p.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje zatem, iż w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżących kasacyjnie, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi I instancji. W art. 177a p.p.s.a. ustawodawca przewidział tryb usunięcia braków skargi kasacyjnej w przypadku, gdy skarga taka nie spełnia wymagań przewidzianych z art. 176. W myśl przywołanej regulacji tryb ten dotyczy wymogów "innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są zatem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Wskazane elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią bowiem o jej istocie i trudno byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną (por. pkt 3 uzasadnienia senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 3197; także B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, teza 4 komentarza do art. 177a). Należy podkreślić, że dodanie do ustawy procesowej art. 177a miało na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 lipca 2014 r., SK 22/11, stwierdzającego niezgodność art. 180 w zw. z art.178 i art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z Konstytucją RP.
Wyrok ten nie dotyczył jednak sytuacji, w której brak skargi kasacyjnej polegał na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych bądź ich uzasadnienia, stąd też należy uznać, że w tym zakresie zachowują aktualność wcześniej ukształtowane – i ugruntowane - poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące na nieusuwalność braku skargi kasacyjnej polegającego na niezachowaniu wymogu podania podstaw kasacyjnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2015, s. 687, teza 6 i powołane tam orzecznictwo).
Z uwagi na przewidzianą w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej wskazane braki utrudniają merytoryczne rozpoznanie środka zaskarżenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autorki skargi kasacyjnej, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia. Są to zatem elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności skargi kasacyjnej i jej odrzucenia (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020r., I FSK 2166/18, LEX nr 3022237). Wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych, choć ściśle związany z treścią art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przewidującego, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), nie może być przy tym uznany za spełniony, jeśli ogranicza się do literalnego powielenia części lub całości tego przepisu. Odnosząc powyższe do sprawy należy zauważyć, że w badanej skardze kasacyjnej jej autorka w ogóle nie przytoczyła podstawy kasacyjnej uregulowanej w art. 174 pkt 2) p.p.s.a., zarzucając jednocześnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bo za takie nie można uznać samego wskazania art. 173 p.p.s.a., który składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Duży stopień ogólności uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie granic skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.
Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej uregulowanej w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. była w okolicznościach niniejszej sprawy możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji zawartej w bardzo syntetycznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt IV petitum skargi kasacyjnej. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 560/21, LEX nr 3229820). W skardze kasacyjnej jej autorka nie wskazała podstawy skargi kasacyjnej uregulowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.
Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie autorki skargi kasacyjnej zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Sąd I instancji nie naruszył prawa oddalając skargę na decyzję ostateczną. Nieuwzględnienie skargi oznaczało, że Sąd I instancji stwierdził brak przesłanek do uwzględnienia skargi wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., w tym przesłanek: "naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy"; "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Sąd I instancji rozstrzygnął w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza że zbadał w pełnym zakresie zgodność z prawem decyzji ostatecznej, prawidłowo w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, nie dostrzegając żadnych uchybień.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ uwzględnił przy tym wyjaśnienia inwestorki składane w toku postępowania, stanowiące odpowiedź na uwagi stron postępowania co do planowanej inwestycji, oceniając je łącznie z zapisami KIP jako przewidujące rozwiązania w znaczący sposób ograniczające i minimalizujące negatywne oddziaływanie na środowisko. Opinia PPIS dotyczy głównie źródeł hałasu i emisji pyłu, a z okoliczności sprawy wynika, że problem hałasu nie może być przesłanką wpływającą na treść decyzji organów, natomiast nie ma wątpliwości, że inwestorka przedstawiła rozwiązania techniczne mające ograniczyć jakiekolwiek oddziaływanie pyłowe do nieruchomości na której realizowane ma być przedsięwzięcie.
Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że w decyzji środowiskowej nałożono na inwestorkę oprócz obowiązku wielostopniowego nasadzenia drzew i krzewów od strony działki Skarżących, również obowiązek zaprojektowania w projekcie budowalnym głównych ciągów komunikacyjnych od strony południowej działki a wentylatory i centrale wentylacyjne oraz klimatyzacyjne mają zostać zaprojektowane na dachu i na ścianach – oprócz ściany północnej. Przewidziano zatem pewne rozwiązania mające na celu minimalizowanie oddziaływań hałasu na najbliższe otoczenie inwestycji. Zasadnie Sąd I instancji uznał również za właściwie zbadaną i ocenioną kwestię emisji pyłów. Także i w tym przypadku zidentyfikowano i opisano w KIP źródła tego typu emisji i stwierdzono, że emisja tego rodzaju będzie chwilowa. Analizując emisję pyłów nie stwierdzono, by poza granicami nieruchomości następowało ich ponadnormatywne stężenie (str. 41-47 KIP). Przewidziano przy tym zastosowanie rozwiązań przeciwdziałających nadmiernemu rozprzestrzenianiu się pyłów, w tym głównie filtrów mających zapewnić prawie całkowitą redukcję ich emisji do powietrza, ale też przykładowo nasadzenia drzew i krzewów. Oprócz tego w decyzji środowiskowej nałożono na Inwestorkę m.in. obowiązki: prowadzenia prac tylko w porze dnia, utrzymywania instalacji wykorzystywanych w zakładzie we właściwym stanie technicznym i regularnego przeprowadzania ich konserwacji oraz przeglądów eksploatacyjnych, składowania materiałów sypkich na otwartym placu zasiekowym utwardzonym i magazynowanie takich ich ilości, które pozwolą na bieżącą produkcję betonu do wysokości nie przekraczającej górnej krawędzi ścian oporowych, szczelnego załadunku cementu z naczepy silosowej do silosu stacjonarnego, zastosowania systemu zabezpieczeń silosów cementu z wykorzystaniem zaworów upustowych sprężynowych, utrzymywania w czystości terenów utwardzonych, zraszania dróg i placów wodą w okresie letnim, bezdeszczowym, zraszania kruszyw wodą.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt III. petitum skargi kasacyjnej. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chcieli powołać w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego. Ustawodawca w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określił te formy jako niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię. Wskazanie łącznie obu postaci naruszenia należy uznać za możliwe w sytuacji, gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu stanowi konsekwencję błędnej wykładni i gdy obie postaci naruszenia zostaną uzasadnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest takiej argumentacji.
Zastosowanie prawa materialnego musi zawsze poprzedzić ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Ustaleniu podlegają przy tym te fakty, które z uwagi na treść normy, wywiedzionej z obowiązujących przepisów, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Innymi słowy ustaleniu podlegają okoliczności, w jakich dana norma wymaga od jej adresata określonego zachowania się. Dopiero ustalenie stanu faktycznego umożliwia przejście do następnego etapu stosowania prawa- zastosowania przepisu prawa (normy) adekwatnego do ustalonego stanu faktycznego i wywiedzenie konsekwencji prawnych.
Sądy administracyjne, z uwagi na zakres ich kognicji, dokonują kontroli działania administracji publicznej, weryfikując prawidłowość podjęcia decyzji stosowania prawa. Ich zadaniem nie jest ustalanie stanu faktycznego, ale sprawdzenie, czy stan ten ustalono prawidłowo. Także stosowanie przez nie prawa materialnego polega na kontroli prawidłowości subsumcji, dokonanej przez organy administracji.
Niepodważenie tego stanu faktycznego za pomocą zarzutów procesowych będzie jednoznaczne z tym, że stanowić on będzie również podstawę faktyczną rozstrzygnięcia NSA.
Autorka skargi kasacyjnej nie podważyła stanu faktycznego za pomocą zarzutów procesowych.
Jak wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, związany jest granicami skargi kasacyjnej z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może stwierdzić wadliwości ustaleń faktycznych bez skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania bądź w razie ich braku. Zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie mogą służyć podważeniu ustaleń faktycznych. Ich postawienie jest zasadne wówczas, gdy stan faktyczny jest bezsporny.
Zarzut naruszenia prawa materialnego nie będzie także skuteczny wówczas, gdy strona wywody dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisu oprze na stanie faktycznym odmiennym od stanowiącego podstawę faktyczną wyroku, a przyjętym przez nią na potrzeby skargi kasacyjnej. Zauważyć natomiast należy, że zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego nie może doprowadzić do zakwestionowania wyroku w zakresie stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie stanowi bowiem właściwej drogi do kwestionowania, niejako za jego pośrednictwem, ustaleń faktycznych. Podważenie ustaleń faktycznych możliwe jest wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z 8 sierpnia 2019 r., I GSK 1308/18, LEX nr 2718623).
Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W niniejszej skardze kasacyjnej jej autorka w uzasadnieniu nie wykazała, jak w jej ocenie powinny być rozumiane zarzucane przepisy prawa materialnego, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 63 ust. 2 i 2a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do wydania przez organ I instancji postanowienia z [...] listopada 2018 r., znak: [...], w którym nie stwierdził obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ I instancji dokonał wnikliwej analizy zgromadzonych dokumentów i danych dotyczących planowanego przedsięwzięcia, uwzględniając łącznie następujące kryteria szczegółowo opisane na str. 6-12 uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] grudnia 2018 r., znak [...].
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 63 ust. 3 u.u.i.ś. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Zgodnie z treścią tego przepisu, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 t na dobę. Taki sposób kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie został zakwestionowany przez Sąd I instancji oraz orzekające w sprawie organy. Sąd I instancji wyjaśnił również, że stosownie do art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takie postanowienie zostało wydane w niniejszej sprawie.
Wobec tego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.