III OSK 2239/24

III OSK 2239/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Wa 266/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-24
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
M.P. 1997 nr 13 poz 107 art. 32 ust. 2 pkt 5
Zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad działania klas i szkół sportowych oraz szkół  mistrzostwa sportowego.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2 art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Ciechanowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 266/24 w sprawie ze skargi P. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu Ciechanowskiego z dnia 7 maja 2021 r. nr 81/2021 w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r. (II SA/Wa 266/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.; dalej: "u.s.p") w pkt 1 stwierdził, że zaskarżona przez P. Z. uchwała Zarządu Powiatu Ciechanowskiego z 7 maja 2021 r. wydana została z naruszeniem prawa, zaś w pkt 2 w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Uchwałą z 7 maja 2021 r. Zarząd Powiatu Ciechanowskiego, w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm.) rozwiązał ze skarżącym zatrudnionym na stanowisku dyrektora Domu Pomocy Społecznej w C. ("DPS") umowę o pracę, ze względu na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, sprowadzających się do:
- nieprawidłowości w zakresie przyznawania premii uznaniowych, premii regulaminowych oraz nagród;
- nieprawidłowości związanych z procedurami wewnętrznymi dot. zamówień publicznych, do których nie stosuje się przepisów ustawy prawo zamówień publicznych;
- braku dokumentów potwierdzających należyte wykonanie dostaw i usług w ramach udzielonych zamówień.
Uchybienia te stwierdzone zostały w oparciu o notatkę zespołu kontrolującego jednostkę organizacyjną powiatu w której zatrudniony był skarżący, w trakcie prowadzonej kontroli.
Powołując się w uzasadnieniu uchwały na rolę kierownika DPS, stwierdzono, że doszło do naruszenia jednego z podstawowych obowiązków pracownika samorządowego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz obowiązku sumiennego wykonywania zadań, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy. Z kolei niecelowe i niegospodarne dokonywanie wydatków ze środków publicznych zakwalifikowano jako naruszenie obowiązku dbania o dobro zakładu pracy, o którym mowa w art. 100 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy.
Akt ten stał się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 4 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2445/21 oddalił skargę, stwierdzając że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.
Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nie bada przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę w trybie art. 52 § 1 Kodeksu pracy do czego uprawniony jest sąd pracy, lecz ocenia prawidłowość podjęcia uchwały dotyczącej zwolnienia dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, co oznacza konieczność zbadania, czy organ nie przekroczył swoich kompetencji wydając zaskarżoną uchwałę i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. Ponadto badaniu podlega czy uchwała spełnia warunki formalne, a więc czy została podjęta przez właściwy organ w wymaganej formie i czy zawiera wymaganą treść.
W ocenie WSA zaskarżona uchwała została wydana w granicach kompetencji organu i spełnia wymogi formalne stawiane tego typu aktom administracyjnym, w tym zawiera uzasadnienie wyjaśniające motywy jej podjęcia, które nie jest normatywnym wymogiem, jednakże stanowi wypełnienie obowiązku zaliczanego do standardów demokratycznego państwa prawnego.
Negatywnie przez Sąd pierwszej instancji oceniony został zarzut braku możliwości wypowiedzenia się przez skarżącego odnośnie sprawy, albowiem przed wydaniem uchwały złożył on obszerne wyjaśnienia w związku z wystosowanym uprzednio wezwaniem Starosty Ciechanowskiego.
Podkreślono, że rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym ma charakter uznaniowy, ponieważ przepisy prawa nie zawierają materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zwalniania kierowników takich jednostek organizacyjnych powiatu (podstawę taką stanowią bowiem przepisy prawa pracy). Z tego względu w akcie rozwiązującym stosunek pracy powinno wskazać się przesłanki jakimi kierował się organ, przy ustalaniu konieczności natychmiastowego rozwiązania tego stosunku. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały w sposób wyczerpujący wyjaśnia, jakimi powodami kierował się organ podejmujący zaskarżone rozstrzygnięcie.
Powyższe orzeczenie zostało przez skarżącego zaskarżone skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 349/22 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu NSA na wstępie odnotował istotną sprzeczność zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, co jego zdaniem powoduje, że stanowisko to nie jest jednoznaczne. Na str. 5, w drugim akapicie uzasadnienia znajduje się bowiem fragment: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono, ponieważ podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo". Stanowisko to pozostaje zatem w sprzeczności zarówno z sentencją wyroku jak i z dalszą częścią jego uzasadniania, w konkluzji której Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, oddalając skargę. Powyższa okoliczność może budzić uzasadnione wątpliwości co do decyzji Sądu meriti w rozpoznawanej sprawie.
W dalszej części NSA, odwołując się do ustrojowego charakteru przepisu wskazującego na kompetencje Zarządu Powiatu do kształtowania zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych powiatu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje ona także skutki w sferze prawa pracy) wyjaśnił, że przeprowadzenie kontroli przez Sąd ma na celu zbadanie, czy wydany w przedmiotowej sprawie akt organu administracji publicznej, podjęty został w wyniku szerokiej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, a tym samym czy nie został wydany w sposób dowolny, bez odniesienia się do zaistniałych w sprawie dowodów, co stałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, w przypadku pozostawienia tego typu aktu w obrocie prawnym. W tym kontekście NSA zwrócił uwagę na szczególną istotność uzasadnienia uchwały, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia. Stąd też kluczowe jest nie to, że uchwała posiada uzasadnienie, ale to czy uzasadnienie to ze względu na swoją treść pozwala na przeprowadzenie skutecznej kontroli sądowej. Drugą istotną kwestią jest kwestia zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały. NSA krytycznie ocenił argumentację Sądu pierwszej instancji, wskazującą, że skarżący miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu, albowiem został on jej pozbawiony. Nie miał on bowiem możliwości złożenia wyjaśnień i bycia wysłuchanym podczas obrad posiedzenia Zarządu Powiatu, zanim uchwała została podjęta. Skarżący miał jedynie kilkanaście godzin na odniesienie się do zarzutów wskazanych w obszernej notatce służbowej z kontroli, na wyraźne żądanie pracodawcy, czyli Starosty Ciechanowskiego. W treści uchwały brak jest odniesienia się do pisemnych wyjaśnień jakie złożył skarżący, bądź czy stanowiły one przedmiot oceny lub wypowiedzi organu. Fakt natomiast złożenia przez skarżącego takich wyjaśnień nie mógł zostać oceniony jako realizacja prawa czynnego udziału w sprawie.
Wątpliwości NSA wzbudził także sam sposób procedowania przed podjęciem zaskarżonej uchwały wskazujący, że organ nie rozważał argumentów za lub przeciw podjęciu zaskarżonego aktu.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 190 p.p.s.a. wyjaśnił, że jest związany oceną prawną zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające odstępstwo od tej reguły.
Odnosząc się do dwóch kwestii na które uprzednio NSA zwrócił uwagę, tj. właściwego uzasadnienia skarżonego aktu administracyjnego oraz zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, które finalnie zakończyło się wydaniem przedmiotowej uchwały, WSA stwierdził, że wprawdzie akt ten wydany został w granicach kompetencji Zarządu Powiatu, jednak sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje, że nastąpiło to w sposób dowolny i bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego jego wysłuchania oraz złożenia wyjaśnień w sprawie, braku możliwości wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy wreszcie możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Sąd meriti zarzucił także, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przywołano wyłącznie tezy wynikające z przeprowadzonej kontroli w DPS nie analizując w sposób wyczerpujący ustaleń tej kontroli i okoliczności, w których skarżący miał się dopuścić podstawowych obowiązków pracowniczych. Organ nie wskazał konkretnie jakich uchybień lub zaniedbań dopuścił się skarżący oraz nie podał na czym polegały stwierdzone nieprawidłowości i w jakim stopniu ich winą można obarczyć skarżącego. Uzasadnienie uchwały nie zawiera również odniesienia się do przedstawionego przez skarżącego stanowiska w ramach żądania pracodawcy do ustosunkowania się do treści notatki sporządzonej w toku kontroli, co wskazuje na jej dowolność, z pominięciem rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z uwagi natomiast na to, że skarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a od daty jej wydania upłynął okres ponad jednego roku, zdaniem WSA uzasadnionym było stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu przepisu art. 7 Konstytucji RP polegające na tym, że przy wydawaniu wyroku jako podstawę prawną sąd wskazał akt niemający mocy prawnej i niemający zastosowania w przedmiotowej sprawie tj. art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrych Praktyk w Administracji, bowiem Europejski Kodeks Dobrej Administracji, który nie jest źródłem prawa wiążącym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i nie może być stosowany jako prawnie obowiązująca podstawa rozstrzygnięcia w krajowym systemie prawnym;
2. naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu przepisu art. 2 Konstytucji RP polegające na tym, że przy prawidłowo wyprowadzonej z tego przepisu zasadzie zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie sąd uznał, iż opierając się na tak ogólnej zasadzie daje się ustalić konkretny moment i konkretną formę wykonania tego obowiązku, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że forma udziału w sprawie jaka została zapewniona skarżącemu tego obowiązku nie wyczerpała;
3. naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu przepisu art. 2 Konstytucji RP polegające na tym, że przy prawidłowo wyprowadzonej z tego przepisu zasadzie zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie sąd uznał, iż jest to zasada absolutna, nie posiadająca żadnych wyjątków i ma zastosowanie w każdych okolicznościach, zaś skarżący w żadnym miejscu nie wskazał jakie i czy negatywne konsekwencje miał dla niego brak udziału w końcowym stadium przedmiotowej sprawy;
4. naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu przepisu art. 2 Konstytucji RP polegające na tym, że przy prawidłowo wyprowadzonej z tego przepisu zasadzie obowiązującej organ do przygotowania uzasadnienia uchwały sąd uznał, że uzasadnienie sporządzone przez Zarząd Powiatu Ciechanowskiego było wadliwe bądź niewystarczające.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i oddalenie skargi skarżącego, ewentualnie o przekazanie skargi do ponownego rozpoznania, w tym rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesione zarzuty znalazły swoje rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Skarżący odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie rozprawy, szczegółowo odnosząc się do treści podniesionych zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Organ składając skargę kasacyjną ograniczył się do podniesienia zarzutów wyłącznie jednej kategorii, określonej przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, tym samym jednoznacznie dając wyraz, iż nie kwestionuje on przebiegu stanu faktycznego. Jak słusznie zauważa to skarżący w złożonej odpowiedzi na skargę, naruszenie prawa materialnego określonego przywołanym wyżej przepisem może przybierać dwojaką postać: może polegać na błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub na niewłaściwym jego zastosowaniu.
Warto przypomnieć, że podnosząc zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Pomiędzy obu rodzajami naruszeń prawa zachodzi zatem istotna różnica, gdyż błąd wykładni ma miejsce na etapie interpretacji stosowanej podstawy prawnej w danej sprawie administracyjnej. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa odnosi się do dalszego etapu procesu zastosowania normy (materialnej), tj. etapu, w którym doszło już do podjęcia decyzji interpretacyjnej oraz ustalenia faktów istotnych sprawy, a organ musi zadecydować, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normatywnemu stanowi faktycznemu wynikającemu ze stosowanej normy materialnej i jej rozumienia określonego w decyzji interpretacyjnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że organ nie wyjaśnił czy w jego ocenie doszło do błędnej wykładni przepisu prawa materialnego czy też niewłaściwym jego zastosowaniu, co wskazuje na wady złożonej skargi kasacyjnej uniemożliwiające odczytanie prawidłowości podniesionych zarzutów. Obowiązkiem bowiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07; z 5 lutego 2025 r., III OSK 1432/24; wszystkie orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania czy dopowiedzenia brakujących elementów.
Przechodząc do analizy złożonego środka zaskarżenia, zauważyć należy, że wszystkie podniesione przez organ zarzuty odnoszą się wyłącznie do dwóch przepisów, a mianowicie art. 2 i 7 Konstytucji RP i koncentrują się wokół trzech kwestii, tj. powołania się przez Sąd pierwszej instancji na akt prawny nie mający mocy prawnej, czyli art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrych Praktyk w Administracji, który nie jest źródłem prawa wiążącym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej oraz sygnalizowanych przez NSA w ramach wydanego w niniejszej sprawie wyroku z 17 stycznia 2024 r. wadliwości związanych z uzasadnieniem skarżonego aktu administracyjnego i brakiem zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu.
Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ błędnie założył, że orzekający w sprawie Sąd administracyjny w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał się na nieobowiązujący akt prawny w postaci Europejskiego Kodeksu Dobrych Praktyk w Administracji. Analizując sporządzone uzasadnienie, nie sposób przyznać racji skarżącemu kasacyjnie organowi, albowiem co prawda WSA odwołał się do brzmienia art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrych Praktyk w Administracji, jednakże miało to na celu poparcie prezentowanej argumentacji, znajdującej swe oparcie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawę prawną wydanego orzeczenia stanowi natomiast przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.p., co wynika wprost z końcowych fragmentów uzasadnienia skarżonego orzeczenia. W konsekwencji nie było możliwe naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu, którego Sąd w ogóle nie stosował w sprawie, a który powołany został wyłącznie dla wzmocnienia przekazu. Wbrew zatem argumentacji organu Sąd nie naruszył dyspozycji art. 7 Konstytucji RP, albowiem działał on w granicach i na podstawie prawa, tj. przyznanych mu kompetencji na mocy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonując oceny legalności aktu administracyjnego.
Naruszenia dyspozycji art. 7 Konstytucji RP, jak słusznie zresztą już raz stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę, w ramach wyroku z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 349/22, a następnie potwierdził również Sąd pierwszej instancji upatrywać należy w działaniu organu, który wydanym aktem administracyjnym nie dokonał szerokiej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, działając w sposób dowolny, bez odniesienia się do zaistniałych w sprawie dowodów, uniemożliwiając dodatkowo skarżącemu czynny udział w toku postępowania. Działanie więc organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Obowiązek działania na podstawie prawa zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, w połączeniu z zasadą zaufania wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nich rozstrzygnięć, na co również zwrócił uwagę Sąd meriti. Prawidłowość podjętej uchwały należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały oraz powinny znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dokonując zatem kontroli tego typu aktu administracyjnego szczególną rolę przypisuje się jego uzasadnieniu. A zatem istotnym jest, ażeby akt taki posiadał uzasadnienie, jednakże jeszcze ważniejsza jest sama treść tegoż uzasadnienia, która pozwala odczytać motywy jakimi kierował się organ. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów.
W niniejszej sprawie, wbrew argumentacji organu nie sposób uznać, że uzasadnienie zaskarżonego aktu wypełnia powyższe kryteria. Nie wyjaśniono bowiem jakich konkretnie uchybień dopuścił się skarżący i na czym polegały stwierdzone nieprawidłowości w ramach powierzonych mu obowiązków, a także w jakim zakresie można nimi obarczyć skarżącego, zważywszy, że podstawę wydanego aktu administracyjnego stanowiła wyłącznie notatka zespołu kontrolującego, w toku prowadzonej kontroli. Stąd też, na dzień wydania skarżonego aktu administracyjnego nie było wiadomym jakimi wnioskami zakończyła się sama kontrola i w jakim stopniu odpowiedzialność za ewentualne uchybienia ponosi skarżący. Uzasadnienie nie odnosi się również do stanowiska samego skarżącego, jakie zostało przedstawione na skutek żądania Starosty Ciechanowskiego. Organ nie wyjaśnia zatem jakie okoliczności uznał za udowodnione, w oparciu o jakie dowody, a którym twierdzeniom czy dowodom odmówił wiarygodności i dlaczego.
Również i zarzuty w kierunku naruszenia dyspozycji art. 2 Konstytucji RP nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu. Zdaniem organu zapewniony skarżącemu sposób udziału w sprawie był wystarczający i realizował zarazem podstawowe gwarancje, w tym do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, zgłoszeniem ewentualnych wniosków dowodowych czy ostatecznie bycia wysłuchanym. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, albowiem o wypełnieniu tego prawa nie może świadczyć fakt ustosunkowania się przez skarżącego do treści notatki sporządzonej w toku kontroli, stanowiącej podstawę podjętego aktu administracyjnego organu. W pierwszej kolejności nie można tracić z oczu, że skarżącemu zapewniono raptem kilkanaście godzin na odniesienie się do tejże notatki, co i tak nastąpiło w obszernych wyjaśnieniach, skierowanych nie do organu, a jego pracodawcy, tj. Starosty Ciechanowskiego. Dynamika przebiegu stanu faktycznego sprawy, pośpiech ciągu zdarzeń i poszczególnych czynności, a także sama treść uchwały Zarządu Powiatu Ciechanowskiego jednoznacznie wskazują, że naruszone zostały podstawowe gwarancje skarżącego, wspomniane powyżej. Nie miał on bowiem najmniejszej możliwości pełnego zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, którego mu nie udostępniono, ustosunkowania się do niego i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych, jak też pozbawiony został możliwości bycia wysłuchanym przed organem i przedstawienia stosownej argumentacji, zanim podjęta została skarżona uchwała. Organ nie rozważał argumentów za lub przeciw podjęciu zaskarżonego aktu, opierając swoje stanowisko wyłącznie na jednym dokumencie w postaci notatki zespołu przeprowadzającego kontrolę w jednostce samorządowej powiatu, przesądzając sprawę w sposób rażąco arbitralny.
Błędnie także wywodzi organ, że brak było możliwości przeniesienia do uzasadnienia uchwały stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, jakich miał dopuścić się skarżący z uwagi na zainteresowanie sprawą przez lokalne media – prasę, co miałoby służyć ochronie interesu skarżącego. Argument ten nie mógł być wystarczający i przemawiający za wyjaśnieniem przyczyny dla której uzasadnienie skarżonego aktu administracyjnego obarczone było wadliwościami sygnalizowanymi zarówno przez Naczelny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Zgodzić się jednak należy z organem, że ogólna zasada objęta normą art. 2 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego i nic przeciwnego nie wynika z wniosków zaprezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. Należy bowiem zaznaczyć, iż sądy administracyjne oceniają każdy z analizowanych przypadków w sposób indywidualny, zależnie od stanu faktycznego i okoliczności. Wnioski analizowanego przypadku skłaniają ku jednoznacznemu twierdzeniu, że skarżący został pozbawiony gwarantowanego mu Konstytucją RP prawa czynnego udziału w postępowaniu, czyniąc zaskarżoną czynność organu pozbawioną waloru zgodności z prawem.
Wobec zaprezentowanej wyżej argumentacji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.