III OSK 2239/22

III OSK 2239/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Lu 252/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-05-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.5 ust.2, art.16 ust.1, art.16 ust.2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art.106 pa.3, art.1333 par.1, art.134 par.1, art.141 par.4, art.145 par.1 plt.1 lit.c, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.8, art.11, art.77 par.1, art.107 par.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.31 ust.3, art.47, art.61 ust.3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka \\\\ po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji W. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 252/22 w sprawie ze skargi Fundacji W. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 7 lutego 2022 r., nr SKO.41/418/IN/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 252/22 oddalił skargę Fundacji W. z siedzibą w L. (dalej także jako: Fundacja) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej także jako: organ) z dnia 7 lutego 2022 r., nr SKO.41/418/IN/2022 o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 10 grudnia 2021 r. Fundacja zwróciła się do Prezydenta Miasta L. (dalej także jako: organ I instancji) o udostępnienie następującej informacji publicznej:
1. Treści nw. decyzji oraz poprzedzających ich decyzji o warunkach zabudowy, poprzez przesłanie ich na wskazany adres poczty elektronicznej w postaci plików elektronicznych w formacie .doc, tj.:
a) AB-ID-II.6740.1.6.2021 (pozwolenie na budowę dot. budowy budynku mieszkalno-usługowego i hotelowo-usługowego przy [...]);
b) AB-BW-III.6740.1.117.2020 (zespół dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz garaż podziemny wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, elementami małej architektury i śmietnikami - etap I);
c) AB-BW-III.6740.1.114.2020 (pozwolenie na budowę dot. przebudowy piekarni na budynek mieszkalny przy ul. [...]);
d) AB-BW-III.6740.1.60.2020 (zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...]),
e) AB-BW-III.6740.1.46.2021 (zmiana pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 11 grudnia 2020 r. - zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...]);
f) AB-BW-III.6740.1.87.2018, AB-BW-III.6740.1.79.2019, AB-BW-III.6740.1.117.2019, AB-BW-III.6740.1.134.2019, AB-BW-III.6740.1.118.2020, AB-BW-III.6740.1.83.2021 (wniosek o pozwolenie na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych B4, B5, etap II B6 i B7 przy ul. [...] oraz zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych B10, B11 i B12 z garażem podziemnym, instalacjami i zagospodarowaniem terenu ze zmianami);
g) AB-BU-II.6740.1.13.2021, AB-BW-II.6740.1.64.2020 (ul.[...]);
h) AB-BW-III.6740.1.84.2021, AB-BW-III.6740.1.81.2020 (pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego/usługowego przy ul. [...]).
2. Projektów architektoniczno-budowalnych dla ww. projektów - do wglądu.
W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 23 grudnia 2021 r. wyjaśniono Fundacji, że sprawa opatrzona znakiem: AB-ID-II.6740.1.6.2021 nie dotyczy wskazanej we wniosku inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalno-usługowego przy [...]. Jednocześnie organ I instancji przekazał Fundacji zanonimizowane skany pozostałych, objętych wnioskiem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się natomiast do żądania wyrażonego w punkcie 2 wniosku, organ I instancji wskazał, że w zakresie części usługowych budynków ujętych w projektach budowlanych zatwierdzonych wskazanymi decyzjami, dokumenty te pozostają do wglądu w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., po wcześniejszym umówieniu wizyty. Z kolei odnosząc się do żądania udostępnienia wskazanych projektów budowlanych w częściach mieszkalnych, garażowych oraz w częściach obejmujących komórki lokatorskie, organ poinformował wnioskodawcę, iż w tym zakresie informacje nie mogą zostać udostępnione z uwagi na to, że podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wyjaśnił organ I instancji, przedmiotowe decyzje dotyczą bowiem budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W ocenie organu I instancji dla skutecznej realizacji ochrony prywatności osób fizycznych konieczne jest zatem wydanie decyzji w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r., nr KP-PP.I.1431.553.2021 organ I instancji, na podstawie 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił udostępnienia do wglądu następującej informacji publicznej:
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji administracyjnej nr 996/21 z dnia 31 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: AB-BW- III.6740.1.117.2020), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji administracyjnej nr 454/21 z dnia 30 kwietnia 2021 r. (znak sprawy: AB-BW- III.6740.1.114.2020), obejmującego część mieszkalną budynku wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji administracyjnej nr 1438/20 z dnia 11 grudnia 2020 r. (znak sprawy: AB-BW- III.6740.1.60.2020), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz projektu zamiennego w przedmiotowym zakresie, stanowiącego załącznik do decyzji nr 549/21 z dnia 25 maja 2021 r. (znak sprawy AB-BW-III.6740.1.46.2021) w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji administracyjnej nr 119/19 z dnia 7 lutego 2019 r. (znak sprawy AB-BW-III.6740.1.87.2018), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołów budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik (projekt zamienny) do decyzji administracyjnej nr 917/19 z dnia 14 sierpnia 2019 r. (znak sprawy: AB-BW-III.6740.1.79.2019), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołów budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji administracyjnej nr 1540/19 z dnia 23 grudnia 2019 r. (znak sprawy: AB-BW- III.6740.1.117.2019), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik (projekt zamienny) do decyzji administracyjnej nr 83/20 z dnia 30 stycznia 2020 r. (znak sprawy: AB-BW-III.6740.1.134.2019), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji administracyjnej nr 67/21 z dnia 21 stycznia 2021 r. (znak sprawy: AB-BW- III.6740.1.118.2020), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik (projekt zamienny) do decyzji administracyjnej nr 905/21 z dnia 11 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: AB-BW-III.6740.1.83.2021), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji administracyjnej nr 21/21 z dnia 11 stycznia 2021 r. (znak sprawy: AB-BW-III.6740.1.81.2020), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i usługowego usytuowanego przy ul. [...] w L.;
- projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik (projekt zamienny) do decyzji administracyjnej nr 968/21 z dnia 25 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: AB-BW-III.6740.1.84.2021), obejmującego część mieszkalną budynku, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami w zakresie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i usługowego usytuowanego przy ul. [...] w L.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że po przenalizowaniu zakresu żądania Fundacji, posiadanych danych oraz zakresu obowiązków organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, stwierdzono, że żądane dane stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy, z wyjątkiem wglądu do projektu budowlanego złożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę sprawy AB-BU-II.6740.1.13.2021 (AB-BW-II.6740.1.64.2020), bowiem w sprawie tej nie została wydana decyzja administracyjna z uwagi na to, że sprawa była w toku. Tym samym na dzień udzielania odpowiedzi na wniosek projekt budowlany nie stanowił dokumentu urzędowego, a co za tym idzie nie mógł być udostępniony do wglądu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się zaś do żądania udostepnienia projektów budowlanych w części mieszkalnej, obejmującej także garaże oraz komórki lokatorskie, organ I instancji wyjaśnił, że dane te stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz dostęp do nich podlega ograniczeniu wynikającemu z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowe decyzje dotyczą bowiem budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych i dla skutecznej realizacji ochrony prywatności osób fizycznych konieczne jest wydanie decyzji w tym zakresie w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ I instancji wyjaśnił, że wskazane w sentencji decyzje administracyjne zatwierdzające projekt architektoniczno-budowlany i udzielające pozwolenia na budowę budynków, zespołu lub zespołów budynków wielorodzinnych, usługowych i garaży podziemnych, komórek lokatorskich wraz z wewnętrznymi instalacjami, którego usytuowanie przewidziano we wskazanych lokalizacjach w L., wydane zostały na rzecz przedsiębiorców. Jednakże organ I instancji podkreślił jednocześnie, że inwestycje objęte tymi projektami dotyczą budynków, zespołu lub zespołów budynków wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi i komórkami lokatorskimi, wewnętrznymi instalacjami, co oznacza, że właścicielami tych budynków (mieszkań) będą osoby fizyczne, którym przysługuje prawo do prywatności tożsame z tym, które przysługuje osobom fizycznym bezpośrednio ubiegającym się o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestorzy, jako funkcjonujący na rynku przedsiębiorcy, dokonują zbycia nieruchomości, które zostaną wybudowane z przeznaczeniem na mieszkania, garaże podziemne, komórki lokatorskie, a co za tym idzie nabywcami będą osoby fizyczne, które nie mogą znaleźć się w gorszej sytuacji ochrony swojej prywatności tylko dlatego, że kupiły mieszkania z komórkami lokatorskimi, czy garaże podziemne od przedsiębiorcy, a nie były bezpośrednio inwestorem danej inwestycji.
Mając powyższe na względzie, organ I instancji stwierdził, że udostępnienie projektu architektoniczno-budowlanego w części obejmującej lokale mieszkalne, komórki lokatorskie oraz garaże podziemne, których właścicielami będą osoby fizyczne, wykracza poza niezbędną potrzebę transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawa. W ocenie organu I instancji, upublicznienie wnioskowanych informacji sprawiłoby, że osoby, które zostaną właścicielami mieszkań mogłyby tym samym zostać wystawione na nieuzasadnione zainteresowanie obcych osób, przez co mogłyby odczuwać dyskomfort wynikający z poczucia utraty intymności. Zdaniem organu I instancji sytuacja taka godziłaby w mir domowy (intymność zamieszkiwania, poczucie bezpieczeństwa), będący elementem szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Dodatkowo organ I instancji podkreślił, że Fundacja nie była stroną postępowań o wydanie pozwolenia na budowę w przywoływanych sprawach, a inwestycje realizowane na podstawie wymienionych w sentencji decyzji nie dotyczyły sfery publicznej. Przeznaczeniem budynków, których dotyczą projekty, jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osób fizycznych, tj. budynki mają służyć zaspokojeniu podstawowych dla życia (biologicznego, kulturowego, zawodowego, społecznego) potrzeb ludzi, a także zachowania poczucia bezpieczeństwa jego mieszkańców, realizowaniu czynności dnia codziennego, rodzinnego, a także wykonywaniu działań i zachowań każdego człowieka, które stanowią sferę życia intymnego i zasługują na szczególną ochronę, w tym również ochronę ze strony organów publicznych bezpośrednio za to odpowiedzialnych. Zdaniem organu I instancji upublicznienie żądanych projektów w całości niewątpliwie naruszałoby prywatność osób fizycznych. Projekt ten bowiem zawiera w szczególności informacje o rozkładzie pomieszczeń, przebiegu instalacji, w tym ich przeznaczenia i wykorzystania na cele związane z życiem prywatnym, również w sferze osobistej, czy intymnej osób fizycznych – przyszłych mieszkańców wskazanego budynku.
W treści decyzji organu I instancji zawarto ponadto – stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – informację w postaci imion i nazwisk oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania w przedmiotowej sprawie.
Fundacja pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, że prawa do ochrony prywatności nie można traktować w oderwaniu od życia codziennego. Fundacja podniosła, że organ I instancji oparł odmowę udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie na ochronie prywatności osób fizycznych, które potencjalnie będą mogły nabyć mieszkania w przyszłości, a więc na zupełnie hipotetycznej sytuacji. Zdaniem Fundacji informacje o rozkładzie pomieszczeń, czy plany budynków wielorodzinnych są ogólnodostępne, ponieważ stanowią element reklamy sprzedaży mieszkań. Ponadto, argument o ochronie prywatności nie ma racji bytu w konfrontacji z codziennymi sytuacjami. Powszechne jest dziś budownictwo typowe, budynki, kondygnacje są powtarzalne, co z kolei oznacza, że poznanie rozkładu pomieszczenia nie wymaga większego nakładu sił i środków. Co więcej, obecnie trwają prace nad udostępnieniem darmowych projektów domów jednorodzinnych, które mogą być wykorzystane za darmo i wybudowane bez pozwolenia. W demokratycznym państwie prawa, w którym dane te ingerowałyby w prywatność, sytuacja taka byłaby niedopuszczalna.
Fundacja wskazała również, że żądane przez nią informacje dotyczą sfery publicznej, choćby w zakresie spełnienia wymagań prawa budowlanego. Stwierdziła, że w dobie upowszechniania tzw. "patodeweloperki" budownictwo wielorodzinne wymaga coraz większej kontroli społecznej. Dotyczy to np. sytuacji, w których powstały zgodnie z prawem lokal mieszkalny jest od razu przygotowany do podziału na lokale mieszkalne o mniejszej niż prawem dopuszczalna powierzchnia minimalna.
Decyzją z dnia 7 lutego 2022 r., nr SKO.41/418/IN/2022, organ, po rozpatrzeniu odwołania Fundacji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w pełni podziela stanowisko organu I instancji, że objęte wnioskiem projekty architektoniczno-budowlane w częściach obejmujących mieszkalne części budynków, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami, nie mogą zostać udostępnione Fundacji ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. Zdaniem organu udostępnienie tej części żądanych projektów godziłoby w prywatność osób fizycznych niezależnie od tego czy mieszkania, komórki lokatorskie lub garaże stanowią w obecnej chwili faktycznie i formalnie własność inwestora (przedsiębiorcy), czy też zostały już sprzedane. Oczywiste jest bowiem, że lokale mieszkalne i przynależne do nich komórki lokatorskie, a także garaże znajdujące się w ramach inwestycji objętych pozwoleniami na budowę będą sprzedane osobom fizycznym, a jak zasadnie argumentuje organ I instancji - osoby te nie mogą znaleźć się w gorszej sytuacji, gdy chodzi o ochronę swojej prywatności, względem osób, które były bezpośrednio inwestorem danej inwestycji, tylko dlatego, że kupiły mieszkanie od przedsiębiorcy.
Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednoznacznie oceniane jest zagadnienie, czy udostępnienie informacji publicznej w postaci projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę może doznać ograniczenia z uwagi na konieczność ochrony prywatności inwestora (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Dostrzega się jednak fakt, że zapoznanie się osób trzecich z projektem architektonicznym konkretnego budynku pozwala zdobyć wiedzę, np. dotyczącą rozkładu pomieszczeń w budynku czy instalacji, a to zaś wkraczać może już w sferę szeroko pojętego prawa do prywatności. Budzi to również uzasadnione wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa osób fizycznych zamieszkujących dany budynek mieszkalny, gdyż projekt budowlany zawiera informacje nie tyko o rozkładzie pomieszczeń, ale również wszelkich mediów - sieci elektrycznej, gazowej, wodno-kanalizacyjnej, klimatyzacyjnej, a nawet alarmowej.
W ocenie organu udostępnienie żądnej przez Fundację dokumentacji jest zatem nie do pogodzenia z prawem do prywatności osób fizycznych, chronionym nie tylko na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także na poziomie konstytucyjnym. Rozstrzygając w tym konkretnym przypadku konflikt wartości, jakimi są dostęp do informacji publicznej i prawo do prywatności, organ uznał, że należy przyznać prymat prawu do prywatności osób fizycznych. Stwierdził, że istotne jest to, że inwestorem budynków nie są podmioty publiczne, a ich realizacja nie jest finansowana ze środków publicznych. Ponadto, inwestycje nie są zasadniczo przeznaczone do użytku publicznego. Budynki objęte żądanymi projektami w częściach mieszkalnych z pewnością nie będą pełniły funkcji użyteczności publicznej, lecz będą służyły zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych (mieszkaniowych) osób fizycznych. Z kolei komórki lokatorskie oraz garaże pełnią funkcję pomocniczą i uzupełniającą w stosunku do funkcji mieszkaniowej.
Organ stwierdził, że pomimo istniejących rozbieżności, które pojawiają się w orzeczeniach sądów administracyjnych decyzję organu I instancji należy ocenić jako zgodną z prawem, bowiem udostępnienie projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie żądanym przez Fundację ingeruje w prywatność osób fizycznych i ta ingerencja nie ma wyłącznie charakteru hipotetycznego. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na to, że w pozostałym, wnioskowanym przez Fundację zakresie, organ I instancji udostępnił żądaną informację.
W piśmie z dnia 14 marca 2022 r. Fundacja wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję organu i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie poprzez odmowę udostępnienia informacji z uwagi na jedynie potencjalne ryzyko ingerencji w sferę prywatności nieokreślonych osób fizycznych, podczas gdy ważenie ścierających się wartości w niniejszej sprawie powinno być rozpatrzone na rzecz prawa do informacji publicznej, bowiem to prawo jest naruszone w sposób realny i bezpośredni w przypadku Fundacji;
2) art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej może zostać ograniczone ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten może zostać zastosowany także wtedy, gdy ingerencja w prywatną sferę życia osób fizycznych, wskutek udostępnienia informacji, jest jedynie potencjalna (w okolicznościach sprawy, dotyczy przyszłych, potencjalnych, mieszkańców budynków) i wobec nieokreślonych osób fizycznych, podczas gdy ograniczenie prawa do informacji publicznej na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinno być skonkretyzowane i rzeczywiste, odnoszone do konkretnych osób, które mogą zrezygnować z przysługującego im prawa na gruncie art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
3) art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej może zostać ograniczone ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że udostępnienie projektów budowlanych w części dotyczącej komórek lokatorskich i garaży, narusza prywatność osób fizycznych, podczas gdy informacje te nie dotyczą sfery prywatności;
4) art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nie dotyczy sytuacji, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu ustaleniu, czy osoby fizyczne, ze względu na których prawo do informacji miałoby zostać ograniczone w realiach sprawy, rezygnują z przysługującego im prawa;
5) art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu:
a) przyjęcia, że potencjalna jedynie ingerencja w prywatną sferę życia osób fizycznych (w okolicznościach sprawy, dotyczy przyszłych, potencjalnych, mieszkańców budynków) jest przesłanką do zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
b) przyjęcia, że udostępnienie projektów budowlanych w części dotyczącej komórek lokatorskich i garaży może naruszać sferę prywatności osób fizycznych,
- wskazane uchybienie, w ocenie Fundacji, ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organy obu instancji poczyniły kompleksowe ustalenia we wskazanych kwestiach, to powinny dojść do przekonania, że w niniejszej sprawie ograniczenie prawa do informacji publicznej nie może mieć miejsca ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych;
6) art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że m.in. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, poprzez brak zastosowania,
- wskazane uchybienie, w ocenie Fundacji, ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organy obu instancji spróbowały uwzględnić w uzasadnieniu decyzji obligatoryjny element oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, to doszłyby do przekonania, że nie jest to w okolicznościach sprawy możliwe, co powinno skutkować brakiem zastosowania przesłanki ochrony prywatności osób fizycznych.
W obszernym uzasadnieniu skargi Fundacja podkreśliła, że właścicielami mieszkań, do których odnoszą się projekty budowlane, stanowiące z kolei element decyzji administracyjnych, nie są osoby fizyczne, a inwestorzy – podmioty gospodarcze, zaś w ramach inwestycji planuje się wybudowanie budynków wielorodzinnych. Fundacja ponownie podniosła, że prawo do informacji publicznej zostało ograniczone w niniejszej sprawie ze względu na jedynie potencjalną, hipotetyczną i prognozowaną wartość podlegającą ochronie, a zatem takie rozstrzygnięcie należy uznać za błędne. Zdaniem Fundacji w realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że udostępnienie żądanej informacji nie doprowadzi do ujawnienia informacji o życiu prywatnym lub rodzinnym inwestora, bowiem inwestorami nie są osoby fizyczne.
Fundacja przywołała m.in. treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 733/15, w którym wskazano, że dokumentacja architektoniczno-budowlana prawie zawsze zawiera informacje, które są potencjalnie istotne dla bliżej nieokreślonej grupy ludzi, również funkcjonujących w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wnioskujący mają prawo być zainteresowani, jakie obiekty powstają w miejscu, w otoczeniu którego mieszkają, przebywają czy wypoczywają. W ramach przysługującego im prawa do społecznej kontroli nad procesami sprawowania władzy o charakterze publicznym, osoby te mają prawo dokonania sprawdzenia, czy inwestycja, która ma powstać i której projekt został zatwierdzony, będzie wykonana zgodnie z prawem i czy planowana inwestycja będzie bezpieczna. Ponadto, mają prawo sprawdzenia, czy stwierdzenie przez organ, że budowany obiekt usługowy będzie bezpieczny dla otoczenia, jest prawdziwe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej przez Fundację decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 252/22 oddalił skargę Fundacji na decyzję organu z dnia 7 lutego 2022 r., nr SKO.41/418/IN/2022 o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie spełnienie zarówno podmiotowego, jak i przedmiotowego zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zauważył, że wniosek Fundacji z dnia 10 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji został skierowany do Prezydenta Miasta L., który – jako organ władzy publicznej – jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezsporny jest również publiczny charakter informacji objętych tym wnioskiem. Sąd I instancji przypomniał bowiem, że przedmiotem wyrażonego w nim żądania było udostępnienie (w formie dokumentów elektronicznych) treści określonych, wymienionych enumeratywnie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę (wraz z poprzedzającymi je decyzjami o warunkach zabudowy – pkt 1 wniosku), przy czym wszystkie żądane decyzje zostały wydane dla inwestycji w postaci budowy budynków (ewentualnie zespołu budynków) o podstawowej funkcji mieszkalno-wielorodzinnej, a także udostępnienie (do wzglądu) treści całości projektów architektoniczno-budowlanych zatwierdzonych tymi decyzjami (pkt 2 wniosku). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie treść wydanych decyzji administracyjnych niewątpliwie stanowi informację publiczną, na co zresztą wprost wskazuje art. 6 ust. 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest zatem również treść zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, który jako załącznik decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, stanowi jej integralną część.
Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestia udostępnienia projektu budowlanego, będącego załącznikiem decyzji o pozwoleniu na budowę, w trybie dostępu do informacji publicznej, kształtuje się jednak odmiennie od udostępnienia samego tylko pozwolenia na budowę. Należy bowiem rozróżnić zagadnienie kwalifikacji prawnej projektu budowlanego, jako informacji publicznej, od wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że istota zawisłego w sprawie sporu sprowadza się natomiast do oceny zasadności odmowy udostepnienia informacji publicznej w postaci zatwierdzonych decyzjami o pozwoleniu na budowę projektów architektoniczno-budowlanych dla budynków (zespołów budynków) mieszkalnych wielorodzinnych, w częściach obejmujących część mieszkalną, komórki lokatorskie i garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami, ze względu na prywatność osób fizycznych. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że w jego ocenie stanowisko organów w powyższej kwestii, przyjęte na gruncie niniejszej sprawy, zasługuje na aprobatę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pełni podzielił stanowisko wyrażone w kontrolowanych decyzjach organów obu instancji, iż udostępnienie skarżącej Fundacji żądanych zatwierdzonych projektów architektoniczno-budowlanych (poza ich fragmentami dotyczącymi usługowych części projektowanych budynków), wiązałoby się z zagrożeniem dla prywatności osób fizycznych, a tym samym wykraczałoby poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym Państwie prawnym. Jak wielokrotnie już dostrzeżono w orzecznictwie sadów administracyjnych, udostępnienie projektów architektoniczno-budowlanych dla budynków mieszkalnych oznaczałoby zgodę na poznanie przez dowolne osoby trzecie dokładnego rozkładu pomieszczeń, przebiegu instalacji, itp., znajdujących się w budynku, w tym ich przeznaczenia, np. na pokoje mieszkalne, sanitariaty, etc. Mieszkańcy budynku mogliby tym samym zostać wystawieni na nieuzasadnione zainteresowanie obcym im osób, przez co mogliby odczuwać dyskomfort wynikający z poczucia utraty intymności. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy (intymność zamieszkiwania, poczucie bezpieczeństwa), będący elementem szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, że zasadności odmowy udostępnienia skarżącej Fundacji żądanej informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności osób fizycznych, nie podważa okoliczność, iż wszystkie decyzje zatwierdzające projekty budowlane objęte przedmiotowym żądaniem i udzielające pozwolenia na budowę, nie zostały wydane na rzecz osób fizycznych, lecz ich adresatami (inwestorami przedmiotowych przedsięwzięć) są osoby prawne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie niezasadne byłoby bowiem zawężenie możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentacji projektowej, w oparciu o powyższą przesłankę, jedynie do sytuacji, gdy inwestorem jest osoba fizyczna. Sąd I instancji wyjaśnił, że takie stanowisko prowadziłoby do nieuprawnionego wniosku, iż w sytuacji, gdy inwestorem jest osoba prawna, to nawet jeśli projekt budowlany dotyczy budynku mieszkalnego, w którym będą mieszkały osoby fizyczne (co ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy), projekt taki należałoby udostępnić. Tymczasem projekt budynku mieszkalnego z założenia każdorazowo (niezależnie od inwestora) "odsłania" szczegóły dotyczące miejsca zamieszkania osób fizycznych, co niewątpliwie jest związane z mirem domowym i prawem do intymności w miejscu zamieszkania. Sąd I instancji uznał zatem, że w istocie każdy, zatwierdzony decyzją projekt architektoniczno-budowlany, którego przedmiotem jest budynek mieszkalny – w zakresie, w jakim dotyczy części budynku przeznaczonych do użytkowania przez zamieszkujące je osoby fizycznie (tj. z wyłączeniem ewentualnych części usługowych) – jako informacja publiczna podlega ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przyjęcie odmiennego stanowiska – jak trafnie zauważył organ w zaskarżonej decyzji – skutkowałoby tym, że osoby fizyczne, które nabyły budynek bądź lokal mieszkalny wybudowany przez przedsiębiorcę (dewelopera), miałyby zapewnioną ochronę prywatności w mniejszym stopniu, niż osoby fizyczne będące samodzielnie inwestorem zamieszkiwanego budynku mieszkalnego.
Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że każdorazowo w przypadku żądania udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej projektu architektoniczno-budowlanego, którego przedmiotem jest budynek mieszkalny – wobec ograniczenia dostępu do tego rodzaju dokumentu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych – uwzględnienie wniosku uwarunkowane jest uzyskaniem zgody (rezygnacji z prawa do prywatności – art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) osób zamieszkujących dany budynek. Sąd I instancji podkreślił, że brak możliwości uzyskania takiej zgody (również w sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy inwestycje objęte żądanymi projektami budowlanymi nie zostały jeszcze ukończone i poszczególne lokale mieszkalne wchodzące w ich skład nie zostały jeszcze nabyte przez osoby fizyczne, a w związku z tym nie jest możliwe wskazanie tych osób na danym etapie procesu inwestycyjnego, przesądza o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Odnosząc się do argumentów podniesionych przez Fundację w toku postępowania, jakoby za udostępnieniem wskazanych we wniosku projektów budowlanych przemawiała konieczność zapewnienia większej kontroli społecznej w dobie (cyt.) "coraz powszechniejszej tzw. patodeweloperki", która to kontrola miałaby – jak Fundacja wyjaśniła w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej - zapobiec np. sytuacjom, gdy "powstały zgodnie z prawem lokal mieszkalny jest od razu przygotowany do jego podziału na lokale mieszkalne o mniejszej niż prawem dopuszczalna powierzchnia minimalna", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że kontrola społeczna realizowana w ramach prawa do informacji publicznej ogranicza się do możliwości uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), natomiast nie obejmuje instrumentów umożliwiających bezpośrednie wypływanie na kształt tej działalności. Do kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego powołane są natomiast właściwe organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) i to tym organom ustawodawca powierzył instrumenty umożliwiające eliminowanie naruszeń prawa przy realizacji inwestycji budowlanych.
Zdaniem Sądu I instancji za uwzględnieniem skargi nie mogą również przemawiać przywołane w jej treści rozważania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 733/15, bowiem – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, tj. w sprawie, w której przedmiotem skargi była decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci (całości) dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej budowy budynku usługowego z częścią mieszkalną. W wyroku tym zakwestionowano zasadność odmowy udostępnienia tej dokumentacji w całości (tj. zarówno w zakresie dotyczącym części mieszkalnej budynku, jak i części usługowej) w oparciu o przesłankę ochrony prywatności osoby fizycznej. Jednocześnie jednak uznano za dopuszczalną odmowę udostępnienia tej dokumentacji z takiej przyczyny – lecz jedynie w zakresie, w jakim umożliwiałoby to osobom trzecim uzyskanie informacji o życiu prywatnym, rodzinnym, czy też majątku inwestora. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie taki skutek należy natomiast wiązać właśnie z udostępnieniem tych fragmentów projektu budowlanego, które dotyczą części mieszkalnej budynku. Sąd I instancji zaznaczył więc, że powołany przez Fundację wyrok w istocie nie koliduje ze stanowiskiem przyjętym przez organy i Sąd w niniejszej sprawie. Przywołana w tym wyroku konieczność zapewnienia kontroli społecznej nad procesami sprawowania władzy o charakterze publicznym, nie może natomiast być realizowana z pominięciem obowiązku zapewnienia ochrony prywatności osób fizycznych przy realizacji prawa do informacji publicznej.
Ponadto, Sąd I instancji uznał, że w kontekście oceny możliwości uzyskania dostępu do treści projektu budowlanego w ramach dostępu do informacji publicznej, jako zasadny jawi się nadto argument wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 maja 20202 r., sygn. akt II SAB/Wa 675/19, zgodnie z którym niejednokrotnie projekt budowlany jest sporządzany na zamówienie, przez znanych architektów, zabezpieczony jest prawami autorskimi, często jest też bardzo kosztowny, a zatem nie ma żadnego argumentu, dla którego osoba trzecia, w zasadzie bez ponoszenia kosztów, miałaby zapoznawać się, a być może i zamierzać korzystać z pomysłów, rozwiązań czy udogodnień, zaproponowanych w projekcie przez wykonujące go podmioty.
Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że kontrolowane decyzje organów obu instancji opierają się na prawidłowo zastosowanych normach prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nadto zostały wydane z zachowaniem wymogów określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wymienionymi w zarzutach skargi przepisami art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 tej ustawy. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że utrzymana w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzja organu I instancji spełnia dodatkowe wymogi odnoszące się ściśle do decyzji w takim przedmiocie, określonych w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w jej treści - poza obszernym i szczegółowym uzasadnieniem – zawarto również imiona i nazwiska oraz pełnione funkcje osób, które zajęły stanowisko w przedmiotowej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a także wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Fundacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych, zarzuciła Sądowi I instancji:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 61 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepisy te wprowadzają wymogi ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, w tym wymóg proporcjonalności ograniczenia prawa oraz jego konieczności, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa do informacji w realiach sprawy, polegającym na:
a) błędnym przyjęciu, że udostępnienie projektów budowlanych w części dotyczącej komórek lokatorskich i garaży, narusza prywatność osób fizycznych, podczas gdy informacje te nie dotyczą sfery prywatności;
b) odniesieniu tożsamej argumentacji wobec całego rozstrzygnięcia organu, czyli wobec odmowy udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do 1) części mieszkalnej projektowanego budynku (zespołu budynków), 2) komórek lokatorskich, 3) garaży podziemnych wraz z wewnętrznymi instalacjami, podczas gdy ograniczanie prawa do informacji publicznej, spełniające warunki konieczności i proporcjonalności, wymaga odniesienia się w sposób konkretny i zindywidualizowany do poszczególnych ze wskazanych sytuacji, które należy oceniać odmiennie w zakresie potencjalnego wpływu na prywatność osób fizycznych;
2) art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3, art. 47 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej może zostać ograniczone ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez WSA w Lublinie, że "projekt budynku mieszkalnego z założenia każdorazowo (niezależnie od inwestora) "odsłania" szczegóły dotyczące miejsca zamieszkania osób fizycznych, co niewątpliwie jest związane z mirem domowym i prawem do intymności w miejscu zamieszkania. Należy zatem uznać, że w istocie każdy, zatwierdzony decyzją projekt architektoniczno-budowlany, którego przedmiotem jest budynek mieszkalny - w zakresie w jakim dotyczy części budynku przeznaczonych do użytkowania przez zamieszkujące je osoby fizycznie (tj. z wyłączeniem ewentualnych części usługowych) - jako informacja publiczna podlega ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej", podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia skłania do przyjęcia, że udostępnienie projektu architektoniczno-budowlanego, w przypadku gdy inwestorem jest osoba prawna, nie prowadzi do naruszenia prywatności osób fizycznych, gdyż nie można wskazać konkretnej osoby, której prywatność byłaby narażona na naruszenie, a nadto, że odmowę udostępnienia informacji publicznej należy wszechstronnie ocenić w realiach każdej, jednostkowej sprawy;
3) art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
a) podzieleniu przez WSA w Lublinie stanowiska, wyrażonego w kontrolowanych decyzjach organów obydwu instancji, że "udostępnienie skarżącej Fundacji żądanych zatwierdzonych projektów architektoniczno-budowlanych (poza ich fragmentami dotyczącymi usługowych części projektowanych budynków), wiązałoby się z zagrożeniem dla prywatności osób fizycznych, a tym samym wykraczałoby poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym Państwie prawnym", podczas gdy:
- jako niedopuszczalne należy uznać ograniczenie prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie poprzez odmowę udostępnienia informacji z uwagi na jedynie potencjalne ryzyko (hipotetyczne) ingerencji w sferę prywatności nieokreślonych osób fizycznych, podczas gdy ważenie ścierających się wartości w niniejszej sprawie powinno być rozpatrzone na rzecz prawa do informacji publicznej, bowiem to prawo jest naruszone w sposób realny i bezpośredni w przypadku Fundacji;
- WSA w Lublinie w sposób nieuzasadniony nie uwzględnił roli kontroli społecznej w prawidłowości stosowania przez właściwe organy przepisów szeroko pojętego prawa budowlanego;
- błędne przyjęcie, że przyjęcie poglądu odmiennego od wyrażonego w wyroku WSA w Lublinie doprowadziłoby do sytuacji, w której "osoby fizyczne, które nabyły budynek bądź lokal mieszkalny wybudowany przez przedsiębiorcę (dewelopera), miałyby zapewnioną ochronę prywatności w mniejszym stopniu, niż osoby fizyczne będące samodzielnie inwestorem zamieszkiwanego budynku mieszalnego", podczas gdy w tym przypadku nie doszłoby w ogóle do naruszenia prywatności osób fizycznych, jeśli udostępnione informacje nie odnosiłyby się w ogóle w sposób spersonalizowany do konkretnych osób, zamieszkujących poszczególne lokale;
4) art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nie dotyczy sytuacji, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa, poprzez błędną wykładnię polegająca na nieuzasadnionym przyjęciu, że: "każdorazowo w przypadku żądania udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej projektu architektoniczno-budowlanego, którego przedmiotem jest budynek mieszkalny - wobec ograniczenia dostępu do tego rodzaju dokumentu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych - uwzględnienie wniosku uwarunkowane jest uzyskaniem zgody (rezygnacji z prawa do prywatności - art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) osób zamieszkujących dany budynek. Brak możliwości uzyskania takiej zgody (również w sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy inwestycje objęte żądanymi projektami budowlanymi nie zostały jeszcze ukończone i poszczególne lokale mieszkalne wchodzące w ich skład nie zostały jeszcze nabyte przez osoby fizyczne, a w związku z tym nie jest możliwe wskazanie tych osób na danym etapie procesu inwestycyjnego) - przesądza o odmowie udostępnienia informacji publicznej", podczas gdy prawidłowo przeprowadzona wykładnia prowadzi do przyjęcia, że udostępnienie projektu architektoniczno-budowlanego nie narusza prywatności osób fizycznych, gdy inwestorem nie jest osoba fizyczna, natomiast brak możliwości uzyskania zgody osoby fizycznej (w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej) wskutek oczywistej niemożności ze względów prawnych (gdy nie można wskazać konkretnej osoby uprawnionej do ochrony tejże prywatności), świadczy o niemożności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych;
5) art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że m.in. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że utrzymana w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzja Prezydenta Miasta L. o odmowie udostepnienie informacji publicznej, spełnia dodatkowe wymogi odnoszące się ściśle do decyzji w przedmiocie takim, określonych w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej", podczas gdy zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydano decyzję odmowną;
II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Lublinie, że przywołany przez Fundację wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 733/15 nie koliduje ze stanowiskiem przyjętym przez organu i Sąd w niniejszej sprawie", podczas gdy w przywołanym wyroku przyjęto, że odmowa udostępnienia informacji publicznej jakim jest dokumentacja architektoniczno-budowlana, w powołaniu na przesłankę ochrony prywatności jest dopuszczalna jedynie w zakresie, w jakim projekt ten umożliwia osobom trzecim uzyskanie informacji o życiu prywatnym, rodzinnym, czy też majątku inwestora", natomiast przedmiotem niniejszej sprawy nie jest zagadnienie ochrony prywatności inwestora;
2) art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawo Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Lublinie, że "utrzymana w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzja Prezydenta Miasta L. o odmowie udostepnienia informacji publicznej, spełnia dodatkowe wymogi odnoszące się ściśle do decyzji w przedmiocie takim, określonych w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej", podczas gdy zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia podmiotów ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydano decyzję odmowną;
3) art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawo Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy oraz że uzasadnienie wyroku zawiera m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA w Lublinie, że "jako zasadny jawi się nadto argument wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 675/19, iż niejednokrotnie projekt budowlany jest sporządzany na zamówienie, przez znanych architektów, zabezpieczony jest prawami autorskimi, często jest też bardzo kosztowny. ( ... ) nie ma więc żadnego argumentu, dla którego osoba trzecia, w zasadzie bez ponoszenia kosztów, miałaby zapoznawać się, a być może i zamierzać korzystać z pomysłów, rozwiązań czy udogodnień, zaproponowanych w projekcie przez wykonujące go podmioty", choć to stanowisko wykracza poza zakres przedmiotowy sprawy (kwestia ochrony interesów ekonomicznych inwestorów tudzież kwestia praw autorskich nie były przedmiotem niniejszego postępowania), a nadto nie jest związane z zarzutami, wyrażonymi przez Fundację w toku postępowania;
4) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8, art. 11 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Lublinie uchybień przepisów postępowania w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, tj.:
a) niewystarczającego uzasadnienia przyjęcia, że potencjalna jedynie ingerencja w prywatną sferę życia osób fizycznych (w okolicznościach sprawy, dotyczy przyszłych, potencjalnych, mieszkańców budynków) jest przesłanką do zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
b) niewystarczającego uzasadnienia przyjęcia, że udostępnienie projektów budowlanych w części dotyczącej komórek lokatorskich i garaży może naruszać sferę prywatności osób fizycznych;
- wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA w Lublinie do błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podczas gdy powinna zostać uchylona przez Sąd I instancji z uwagi na przywołane uchybienia formalne wydanego przez organ rozstrzygnięcia.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżącą kasacyjnie powtórzyła argumentację prezentowaną w dotychczasowym toku postępowania, a ponadto podkreślając, że przedmiotem decyzji odmownej w niniejszej sprawie było udostepnienie projektów architektoniczno-budowlanych w częściach obejmujących: 1) część mieszkalną projektowanego budynku (zespołu budynków), 2) komórki lokatorskie, 3) garaże podziemne wraz z wewnętrznymi instalacjami dodała, że w zakresie garaży (garaży podziemnych) i komórek lokatorskich trudno rozpatrywać jakikolwiek związek, choćby przyszły, hipotetyczny i potencjalny z prywatnością osób fizycznych. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że na podstawie danych, o udostępnienie których zwróciła się Fundacja, nie będzie można ustalić, na czyją rzecz przypadną określone miejsca w garażu lub komórki lokatorskie i wskazała, że w realiach rynkowych, zakup miejsca w garażu albo komórki lokatorskiej (albo prawa do korzystania z tych przestrzeni) jest elementem stosunku umownego i jest konkretyzowany dopiero w finalnej części zakupu mieszkania. Nabywcy niektórych mieszkań mogą zakupić kilka miejsc w garażu lub komórek lokatorskich, podczas gdy inny nabywcy nie obejmą treścią umowy tych przynależności. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że zarówno miejsce w garażu, jak i komórka lokatorska mogą być nabyte albo przed kupnem mieszkania, albo w ramach kupna lokalu, albo też po dokonaniu transakcji. W związku z powyższym, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie odmowa udostępnienia żądanej informacji w zakresie projektów budowalnych obejmujących garaże i komórki lokatorskie, nawet potencjalnie nie może wiązać się z naruszeniem prywatności osób fizycznych. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął tożsamą argumentację zarówno co do informacji odnoszących się do lokali mieszkalnych, jak i garaży i komórek lokatorskich, a to zdaniem strony skarżącej kasacyjnie świadczy o zbyt ekstensywnej i daleko idącej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo do informacji publicznej.
Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że prawo do informacji publicznej zostało w realiach niniejszej sprawy, wskutek działania organów obydwu instancji, naruszone bezpośrednio i konkretnie. Natomiast ochrona prywatności miałaby, zdaniem organów oraz Sądu I instancji, zostać naruszona jedynie potencjalnie w założonej, antycypowanej przez organy sytuacji, której nie można ulokować w konkretnej przestrzeni czasowej ani przesądzić, że nastąpi. W związku z tym strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że skoro jedno prawo jest naruszane bezpośrednio, a drugie potencjalnie i hipotetycznie, to w realiach niniejszej sprawy należy dać prymat prawu do informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie dodała także, że o ile można wskazać podmiot, którego prawo do informacji publicznej zostało naruszone (Fundacja), o tyle nie można w sposób konkretny i zindywidualizowany wskazać osób, których prywatność miałaby doznać uszczerbku z uwagi na ujawnienie żądanych informacji. Wobec powyższego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie ograniczenie konstytucyjnego prawa w tym zakresie nie spełnia ani wymogu konieczności ani wymogu proporcjonalności.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Konstrukcja dwóch pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na podstawie obu z nich strona skarżąca kasacyjnie wytykając naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzuca "błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy" przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)" wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i – co próbuje uczynić w ramach omawianych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie - ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny, jak i rzekoma błędna ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, podnoszona w ramach skargi kasacyjnej, nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie powiązała m.in. z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jednak i to powiązanie nie mogło odnieść skutku. W odniesieniu bowiem do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", wyjaśnić należy, że przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania, czy bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę na decyzję organu z dnia 7 lutego 2022 r., nr SKO.41/418/IN/2022 o odmowie udostępnienia informacji publicznej niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. Sąd I instancji oceniając prawidłowość zaskarżonej w sprawie decyzji, nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dlatego omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku również w tym zakresie.
Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie powiązała także zarzut naruszenia powyższych przepisów z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jednak i to powiązanie nie mogło odnieść skutku. W związku z treścią zarzutów należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, co próbowano uczynić na podstawie omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wytykając Sądowi I instancji "błędne ustalenie stanu faktycznego", czy też podważać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Fundacji nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie czyni go zatem w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Z tych wszystkich względów omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku.
Powyższe rozważania świadczą także o nieskuteczności trzeciego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. "w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy oraz że uzasadnienie wyroku zawiera m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA w Lublinie, że "jako zasadny jawi się nadto argument wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 675/19, iż niejednokrotnie projekt budowlany jest sporządzany na zamówienie, przez znanych architektów, zabezpieczony jest prawami autorskimi, często jest też bardzo kosztowny. ( ... ) nie ma więc żadnego argumentu, dla którego osoba trzecia, w zasadzie bez ponoszenia kosztów, miałaby zapoznawać się, a być może i zamierzać korzystać z pomysłów, rozwiązań czy udogodnień, zaproponowanych w projekcie przez wykonujące go podmioty", choć to stanowisko wykracza poza zakres przedmiotowy sprawy (kwestia ochrony interesów ekonomicznych inwestorów tudzież kwestia praw autorskich nie były przedmiotem niniejszego postępowania), a nadto nie jest związane z zarzutami, wyrażonymi przez Fundację w toku postępowania". Jak już wskazywano Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, nie mógł naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie mógł odnieść skutku także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem jak również wskazywano, treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynikają z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Podkreślenia także wymaga, że podniesienie ewentualnego "wykroczenia poza zakres przedmiotowy sprawy" nie jest możliwe w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., a na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Niemniej jednak, jak już wyjaśniono w ramach omówienia dwóch pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. także nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy.
Wreszcie bezzasadny okazał się również ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowany przez autora skargi kasacyjnej, na podstawie którego podniesiono naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a. "w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Lublinie uchybień przepisów postępowania w odniesieniu do zaskarżonej decyzji". Strona skarżąca kasacyjnie wskazała na niewystarczające w jej ocenie uzasadnienie przyjęcia, że "potencjalna jedynie ingerencja w prywatną sferę życia osób fizycznych (w okolicznościach sprawy, dotyczy przyszłych, potencjalnych, mieszkańców budynków) jest przesłanką do zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej" oraz że "udostępnienie projektów budowlanych w części dotyczącej komórek lokatorskich i garaży może naruszać sferę prywatności osób fizycznych". Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podczas gdy powinna zostać uchylona z uwagi na przywołane uchybienia formalne wydanego przez organ rozstrzygnięcia.
Jak już wskazywano wyżej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.,w ramach którego kwestionuje się okoliczności faktyczne sprawy, nie mógł odnieść skutku. Odnosząc się zaś do treści i konstrukcji omawianego zarzutu dodać należy, że okazał się bezzasadny również w powiązaniu ze wskazanymi w treści zarzutu pozostałymi przepisami. Co więcej, nie mógł odnieść skutku nawet przy przyjęciu, w ramach dopuszczalnej rekonstrukcji tego zarzutu, że niezależnie od naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmuje on również osobny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis art. 107 § 3 k.p.a. ma podobny "techniczny" charakter jak przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., z tym że odnosi się do organu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Sąd I instancji naruszyłby powyższy przepis, gdyby oddalił skargę uprzednio stwierdzając, że uzasadnienie decyzji nie zawierało elementów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to czyniąc decyzję niekontrolowalną mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bądź uchylając decyzję mimo że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. umożliwiając skontrolowanie decyzji. W sytuacji, gdy w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej i nie jest decyzją wadliwą, oddalenie skargi na tę decyzję stanowiło prawidłowe zrealizowanie kompetencji Sądu określonej w art. 151 p.p.s.a., a tym samym uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. byłoby niekonsekwentne. Z treści omawianego zarzutu, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie, że organ niewłaściwie wyjaśnił okoliczności, które legły u podstawy odmowy udostępnienia żądanych informacji. Idzie zatem nie o tyle elementy składowe uzasadniania decyzji, co o zawarte w niej merytoryczne stanowisko z punktu widzenia poddawania się przez nią kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja nie poddawała się kontroli ze względu na lakoniczność uzasadnienia lub sprzeczność motywów zawartych w uzasadnieniu decyzji wskazujących na naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Chcąc zwalczać to stanowisko Sądu konieczne było zakwestionowanie poprawności dokonanej przez Sąd wykładni zwrotu "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa" użytego w art. 107 § 3 k.p.a., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut, nawet przy przyjęciu jego szerszej interpretacji, nie mógł odnieść skutku.
W związku z nieskutecznością zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc do omówienia zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Sformułowane w omawianej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się jednak nieskuteczne. Zarzuty te dotyczą obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, tj. zarówno jego błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania.
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytyka niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza natomiast błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie.
Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 61 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te wprowadzają wymogi ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, w tym wymóg proporcjonalności ograniczenia prawa oraz jego konieczności, w niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów polegającym na nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa do informacji w realiach niniejszej sprawy. W uzasadnieniu powyższego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie odnosi się do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy podkreślając, że wadliwe jest stanowisko Sądu akceptujące odmowę udostępnienia w całości żądanych przez Fundację informacji oraz akcentując m.in. błędne przyjęcie, że "udostępnienie projektów budowlanych w części dotyczącej komórek lokatorskich i garaży narusza prywatność osób fizycznych, podczas gdy informacje te nie dotyczą sfery prywatności". W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w sprawie odniesiono tożsamą argumentację wobec całego rozstrzygnięcia organu, w sytuacji gdy odrębnie należało rozpoznać wniosek Fundacji dotyczący udostępnienia informacji związanych z komórkami lokatorskimi i garażami.
Odnosząc się do treści powyższego zarzutu wskazać należy, że nic nie wskazuje na to, aby Fundacja w złożonym do organu I instancji wniosku domagała się udostępnienia jedynie wyselekcjonowanych informacji dotyczących wyłącznie wymienionych w nim komórek lokatorskich, czy garaży. Treść wniosku Fundacji wskazuje na konieczność dokonania oceny udostępnienia żądanych przez nią dokumentów w całości, a nie szczegółowych, konkretnych informacji w nich zawartych, a zatem nie ma podstaw do uznania za skuteczny zarzut niewłaściwego zestawienia ustalonych przez Sąd i niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej wskazanych powyżej: stanu prawnego i faktycznego. Dodatkowo wskazać należy, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a do tego w istocie sprowadza się stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji akceptujące odmowę udostępnienia żądanych przez Fundację informacji, także w zakresie dotyczącym komórek lokatorskich i garaży. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie, jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych dokumentów postępowania i jako taka może być zwalczana zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a nie – tak jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej - zarzutem naruszenia prawa materialnego.
Nie mógł odnieść skutku także zarzut naruszenia ww. przepisów sformułowany tym razem przez stronę skarżącą kasacyjnie jako zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.
Jednak zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie ponownie na jego podstawie, tym razem wytykając Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni wskazanych przepisów, kwestionuje prawidłowość dokonanych w sprawie okoliczności faktycznych. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem na podstawie rozpoznawanego zarzutu, że w jej ocenie "prawidłowo dokonana wykładnia skłania do przyjęcia, że udostępnienie projektu architektoniczno-budowlanego, w przypadku gdy inwestorem jest osoba prawna, nie prowadzi do naruszenia prywatności osób fizycznych, gdyż nie można wskazać konkretnej osoby, której prywatność byłaby narażona na naruszenie, a nadto, że odmowę udostępnienia informacji publicznej należy wszechstronnie ocenić w realiach każdej, jednostkowej sprawy". Natomiast jak już wskazywano, w sytuacji gdy strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się bowiem na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Dlatego i ten zarzut okazał się niezasadny.
Z analogicznych przyczyn nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie podnosi m.in. niedopuszczalność ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie uzasadnianą "jedynie potencjalną (hipotetyczną) ingerencją w sferę prywatności nieokreślonych osób fizycznych", jak i zarzut dokonania błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3 w związku z art. 47 Konstytucji RP polegającej na "nieuzasadnionym przyjęciu, że: "każdorazowo w przypadku żądania udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej projektu architektoniczno-budowlanego, którego przedmiotem jest budynek mieszkalny - wobec ograniczenia dostępu do tego rodzaju dokumentu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych - uwzględnienie wniosku uwarunkowane jest uzyskaniem zgody (rezygnacji z prawa do prywatności - art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) osób zamieszkujących dany budynek. Brak możliwości uzyskania takiej zgody (również w sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy inwestycje objęte żądanymi projektami budowlanymi nie zostały jeszcze ukończone i poszczególne lokale mieszkalne wchodzące w ich skład nie zostały jeszcze nabyte przez osoby fizyczne, a w związku z tym nie jest możliwe wskazanie tych osób na danym etapie procesu inwestycyjnego) - przesądza o odmowie udostępnienia informacji publicznej", podczas gdy prawidłowo przeprowadzona wykładnia prowadzi do przyjęcia, że udostępnienie projektu architektoniczno-budowlanego nie narusza prywatności osób fizycznych, gdy inwestorem nie jest osoba fizyczna, natomiast brak możliwości uzyskania zgody osoby fizycznej (w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej) wskutek oczywistej niemożności ze względów prawnych (gdy nie można wskazać konkretnej osoby uprawnionej do ochrony tejże prywatności), świadczy o niemożności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych". Wreszcie, z analogicznych przyczyn za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niewskazaniu przez organy w zaskarżonych decyzjach podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję odmowną. Na podstawie wszystkich tych zarzutów naruszenia prawa materialnego, co wynika z ich treści, strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.