III OSK 2238/25

III OSK 2238/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6141 Państwowe szkoły wyższe
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 977/25 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-08-08
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 183 §  1, art. 182 § 2a, art. 174, art. 3 § 1-2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 poz 1571
art. 432 ust. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
Tezy
Wyrażenie opinii przez Prezydium Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie art. 432 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742 z późn. zm.) nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Opinia ta jest elementem postępowania mającego za przedmiot nadzorowanie przez właściwego ministra organów szkół wyższych, a zatem nie jest to proces stosowania prawa materialnego, do którego generalnie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., a wtórnie p.p.s.a., chyba że jakaś norma szczególna poddaje wyraźnie inne postępowanie kontroli sądowoadministracyjnej. Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje expressis verbis możliwości zaskarżenia przedmiotowej opinii do sądu administracyjnego. Wypływa z tego konkluzja, że opinia ta nie może być również zaskarżona zażaleniem, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., a proces jego rozpoznania i ewentualna bezczynność organu nie mogą być skarżone do sądu administracyjnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 sierpnia 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 977/25 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 8 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. B. (skarżący) na bezczynność Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej także RGNiSW) w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia z 30 września 2024 r. na opinię podjętą w formie uchwały przez Prezydium Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 września 2024 r. nr 13/2024, wydaną w trybie art. 432 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742 z późn. zm.).
Jak stwierdził sąd pierwszej instancji, skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".
Skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego w rozpatrzeniu jego zażalenia z 30 września 2024 r. wniesionego na opinię podjętą w formie uchwały przez Prezydium Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 września 2024 r. nr 13/2024, wydaną w trybie art. 432 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W ocenie Sądu pierwszej instancji, opinia ta nie jest wydawana w trybie uregulowanym w przepisie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 769 ze zm., dalej "k.p.a."), który reguluje sposób współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji. Z powyższego wywieść trzeba, że organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w niniejszej sprawie przez Ministra Nauki w drodze decyzji administracyjnej, zaś RGNiSW nie jest organem administracji publicznej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji opinia, o której mowa w art. 432 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, nie jest wydawana w trybie współdziałania organów administracji publicznej na podstawie art. 106 k.p.a. Przepis ten nie znajduje zastosowania do opinii wydawanej przez RGNiSW w trybie art. 432 ust. 5 powołanej ustawy, a zatem opinia sformułowana w uchwale z 27 września 2024 r. nie jest opinią wydaną w trybie art. 106 k.p.a., a więc nie przysługiwał od niej środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Przepis art. 432 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie odsyła do odpowiedniego stosowania art. 106 k.p.a. Istotne jest przy tym, że aktem, który ostatecznie rozstrzyga sprawę jest decyzja wydana na podstawie przepisu art. 432 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, natomiast uchwała opiniująca w tej sprawie jest elementem postępowania zmierzającego właśnie do wydania takiej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji opinia podjęta w formie uchwały przez Prezydium Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 września 2024 r. nie ma charakteru aktu, w stosunku do którego ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza kontrolę sądową. Nie zawiera bowiem władczego rozstrzygnięcia, które decydowałoby o sytuacji prawnej skarżącego. Nie nakłada też na skarżącego żadnych konkretnych obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa. Wobec powyższego wniesiona skarga, jako niepodlegająca kognicji sądowoadministracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:
1.1 na podstawie art. 174 ust. 2) p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a, w związku z art. 106 § 1 i 5 k.p.a., w zw. z art. 432 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (dalej p.s.w.n.) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż mimo że postanowienie Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa wyższego (RGNiSW) stanowi postanowienie, o którym mowa w normie przepisu art. 106 § 1 k.p.a., zaskarżalne zażaleniem na podstawie § 5 tego przepisu, to w ocenie Sądu nie ma zastosowania art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia, na które służy zażalenie - jak w tym przypadku - co miało decydujący wpływ na treść orzeczenia, albowiem stanowiło podstawę odrzucenia skargi i nierozpoznania jej merytorycznie w ogóle;
b) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy oczywiście nie zachodzą w sprawie przesłanki do odrzucenia skargi, które to uchybienie miało decydujący wpływ na treść orzeczenia, albowiem stanowiło podstawę odrzucenia skargi i nierozpoznania jej merytorycznie;
1.2 na podstawie art. 174 ust. 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
a) naruszenie art. 432 ust. 5 p.s.w.n. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, że opinia RGNiSW nie stanowi postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 1 i 5 k.p.a., mimo że ww. norma literalnie mówi o "opiniach", a więc z natury rzeczy rozstrzygnięciach o charakterze sugerującym, nie zaś wiążącym organ, a więc wbrew ocenie WSA w zakresie art. 106 k.p.a. leżą wszystkie opinie, od których przepis prawa uzależnia wydanie decyzji - tak, jak jest w przypadku opinii, o której mowa w art. 432 ust. 5 p.s.w.n.;
b) naruszenie art. 78 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz odebranie stronie jakiejkolwiek możliwości kwestionowania wadliwych postanowień RGNiSW wydanych w trybie art. 432 ust. 5 p.s.w.n.;
1.3 mając na uwadze, że w ocenie skarżącego w sprawie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości (na co wskazują rozbieżności w orzecznictwie sądów WSA), skarżący wniósł o przedstawienie w trybie art. 187 p.p.s.a. zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprowadzającego się do odpowiedzi na pytanie: "Czy opinie wydane przez Radę Główną Nauki i Szkolnictwa Wyższego w trybie art. 432 ust. 5 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce są aktami w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a., od których przysługuje zażalenie, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a.(?)".
Mając na uwadze powyższe skarżący:
2.1 na mocy art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie,
2.2 rozpoznanie sprawy na rozprawie,
2.3 zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła RGNiSW wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., albowiem przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrzucające skargę.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą i powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynikają także sposoby naruszenia prawa, a są nimi błędna wykładani lub niewłaściwe zastosowanie prawa. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, lecz także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wskazanie tych samych naruszeń prawa procesowego połączone z wykazaniem istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.
Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest określenie podstawy lub podstaw kasacyjnych, prawidłowe skonstruowanie zarzutów obejmujące wskazanie naruszonych przepisów prawa, sposobu ich naruszenia połączone z precyzyjnym oznaczeniem w jaki sposób prawidłowo winien został zinterpretowany lub zastosowany każdy z przepisów, którego naruszenie zarzucono w uzasadnieniu, przy uwzględnieniu, iż naruszenia przepisów prawa materialnego winny być podniesione w ramach zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a naruszenia przepisów procesowych w ramach zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W pierwszym rzędzie należy jednak zwrócić uwagę, iż istota sprawy wiąże się z prawną kwalifikacją opinii podjętej w formie uchwały przez Prezydium Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego, wydanej w trybie art. 432 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Właściwe określenie natury prawnej tej uchwały (opinii) pozwala na ustalenie, czy stanowi ona postanowienie, o którym mowa w normie przepisu art. 106 § 1 k.p.a., zaskarżalne zażaleniem na podstawie § 5 tego przepisu (jak dowodzi skarżący kasacyjnie), czy też takim postanowieniem nie jest, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji. Powyższe pozwoli w konsekwencji na przesądzenie czy w sprawie doszło do ewentualnej bezczynności w rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na ww. uchwałę, która to bezczynność ma charakter pochodny względem problemu materialnego.
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia z 30 września 2024 r. na opinię podjętą Prezydium Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie odnosi się do żadnej ze wskazanych wyżej decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem wykracza poza zakres właściwości sądów administracyjnych. Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Rada Główna Nauki i Szkolnictwa Wyższego działa m.in. jako organ opiniodawczo-doradczy Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i zgodnie z art. 432 ust. 5 zdanie 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, "jeżeli rektor rażąco lub uporczywie narusza przepisy prawa, minister może go odwołać, po zasięgnięciu opinii RGNiSW oraz właściwej konferencji, o której mowa w art. 329 ust. 1 pkt 2-4.".
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że opinia wyrażona przez Prezydium RGNiSW nie jest wydawana w trybie uregulowanym w przepisie art. 106 k.p.a., gdyż żaden przepis art. 532 ustawy nie odsyła do stosowania w tym zakresie do przepisów k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że przepisy art. 432 cyt. ustawy odnoszą się do stosowania przez ministra jednego ze środków nadzorczych, a zatem nie odnoszą się do stosowania prawa materialnego. Nie jest w takich przypadkach wykluczone pomocnicze stosowanie przepisów k.p.a., lecz może to nastąpić wyłącznie w przypadkach wyraźnego odesłania, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do instytucji uregulowanej w art. 430 tej ustawy. A contrario brak odesłania w przepisach art. 432 ustawy do stosowania przepisów k.p.a. oznacza, że środek nadzorczy, o którym mowa w art. 432 ust. 5 tej ustawy wydawany jest w trybie wynikającym z tego przepisu, a do opinii, o której mowa w tym przepisie nie stosuje się art. 106 k.p.a.
Problem różnej oceny skutków prawnych tak samo brzmiących pojęć w różnych regulacjach prawnych jest obecny w praktyce stosowania prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nie każde "rozstrzygnięcie", "powołanie", "utrzymanie", "anulowanie powołania" lub właśnie "opinia" – w swej istocie mające nawet potencjalnie negatywne skutki dla danego adresata - może mieć postać aktu administracyjnego, który mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Mogą to być działania funkcjonujące w ramach ius interna administracji i wynikać ze swobody możliwości kreacyjnych danego organu. Nie oznacza to jednak automatycznie, że są to działania mające charakter aktów administracyjnych, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z 12 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 831/24).
Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażenie opinii przez Prezydium RGNiSW na podstawie art. 432 ust. 5 cyt. ustawy nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Opinia ta jest elementem postępowania mającego za przedmiot nadzorowanie przez właściwego ministra organów szkół wyższych, a zatem nie jest to proces stosowania prawa materialnego, do którego generalnie znajdują zastosowanie przepisy p.p.s.a., chyba że jakaś norma szczególna poddaje inne postępowanie kontroli sądowoadministracyjnej. Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje expressis verbis możliwości zaskarżenia przedmiotowej opinii do sądu administracyjnego. Wypływa z tego konkluzja, że opinia ta nie może być również zaskarżona zażaleniem, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., a proces jego rozpoznania i ewentualna bezczynność organu nie mogą być skarżone do sądu administracyjnego.
Stąd stanowisko Sądu pierwszej instancji należało uznać z prawidłowe, a zarzuty naruszenia prawa materialnego za nieuzasadnione.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a, w związku z art. 106 § 1 i 5 k.p.a., w zw. z art. 432 ust. 5 p.s.w.n. poprzez ich niezastosowanie skonstruowany został w nieprawidłowy sposób. Przede wszystkim należy wskazać, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 3 § 2 p.p.s.a. jest przepisem złożonym z dziewięciu punktów. Nie jest możliwe w takiej sytuacji zastąpienie autora skargi kasacyjnej i sformułowanie w jego miejsce precyzyjnie zarzutu. Z tych względów podniesiony zarzut nie mógł okazać się zasadny.
Ponadto należy podnieść, że ustawodawca nie dopuścił również jako formy naruszenia prawa jego niezastosowania. Jest to zupełnie logiczny zabieg ustawodawcy, gdyż nie sposób naruszyć przepisu prawa, który nie jest stosowany. Naruszyć zatem można tylko przepis, który sąd stosuje. Pogląd ten jest konsekwentnie prezentowany od lat w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uznaje się zgodnie, że nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, www.cbosa). Z orzecznictwa tego wynika również, że zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Ujmując to inaczej, autor skargi kasacyjnej musiałby wskazać, że nie zastosowano określonego przepisu, gdyż w to miejsce błędnie zastosowano inny przepis. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.
Uznając zatem, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił wniesioną skargę, nie mogło zatem dojść do naruszenia przepisu, który stanowił podstawę prawną dokonania tej czynności, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie.
Z uwagi na fakt, że w sprawie nie powstały zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości, niezasadnym było uwzględnienie wniosku o przedstawienie pytania prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego co do charakteru opinii wydanej przez Radę Główną Nauki i Szkolnictwa Wyższego w trybie art. 432 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
-----------------------
9