III OSK 2238/22

III OSK 2238/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Lu 244/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-06-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z .o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 244/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na decyzję [...] Sp. z .o.o. z dnia 1 marca 2022 r. nr NB.0660.2.2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. [...] na rzecz Fundacji [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 244/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...], uchylił zaskarżoną decyzję [...] Sp. z o.o. [...] z dnia 1 marca 2022 r., nr NB.0660.2.2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 1 lutego 2022 r., Fundacja [...] zwróciła się do [...] Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej umowy na zarządzanie strefą płatnego parkowania, umów pomiędzy M. a K. zwartych w 2021 r. Informacja miała zostać przesłana w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail.
W piśmie z dnia 15 lutego 2022 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że żądane informacje, z uwagi na brak rejestru umów w żądanym układzie i konieczność dodatkowych czynności ustalająco-organizacyjnych stanowią informację publiczną przetworzoną. W związku z tym wezwano wnioskodawcę do wykazania, w terminie 7 dni, że udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W piśmie z dnia 15 lutego 2022 r. Fundacja podała, że kontrola wdrażania podstrefy płatnego parkowania w L. była wdrażana w sposób chaotyczny, spóźniony, stąd przyjrzenie się zabezpieczeniu interesów mieszkańców przez spółkę komunalną jest konieczne.
Decyzją z dnia 1 marca 2022 r. Spółka odmówiła udzielenia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu podała, że należy odróżnić informację prostą od przetworzonej. Informacja prosta to taka informacja, co do której wyodrębnienie jej ze zbiorów informacji nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Z kolei informacja przetworzona to m.in. takie dane publiczne, które wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu. W tym przypadku zakres żądanej informacji sprowadza się do odszukania w rejestrach nieznanej ilości umów, co w ocenie Spółki, czyni ją informacją przetworzoną. Przygotowanie jej wiązałoby się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich czynności (odszukanie w rejestrach, sporządzenie kopii) i ewentualnie usuwania danych chronionych prawem. Działania te powodują, iż żądana informacja byłaby przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy. Co więcej, działania te nie polegałyby tylko i wyłącznie na mechanicznym i automatycznym usuwaniu danych. Okoliczności te jednoznacznie wskazują i dowodzą, iż w sprawie chodzi o informację przetworzoną, której udostępnienie, stosownie do powyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p."), wymaga wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego. Fundacja nie wykazała szczególnego interesu publicznego, ograniczając się do nieuzasadnionego i niczym niepopartego stwierdzenia, że skoro kontrola wdrażania podstrefy płatnego parkowania w L. była wdrażana w sposób chaotyczny, spóźniony, to przyjrzenie się zabezpieczeniu interesów mieszkańców przez spółkę komunalną jest konieczne. W ocenie Spółki, Fundacja nie wnioskuje o informacje istotne dla interesu publicznego, ale wyłącznie dla interesu własnego, dla własnej ciekawości wynikającej z negatywnego nastawienia do Spółki, co przejawia się dokonaną oceną wdrażania kontroli płatnego parkowania.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się Fundacja, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W odpowiedzi na skargę, Spółka wniosła o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. dostęp do uzyskania informacji przetworzonej możliwy jest jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli zatem podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej kwalifikuje ją jako informację przetworzoną, jest zobowiązany wyznaczyć wnioskodawcy 7-dniowy termin do wykazania istnienia wspomnianej przesłanki. Jej niewykazanie skutkuje natomiast wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jest jasne, że także dla Spółki zasady te były oczywiste, uznając zatem, że żądana informacja jest informacją publiczną, a ponadto ma charakter informacji przetworzonej słusznie wezwała Fundację do przedstawienia szczególnego interesu prawnego w jej udostępnieniu. Tyle tylko, że takiego stanowiska nie można zaakceptować. Wnioskowanej informacji nie można przypisać waloru informacji przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia informacji publicznej przetworzonej. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że chodzi o informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu, kiedy proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań. Przy czym przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona. W świetle powyższych uwag nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, że udostępnienie jednoznacznie wskazanych (poprzez podanie m.in. okresu obowiązywania tylko za 2021 r.) umów w sprawie zarządzania strefą płatnego parkowania wymaga uprzedniego przetworzenia informacji publicznej w rozumieniu ww. przepisu. Oczywiste jest bowiem, że nie jest to informacja, która w żądanej postaci nie istniała w chwili otrzymania wniosku, ani też, że w tej postaci nie była w dyspozycji Spółki będącej stroną tych umów, a tym samym, że musiałaby ona zostać dopiero na potrzeby wniosku wytworzona w żądanej jakościowo nowej postaci. Trudno zgodzić się również ze stanowiskiem, że odszukanie we własnym rejestrze żądanych umów (wobec ich precyzyjnego oznaczenia przez wnioskodawcę), jak też wykonanie ich kserokopii stanowiłoby dla Spółki ponadstandardowy nakład pracy wymagający użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego, jaki związany jest z koniecznością wyodrębnienia żądanych dokumentów. Tym bardziej, że według skarżącej chodzi o jedną umowę jaka miała zostać zawarta w 2021 r., chociaż w samym wniosku wskazano umowy zawarte z KPRD, do czego Spółka w żadnym razie się nie odniosła. Ograniczyła się natomiast do stwierdzenia, że nie posiada rejestru umów w żądanym układzie. O uznaniu żądanej informacji publicznej za informację przetworzoną nie może natomiast świadczyć jedynie konieczność poniesienia ewentualnych dodatkowych kosztów w związku z jej przygotowaniem na potrzeby realizacji wniosku. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca w art. 15 u.d.i.p. przewidział, iż tego rodzaju koszty mogą wystąpić już w przypadku konieczności przekształcenia informacji na potrzeby wniosku, przy czym pojęcie "przekształcenia" użyte w powyższym przepisie, nie jest tożsame z przetworzeniem informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przetworzenie informacji to co do zasady wytworzenie jakościowo nowej informacji, nieistniejącej dotychczas w ostatecznym (żądanym przez wnioskodawcę) kształcie. Na przetworzenie informacji składa się szereg działań, które wymagają wkładu intelektualnego, bądź też ponadstandardowego nakładu pracy. Natomiast przekształcenie informacji wiąże się na ogół jedynie ze zmianą jej nośnika (np. wykonaniem skanu lub kserokopii), tj. zmianą formy, a nie postaci bądź treści informacji. Dodatkowe koszty mogą więc powstać zarówno w związku z przetworzeniem informacji, jak i w związku z jedynie jej przekształceniem, a więc nie przesądzają one o kwalifikacji informacji publicznej jako informacji przetworzonej. Takie koszty każdorazowo mogą zostać nałożone na wnioskodawcę. Stwierdzenie wadliwości oceny, iż żądane w sprawie informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, czyni natomiast zbędnymi rozważania co do wystąpienia bądź braku istnienia w niniejszej sprawie powyższej, kwalifikowanej postaci interesu publicznego.
W dniu 2 sierpnia 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło [...] Spółka z o. o. [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegające na przyjęciu, że wydobycie żądanych dokumentów (umów) z posiadanych przez organ rejestrów, nie przesądza o przetworzeniu informacji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o jej oddalenie jako oczywiście niezasadnej oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Zarzut obrazy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niezasadne uznanie, że wydobycie żądanych dokumentów (umów) z posiadanych przez organ rejestrów, nie przesądza o przetworzeniu informacji – jest nieuprawniony.
Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z językową definicją "przetworzenie" oznacza przekształcenie czegoś twórczo i przeobrażenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego red. S. Dubisz, tom P-Ś, Warszawa 2008, s. 751). W potocznym rozumieniu przetworzenie oznacza zatem stworzenie czegoś nowego z już istniejących elementów. Za językowym znaczeniem "przetworzenia" podąża orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że co prawda "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to jednak można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech nowej informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 oraz z 23 stycznia 2019 r., I OSK 431/17). Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., SK 27/14 podniósł, że "proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (OTK-A 2019/5). W istocie zatem przetworzenie, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., polega na stworzeniu nowej informacji z informacji już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami, nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku.
Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że udostępnienie umów w sprawie zarzadzania strefą płatnego parkowania nie wymaga przetworzenia informacji publicznej. Takie umowy bowiem już istnieją i są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Proste czynności techniczne polegające na ich odszukaniu w rejestrze, a następnie wykonaniu kserokopii lub skanów nie wymagają zwykle jakiegoś ponadstandardowego nakładu pracy w Spółce. Skarżąca kasacyjnie zaś nie wykazała, aby istotnie choćby ze względu na niezwykle dużą liczbę takich umów istotnie należałoby w sprawie zaangażować dużą liczbę pracowników lub nawet zatrudnić ich w godzinach nadliczbowych. Tym bardziej, że jak konsekwentnie podnosiła Fundacja w istocie chodzi o jedną umowę, która miała być zawarta w 2021 r.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.