III OSK 2236/22

III OSK 2236/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Gd 31/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-06-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 31/22 w sprawie ze skargi A.A. na bezczynność Z. S.A. z siedzibą w Y. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku 2. zasądza od Z. S.A. z siedzibą w Y. na rzecz A.A. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 czerwca 2022 r. (sygn. akt II SAB/Gd 31/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A.A. na bezczynność Z. S.A. z siedzibą w Y. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. zobowiązał Z. S.A. z siedzibą w Y. do rozpoznania pkt 2 i 3 wniosku skarżącej z 5 grudnia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. zasądził od Z. S.A. z Siedzibą w Y. na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku podano, że w piśmie z 5 grudnia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizowanych przez Spółkę w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 26 listopada 2021 r. na podstawie przepisów art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne przyłączeniach do sieci dystrybucyjnej dla obszaru X., gmina [...], źródeł współpracujących z siecią, w tym instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 50 kW, poprzez udostępnienie dokumentów w postaci: 1. wszystkich złożonych wniosków o określenie warunków przyłączenia wraz z załącznikami, które to wnioski: a. są w trakcie procedowania, b. co do których wydano warunki przyłączenia, c. na podstawie których została zawarta umowa o przyłączenie do sieci; 2. wszystkich wydanych warunków o przyłączenie, które nie utraciły ważności do 26 listopada 2021 r.; 3. zawartych umów o przyłączenie do sieci.
W odpowiedzi udzielonej w dniu 15 grudnia 2021 r. Spółka poinformowała, że w określonym we wniosku terminie procedowano trzy sprawy objęte zapytaniem skarżącej, z czego dwie z nich zakończono poprzez zawarcie przez Spółkę umów o przyłączenie. W związku z tym Spółka udostępniła łącznie 5 dokumentów - warunki przyłączenia dotyczące trzech instalacji oraz dwie umowy o przyłączenie - które po zanonimizowaniu danych wrażliwych oraz stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, załączono do odpowiedzi na wniosek. Spółka stwierdziła ponadto, że wnioski o określenie warunków przyłączenia nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym nie zostały one ujęte w odpowiedzi.
W skardze do WSA skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności oraz zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiającej wniosek skarżącej w całości, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). Skarżąca wskazała, że nadesłane przez Spółkę dokumenty są w dużej mierze nieczytelne, ponieważ w procesie anonimizacji zakryto znaczącą ich powierzchnię. Ponadto pomimo tego, że Spółka powołuje się na tajemnicę przedsiębiorstwa, nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak również nie uzasadniła w żaden sposób, dlaczego akurat zakryte części dokumentacji stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie wskazując, że żądana przez skarżącą informacja w zakresie udostępnienia wniosków o określenie warunków przyłączenia wraz z załącznikami nie stanowi informacji publicznej, gdyż wniosek o określenie warunków przyłączenia nie został wytworzony przez władzę realizującą zadania publiczne, nie ma cech dokumentu urzędowego, lecz jest oświadczeniem woli, dokumentem prywatnym złożonym indywidualnie przez właściciela danej nieruchomości i dlatego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wyjaśniono ponadto, że Spółka dokonała anonimizacji w zakresie danych osobowych podmiotów, tj. imienia i nazwiska, numeru działki, dla których zostały wydane warunki przyłączeniowe oraz zawarte umowy o przyłączenie do sieci, maskując także informacje sensytywne stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Wyjaśniono, że informacją sensytywną jest informacja pozyskana w związku z działalnością OSD (Operatora Systemu Dystrybucyjnego), dotycząca użytkowników Systemu lub Potencjalnych Użytkowników Systemu, których nieuprawnione udostępnienie może przyczynić się do uzyskania przewagi rynkowej jednego lub niektórych Użytkowników systemu.
Uwzględniając częściowo skargę WSA stwierdził, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż realizuje zadania publiczne, określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.). Wskazano, że świadczenie usług publicznych w zakresie przesyłania mediów (energii, gazu, wody, ścieków), ich dystrybucji i magazynowania następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego. Podano, że informacją publiczną jest również wytworzona przez Spółkę dokumentacja dotycząca warunków przyłączenia do sieci energetycznej oraz zawarte przez nią umowy w tym zakresie. Wskazano, że Spółka udzieliła informacji publicznej przesyłając skarżącej dokumentację, jednakże w ocenie WSA była to informacja cząstkowa, albowiem znaczne fragmenty tych dokumentów zostały zakryte. Wskazano, że dopiero w odpowiedzi na skargę Spółka uzasadniła ograniczenie w udzieleniu informacji publicznej względami tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie Sądu I instancji takie działanie Spółki narusza art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż ukrywając znaczne fragmenty dokumentacji, która stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., Spółka ograniczyła prawo skarżącej do uzyskania tej informacji, a takie działanie pozbawia Sąd możliwości kontroli zasadności przesłanki tego ograniczenia. Powołując się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm., dalej jako: u.z.n.k.) wskazano, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., czyli stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Zatem zasadność ograniczenia udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa jest uzależniona od wystąpienia okoliczności, o których wyżej mowa, co winno być uzasadnione w decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podano, że brak wydania decyzji przez Spółkę powoduje, że pozostaje ona w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. WSA uznał jednak, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przyczyną bezczynności Spółki była błędna wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nie celowe unikanie udzielania informacji publicznej skarżącej. Natomiast WSA podzielił pogląd Spółki, że złożone przez podmioty trzecie wnioski o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej nie stanowią informacji publicznej, albowiem dokumenty te nie zostały wytworzone Spółkę i nie odnoszą się do niej w zakresie określonym w art. 6 u.d.i.p. Wskazano, że są to dokumenty prywatne podmiotów trzecich, które zawierają jedynie zakres oczekiwań w stosunku do działań Spółki i Spółka nie była zobowiązana zarówno do udostępnienia tych dokumentów, jak i wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. W związku z tym WSA oddalił skargę w tej części.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zaskarżając go w części obejmującej punkt 3 rozstrzygnięcia i zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że złożone przez podmioty trzecie wnioski o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej nie stanowią informacji publicznej, ponieważ dokumenty te nie zostały wytworzone przez organ i nie odnoszą się do niego w zakresie określonym w art. 6 u.d.i.p., gdyż stanowią one dokumenty prywatne podmiotów trzecich zawierających zakres oczekiwań w stosunku do działań organu, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów doprowadziłaby do uznania, że wnioski o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej stanowią informację publiczną, a co za tym idzie stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., która odnosi się do podmiotu wykonującego zadania publiczne, jakim jest organ i dotyczy majątku, którym organ dysponuje;
II. przepisów postępowania, a to:
- art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. poprzez wystąpienie istotnych braków w uzasadnieniu części zaskarżonego orzeczenia, które w rzeczywistości uniemożliwiają odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w wyniku którego uznał on, że złożone przez podmioty trzecie wnioski o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej nie stanowią informacji publicznej, mimo tego, że dotyczą one "sprawy publicznej", tj. dysponowania majątkiem publicznym; uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ świadczy o pobieżnym zbadaniu stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji i uniemożliwia kontrolę toku rozumowania WSA, sąd ten bowiem w żaden sposób nie wskazał przy ustaleniu stanu faktycznego, dlaczego wnioskowane dokumenty nie odnoszą się do organu w zakresie określonym w art. 6 u.d.i.p.;
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarga w części obejmującej punkt 3 rozstrzygnięcia nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ złożone przez podmioty trzecie wnioski o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy przyjęcie odmiennego rozumowania nie pozwoliłoby na wywiedzenie takich wniosków, ponieważ stanowią one informację publiczną, która jest udostępniana na wniosek; uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie odmiennego rozumowania przez Sąd I instancji doprowadziłoby do uwzględnienia skargi w całości;
- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zatwierdzenie uchybień organu polegających na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, nierozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz niezasadnego uznania, że wnioski o określenie warunków przyłączenia nie stanowią informacji publicznej w myśl u.d.i.p., podczas gdy działanie przeciwne bądź usankcjonowanie go przez Sąd doprowadziłoby do uwzględnienia skargi skarżącej, albowiem zarówno organ, jak i Sąd w uzasadnieniu wyroku w żaden sposób nie wskazali, dlaczego wnioski o określenie warunków przyłączenia nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy stanowią one informację publiczną i w przypadku chęci odmowy jej udostępnienia należało zbadać zasadność ewentualnych przesłanek zmierzających do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w k.p.a.
Wskazując na powyższe naruszenia, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w części obejmującej punkt 3 rozstrzygnięcia i stwierdzenie, że skarga była zasadna również w zakresie, w jakim obejmowała żądanie zobowiązania organu do udostępnienia wszystkich złożonych wniosków o określenie warunków przyłączenia wraz z załącznikami, które to wnioski są w trakcie procedowania, co do których wydano warunki przyłączenia oraz na podstawie których została zawarta umowa o przyłączenie do sieci, ewentualnie uchylenie wyroku w części obejmującej punkt 3 rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, oświadczając że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu powyższych zarzutów podano, że za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Dokumenty te muszą jednak dotyczyć "sprawy publicznej" . Wskazano, że proces podziału środków publicznych, jak i ich wydatkowania powinien, w rozsądnych granicach, pozostawać pod kontrolą społeczną. Powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych na tle art. 28 ust. 8 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, odnośnie do wniosków i załączonych do nich dokumentów dotyczących przyznania pomocy finansowej po przeprowadzeniu konkursu. Podniesiono, że znanym zagadnieniem na rynku energii elektrycznej (OZE) jest zjawisko tzw. "blokowania mocy przyłączeniowej" za pomocą składanych wniosków o określenie warunków przyłączenia, gdyż na rynku są projekty, które uzyskały warunki przyłączenia, ale ostatecznie nie zostały zrealizowane i blokują one dostęp do sieci innym instalacjom. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Wskazano, że treść art. 7 ust. 1 i 2a Prawa energetycznego nie pozostawia wątpliwości, że jego celem było podkreślenie wspierania i promowania odnawialnych źródeł energii, co związane jest ze zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego i ochrony środowiska, a w konsekwencji zapewnienia prawidłowego funkcjonowania gospodarki między innymi w wyniku efektywnego wykorzystania odnawialnych źródeł energii. Obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie do sieci na zasadzie równoprawnego traktowania oraz z pierwszeństwem dla instalacji odnawialnych źródeł energii jest jednym z prawnych instrumentów umożliwiających zapewnienie zaspokajania wymienionych wyżej potrzeb. Powyższa argumentacja, jak również fakt blokowania mocy przyłączeniowej oraz cele ustawy o odnawialnych źródłach energii prowadzą do wniosku, że wnioskowane w pkt 1 wniosku skarżącej dokumenty stanowią informację publiczną i nie ma znaczenia, że nie zostały one wytworzone przez organ, gdyż odnoszą się do podmiotu wykonującego zadania publiczne, jakim jest organ i dotyczy majątku, którym organ dysponuje. Zarzucono, że zarówno organ, jak i WSA zaniechali ustalenia prawidłowego stanu faktycznego; organ w ogóle nie zbadał tego, czy przedmiotowe wnioski mogą stanowić informację publiczną, zaś Sąd I instancji ograniczył się do krótkiego wskazania, że wnioski o określenie warunków przyłączenia nie zostały wytworzone przez Spółkę i nie odnoszą się do niej w zakresie określonym w art. 6 u.d.i.p. Zdaniem skarżącej kasacyjnie fakt, że dokumentacja nie pochodzi od Spółki nie musi oznaczać, że nie stanowi informacji publicznej. Zarzucono, że z uzasadnienia wyroku nie sposób odtworzyć toku rozumowania WSA w zakresie, w jakim doprowadził on do oddalenia skargi w części. Wskazano, że ten fragment obejmuje trzy zdania zawarte w jednym akapicie, co kontrastuje ze szczegółowością uzasadnienia odnoszącego się do uwzględnienia skargi w części. Tak sformułowane uzasadnienie stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie - pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, i to nawet wtedy, gdy strona mogła przypuszczać, czym sąd się kierował. Zdaniem skarżącej kasacyjnie postępowanie Sądu I instancji, polegające na ograniczonej kontroli postępowania organu, przesądza również o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna.
Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, jak i na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym przede wszystkim najdalej idący zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżąca kasacyjnie upatruje w wystąpieniu istotnych braków w uzasadnieniu części zaskarżonego orzeczenia, które uniemożliwiają odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w wyniku którego uznał on, że złożone przez podmioty trzecie wnioski o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej nie stanowią informacji publicznej.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Podkreślić należy, że zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli zaskarżonego aktu administracji publicznej. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie ma uzasadnienie wyroku. Jego treść winna bowiem odzwierciedlać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11, wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna zatem umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Z treści uzasadnienia wyroku powinno także wynikać, że sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze (por. np. wyroki NSA z: 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; 17 stycznia 2023 r., III OSK 1804/21; 25 stycznia 2023 r., III FSK 1558/21; 25 stycznia 2023 r., II GSK 908/22). Sąd nie może przy tym ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń wskazujących na akceptację ustaleń i ocen organu, lecz winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny prawidłowości stanowiska zajętego przez Spółkę odnośnie do pkt 1 wniosku skarżącej z 5 grudnia 2021 r., czyli odnośnie do żądania udostępnienia dokumentów w postaci wniosków o określenie warunków przyłączenia do sieci dystrybucyjnej wraz z załącznikami. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji skupił się bowiem głównie na wyjaśnieniu, z jakich względów uznał, że żądanie skarżącej, określone w pkt 2 i 3 jej wniosku jest wnioskiem o informację publiczną i z jakich względów WSA uznał, że w tym zakresie Spółka pozostaje w bezczynności. Natomiast oddalając skargę w zakresie pkt 1 wniosku skarżącej WSA jedynie lakonicznie stwierdził, że wnioski o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie zostały wytworzone przez Spółkę i nie odnoszą się do niej w zakresie określonym w pkt 6 u.d.i.p., bowiem są to dokumenty prywatne podmiotów trzecich, zawierające zakres oczekiwań w stosunku do działań Spółki. Należy zatem podnieść, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por.: wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11, z 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08). Przyjmuje się bowiem, że informacją publiczną jest nie tylko wiadomość wytworzona, ale także odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28-29). W związku z tym sama okoliczność, że żądany dokument nie został wytworzony przez Spółkę, jako podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla stwierdzenia, że nie stanowi on informacji publicznej. Z tych samych względów samo stwierdzenie, że żądane dokumenty nie odnoszą się do Spółki w zakresie określonym w art. 6 u.d.i.p. nie przesądza o charakterze żądanej informacji. Podnieść bowiem należy, że art. 6 u.d.i.p. zawiera otwarty katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi u.d.i.p., co wynika z użycia na jego wstępie słów "w szczególności". Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Przy czym w zaskarżonym wyroku WSA nie tylko nie uzasadnił, z jakich względów ograniczył się do kwalifikacji żądanej informacji jedynie w oparciu o art. 6 u.d.i.p., ale także nie wskazał, z jakich powodów nie uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej nawet w kontekście tego przepisu, który składa się z szeregu jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów i podpunktów), w tym zawiera m.in. wskazany w skardze kasacyjnej art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA zaniechał natomiast całkowicie analizy żądania zawartego w pkt 1 wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., chociażby w kontekście argumentacji podniesionej w skardze, a odwołującej się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnośnie do kwalifikacji wniosków o określenie warunków przyłączenia do sieci dystrybucyjnej na gruncie u.d.i.p. Zupełne pominięcie tych kwestii w uzasadnieniu wyroku WSA nie pozwala przy tym ocenić, czy Sąd I instancji w ogóle rozważał te okoliczności, a jeśli tak, to z jakich względów uznał, że nie mają one znaczenia w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego nie jest możliwa kontrola kasacyjna zaskarżonego punktu 3 wyroku WSA, gdyż uzasadnienie wyroku w tej części nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie dokonał bowiem oceny wszystkich istotnych okoliczności odnośnie do pkt 1 wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej oraz nie przedstawił argumentacji pozwalającej na ocenę prawidłowości zajętego przez WSA stanowiska. W tej sytuacji należało uznać, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w stopniu uzasadniającym uchylenie pkt 3 zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.
Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19).
Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.