III OSK 2235/22

III OSK 2235/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 4116/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-20
Skarżony organ
Zarząd Dzielnicy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2022 roku, sygn. akt II SA/Wa 4116/21 w sprawie ze skargi B.K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy na rzecz Bogdana Kołodziejczyka kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4116/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.K. (dalej w skrócie: "Skarżący") na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (dalej w skrócie: "Zarząd Dzielnicy" lub "Organ") z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały - stwierdził, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku); zasądził od Zarządu Dzielnicy na rzecz Skarżącego kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Uchwałą nr [...] z 5 lipca 2017 r. Zarząd Dzielnicy działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania Statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016., poz. 420), § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom do wykonania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016r., poz. 6725) oraz na podstawie § 24 ust. 1, § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132 z 2009 r., poz. 3937 z późn. zm. – dalej: "uchwała lokalowa") - uchylił uchwałę Zarządu Dzielnicy z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu, zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu Skarżącego.
W uzasadnieniu uchwały Zarząd Dzielnicy wyjaśnił, że na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2017 r. zakwalifikował Skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobów komunalnych zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b (zamiana na lokal mniejszy) obowiązującej uchwały lokalowej. Skarżący wystąpił bowiem z wnioskiem o zamianę zajmowanego lokalu na lokal o mniejszym metrażu, gdyż jak podał po śmierci żony i teściowej w lokalu pozostał sam, utrzymuje się tylko z emerytury i nie stać go na opłaty.
W dniu [...] czerwca 2017 r. Skarżący po rozwiązaniu umowy najmu protokolarnie przekazał zajmowany lokal nr [...] przy ul. [...] właściwej administracji, a w dniu [...] czerwca 2017r. wymeldował się.
W związku z powyższym Zarząd Dzielnicy podjął uchwałę o uchyleniu uchwały nr [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu i zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu Skarżącego.
W skardze do WSA na powyższą uchwałę Skarżący zarzucił naruszenie:
1) § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 24 ust. 1 uchwały lokalowej, które to postanowienia powołane zostały jako podstawa prawna skarżonej uchwały - poprzez ich błędne zastosowanie, gdyż żaden z tych przepisów, jak również żaden inny przepis uchwały lokalowej, nie przewiduje dla Zarządu Dzielnicy kompetencji do uchylenia uchwały o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu,
2) § 26 ust. 3, ust. 3a i ust. 4 uchwały lokalowej, poprzez wywołanie skutku w postaci skreślenia Skarżącego z listy w sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek skreślenia z listy,
3) § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 27 ust. 1 uchwały lokalowej, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu wymogu dysponowania przez wnioskodawcę zamiany lokalu prawem najmu dotychczasowego lokalu w chwili zawierania najmu kolejnego lokalu,
4) § 2 uchwały lokalowej, zgodnie z którym wymaga się racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej Miasta, poprzez usunięcie Skarżącego z listy w następstwie tego, że postąpił z korzyścią dla m.st. Warszawy udostępniając do wykorzystania najmowany lokal nr [...] (poprzez rozwiązanie najmu i zdanie tego lokalu) jeszcze przed zawarciem na swoją rzecz umowy najmu kolejnego, mniejszego lokalu.
5) art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do najęcia mniejszego lokalu, w sytuacji gdy w tym celu zdał lokal większy.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądził od Zarządu Dzielnicy na rzecz Skarżącego kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.").
WSA wskazał, że kwestia zamiany lokali mieszkaniowych została uregulowana w § 8 uchwały lokalowej. W chwili rozpatrywania wniosku Skarżącego o zamianę, zgodnie z § 8 ust. 3 uchwały lokalowej był on osobą zamieszkującą w lokalu za zgodą właściciela. Tak więc na datę podjęcia uchwały nr [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu i zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu Skarżącego, powyższy warunek został spełniony. Procedowanie nad uchwałą w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu i zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu nie jest wprost dokonywane w oparciu o przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), nie znaczy to jednak, że organ nie jest w tego typu rozstrzygnięciach związany zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej i zasadą rzetelnego i dogłębnego rozpatrzenia sprawy oraz prawidłowego uzasadnienia uchwały. Sprawa jest istotna z punktu widzenia Skarżącego, albowiem dotyczy jego uprawnień mieszkaniowych, czyli jednej z podstawowych spraw bytowych człowieka. Tego typu sprawy nie mogą być załatwiane powierzchownie, ale wymagają szczególnej staranności i obiektywizmu oraz - co jest istotne dla wszelkich działań organów - działania w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.
WSA podał, że Zarząd Dzielnicy, jako podstawę uchylenia uchwały w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu i zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu wskazał § 24 ust. 1, § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały lokalowej. W ocenie WSA z powyższych regulacji nie wynika w żaden sposób uprawnienie Zarządu Dzielnicy do wydania zaskarżonej uchwały. Również uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia toku rozumowania Organu w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie to ogranicza się jedynie do wskazania stanu faktycznego sprawy, który to stan faktyczny nie wyjaśnia dlaczego doszło do uchylenia uchwały nr [...], zwłaszcza w kontekście treści § 8 ust. 3 uchwały lokalowej.
Konkludując WSA stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale lokalowej, Zarząd Dzielnicy bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o uchyleniu uchwały nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu i zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu Skarżącego, nie zgromadził i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy niezbędnego materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Ustalony w sprawie stan faktyczny nosi cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że została naruszona zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Stanowisko Zarządu Dzielnicy zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej § 22 ust. 2 w związku z ust. 5 ww. uchwały.
WSA ponadto zauważył, że stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 994 z późn. zm. – dalej: "u.s.g.") nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania wyroku upłynęło około 5 lat, zachodzi więc przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o której mowa w przywołanym przepisie. WSA podkreślił, że w jego kognicji nie leży orzekanie w zakresie kaucji za lokal. Jest to roszczenie cywilnoprawne.
Zarząd Dzielnicy wywiódł skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez WSA w tym sensie, że Sąd dokonał błędnej jego wykładni, oraz że nieprawidłowo ocenił zastosowanie prawa materialnego przez Organ administracji, tj.:
a) § 8 ust. 1 pkt lit. b uchwały lokalowej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym, mylnym zrozumieniu treści tego przepisu, który miałby wymagać, żeby przymiot najemcy przysługiwał tylko w dacie złożenia wniosku o zamianę lokalu, nie zaś nieprzerwanie przez cały okres od dnia złożenia wniosku o zamianę do zawarcia umowy najmu kolejnego lokalu. Dokonanie błędnej wykładni doprowadziło do oceny, że Zarząd Dzielnicy niewłaściwie zastosował ten przepis, uznając, że skoro Skarżący, z własnej inicjatywy przestał być najemcą lokalu komunalnego, rozwiązując umowę najmu za porozumieniem stron i zdając lokal, kontynuowanie zamiany nie jest możliwe i uzasadnionym było na tej podstawie uchylenie przez Zarząd Dzielnicy własnej uchwały Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu i zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu Skarżącego,
b) § 24 ust. 1 uchwały lokalowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym, mylnym zrozumieniu treści tego przepisu, który miałby mieć zastosowanie tylko do pozytywnego załatwienia każdego wniosku mieszkaniowego i nakładałby na organ obowiązek zakwalifikowania każdego wnioskodawcy i umieszczenia każdego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Takie rozumienie tego przepisu nie dawałoby organowi możliwości podejmowania rozstrzygnięć negatywnych w postaci nie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oraz pozbawiałoby organ możliwości uchylenia własnej uchwały, która byłaby obciążana wadą,
c) § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy stanowiącego załącznik nr 7 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z 18 grudnia 2010 r. w sprawie nadania Statutów dzielnicom m.st. Warszawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym, mylnym zrozumieniu treści tego przepisu, który nie miałby stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez Zarząd Dzielnicy zaskarżonej uchwały, podczas gdy przepisy te uprawniają organy (dzielnicy) do załatwiania spraw lokalnych o zasięgu dzielnicowym z zakresu gminnych zasobów lokalowych położonych na obszarze dzielnicy (§ 6 ust. 1 pkt 2), uprawniają organ (zarząd dzielnicy) do gospodarowania mieniem komunalnym powierzonym dzielnicy na podstawie zarządzeń Prezydenta (§ 45 pkt 5), w skład którego wchodzą m.in. komunalne lokale mieszkaniowe oraz nakazują, aby organ (zarząd dzielnicy) wyrażał swoją wolę w formie uchwał. Przepisy te są podstawą do podejmowania nie tylko uchwał pozytywnych, ale również w ramach autokontroli z zastosowaniem kryteriów zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności, uchwał negatywnych w celu wyeliminowania wadliwej uchwały z obrotu prawnego. Jeżeli organ bowiem dostrzegł, że jego uchwała jest obciążona wadą, to organ w ramach samokontroli jest uprawniony do uchylenia swojej uchwały, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy, działalność organów w Dzielnicy podlega nadzorowi na podstawie kryteriów: zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności. WSA dokonując oceny zaskarżonej nie powinien był pominąć tego przepisu, jako że wyznacza on szerszy niż ustawowy (tylko kryterium legalności), zakres kryteriów, które są używane w ramach sprawowania nadzoru nad działalnością organu i każde z tych kryteriów jest samodzielną podstawą nadzoru i autokontroli,
d) § 6 pkt 8 Uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom do wykonania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym, mylnym zrozumieniu treści tego przepisu, który miałby nie stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez Zarząd Dzielnicy zaskarżonej uchwały, podczas gdy przepis ten przenosi do zadań i kompetencji dzielnicy zadanie opisane jako: rozpatrywanie i załatwianie wniosków o najem lokali m.st Warszawy położonych na obszarze Dzielnicy, w tym lokali socjalnych, a także wydawanie skierowań do zawarcia umowy najmu tych lokali oraz potwierdzanie nabycia uprawnień po zmarłym najemcy. Prawidłowa - literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stanowi on samodzielną materialnoprawną przesłankę do rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem, w tym w sposób negatywny oraz stanowi samodzielną materialnoprawną przesłankę do uchylenia własnej uchwały z zakresu rozpatrywanie i załatwianie wniosków o najem lokali m.st. Warszawy położonych na obszarze Dzielnicy, w tym lokali socjalnych (...), jeżeli uchwała taka narusza kryterium legalności, celowości, rzetelności i gospodarności. W tym kontekście przepisy uchwały lokalowej, tylko dopełniają ww. uchwałę kompetencyjną i mogą być samodzielną podstawą prawną uchwały zarządu dzielnicy, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
2) Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez dokonanie kontroli legalności działania Organu w oparciu o pozaprawne w prawie administracyjnym kryterium słuszności, polegające na oparciu wyroku o ocenę, że skoro sprawa dotyczyła uprawnień mieszkaniowych Skarżącego, czyli jednej z podstawowych spraw bytowych człowieka, obywatel ma prawo oczekiwać od organu dokładnego i rzetelnego zbadania prawy i zgromadzenia przez organ materiału, potrzebnego do dokonania ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz prawidłowego uzasadnienia uchwały i wyeksponowania tej okoliczności, jako istotnej dla uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa,
b) art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 4 i art. 94 ust. 1 u.s.g., w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z § 22 ust. 2 i 5, § 8 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i ust. 3, § 24 ust. 1 uchwały lokalowej oraz w zw. z art. 6, art. 7 i art. 12 k.p.a. poprzez:
i. niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji publicznej z uwagi na uwzględnienie skargi Skarżącego, pomimo iż zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i w granicach prawa; skutkiem tego było przyjęcie przez WSA za własne poglądów Skarżącego w zakresie znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczności, że wobec treści uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy z [...] czerwca 2017 r. już w dniu [...] maja 2017 r. zwrócił się do właściwej Administracji Domów Mieszkalnych o rozwiązanie umowy najmu. Skarżący nie mógł w dniu [...] maja 2017 r. znać treści uchwały z [...] czerwca 2017 r. Nie mógł również znać treści uchwały z [...] czerwca 2017 r. w dniu [...] czerwca 2017 r. ponieważ nie otrzymał tej uchwały do [...] czerwca 2017 r. Twierdzenie, że wobec treści uchwały z [...] czerwca 2017 r. Skarżący utwierdził się w przekonaniu, że otrzyma lokal i dlatego bez obaw i w zaufaniu do organów mieszkaniowych zdał lokal w dniu [...] czerwca 2017 r. i pisemnie rozwiązał umowę najmu, a w dniu [...] czerwca 2017 r. wymeldował się, pozostaje w sprzeczności z zasadami logicznego rozumowania i jest bezpodstawne,
ii. dokonanie przez WSA własnych ustaleń faktycznych w zakresie przyjęcia, że Skarżący nie został poinformowany, że w związku z rozwiązaniem umowy najmu nastąpiły jakieś problemy, podczas gdy Organ kierował do Skarżącego korespondencję na jedyny adres, jaki był mu znamy, na adres wskazany we wniosku o udzielnie pomocy mieszkaniowej, lecz to Skarżący nie odbierał kierowanej do niego korespondencji, ani nie zawiadomił Organu, na jaki adres Organ miałby kierować korespondencję,
iii. dokonanie przez WSA wadliwej oceny prawnej i wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, które to na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten Sąd oraz Organ, podczas gdy Organ nie będzie mógł zrealizować obowiązku podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku i nie będzie mógł zastosować wskazań co do dalszego postępowania, już z tego tylko powodu, że musiałby by je wykonać na podstawie odpowiednich przepisów uchwały lokalowej. Uszło jednak uwadze WSA, że ocena prawna nie dostrzeżeniu (pisownia oryginalna – przyp. NSA) przez WSA, że uchwała lokalowa utraciła moc na podstawie § 45 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 10 grudnia 2019 r., poz. 14836). Uchwała nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy weszła w życie 1 marca 2020 r. kreuje zupełnie nowy model udzielania pomocy mieszkaniowej, w którym m. in. zarząd dzielnicy m. st. Warszawy nie podejmuje już uchwał w przedmiocie umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu,
iv. sporządzenie uzasadnienia wyroku z pominięciem elementu wskazania co do dalszego postępowania oraz z pominięciem wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co stanowi istotne naruszenie art 141 § 4 p.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty Zarząd Dzielnicy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zarząd Dzielnicy przedstawił obszerną argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Oparto ją na obu podstawach kasacyjnych dopuszczonych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Metodologicznie właściwe jest
w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem jako formę tego naruszenia wskazano wyłącznie błędną wykładnię.
W takim skonfigurowaniu ocenę zgodności z prawem wyroku Sądu pierwszej instancji należy rozpocząć od weryfikacji prawidłowości ustalenia jego materialnoprawnej podstawy. Potwierdzenie zarzutu wadliwej rekonstrukcji normatywnej podstawy rozstrzygnięcia, z jednej strony determinuje zasadność skargi kasacyjnej, a z drugiej przesądza o tym, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie korelowały zakresowo z właściwym wzorcem materialnoprawnym.
Żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie podlegał uwzględnieniu. Należy odnotować, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na uchwałę z [...] lipca 2017 r., nr [...], albowiem jej treść i powołana podstawa prawna nie pozwalały na weryfikację prawidłowości procesu stosowania prawa, w ramach którego ją podjęto. WSA wytknął, że powołane w uchwale przepisy - § 8 ust. 1 pkt 1 lit. 8 i § 24 ust. 1 - nie stanowią podstawy do podjęcia uchwały o uchyleniu uchwały z [...] czerwca 2017 r.
nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu, zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu. Zwrócił również uwagę, że uzasadnienie uchwały ogranicza się wyłącznie do przytoczenia faktów, nie można natomiast z niego wywieść, dlaczego doszło do uchylenia uchwały z [...] czerwca 2017 r.
W takim skadrowaniu, nie można uwzględnić zarzutu błędnej wykładni § 8 ust. 1 pkt lit. b uchwały lokalowej, poprzez przyjęcie, że przepis ten wymaga, aby przymiot najemcy przysługiwał tylko w dacie złożenia wniosku o zamianę lokalu, nie zaś nieprzerwanie przez cały okres od dnia złożenia wniosku o zamianę do zawarcia umowy najmu kolejnego lokalu. WSA w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku takiej oceny nie wyraził. Podał, że Skarżący w chwili podjęcia uchwały z [...] czerwca 2017 roku posiadał status najemcy. Sąd pierwszej instancji nie odnosił się do zasadności uchylenia przedmiotowej uchwały. Zarzucił, że zaskarżona uchwała nie wyjaśnia korelacji pomiędzy faktami a przepisami prawa, z której wynikałby obowiązek uchylenia uchwały z [...] czerwca 2017 roku. Na marginesie należy podać, że stosownie do postanowień § 8 ust. 3 uchwały lokalowej "[p]rzy rozpatrywaniu wniosków o zamianę uwzględniane są wyłącznie wnioski złożone przez osoby zamieszkujące w lokalu za zgodą właściciela." Cytowany przepis w jego literalnym rozumieniu jednoznacznie koreluje zasadność wniosku z posiadaniem statusu "najemcy" w momencie jego "złożenia", a nie rozpatrywania. Treść zaskarżonej uchwały nie przedstawia żadnej argumentacji prawnej uzasadniającej odmienną interpretację tego przepisu.
Podobnie należy ocenić zarzut błędnej wykładni § 24 ust. 1 uchwały lokalowej. I w tym wypadku Sąd pierwszej instancji podał wyłącznie, że z treści § 24 ust. 1 uchwały lokalowej nie wynika uprawnienie do uchylenia uprzednio wydanej uchwały w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu, zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "[w]nioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu
i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu." Należy więc podzielić zastrzeżenia WSA, że cytowany przepis explicite nie wyraża kompetencji do podejmowania uchwał w przedmiocie uchylenia uprzednio wydanej uchwały o wpisie na listę osób oczekujących na najem lokalu. WSA wytknął, że Organ w ogóle nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, a więc nie zreferował, w jaki sposób intepretuje przepisy powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, jakie fakty z perspektywy hipotez zrekonstruowanych na ich podstawie norm prawnych uznał za istotne i jakie konsekwencje prawne fakty te musiały wywołać.
Zarzut błędnej wykładni § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy stanowiącego załącznik nr 7 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z 18 grudnia 2010 r. w sprawie nadania Statutów dzielnicom m.st. Warszawy jest niezasadny już tylko z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji w części zważającej uzasadnienia swojego wyroku w ogóle się na te przepisy nie powołał, nie podał sposobu ich rozumienia i tym samym nie dokonał ich wykładni. Z tych samych powodów nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni § 6 pkt 8 Uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom do wykonania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy.
Negatywnej weryfikacji podlegał zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw.
z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez dokonanie kontroli legalności działania Organu
w oparciu o pozaprawne w prawie administracyjnym kryterium słuszności.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych "[s]ądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Aby skutecznie wytknąć zarzut naruszenia art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych należałoby wykazać, że sąd administracyjny w ogóle nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej, względnie skontrolował działalność podmiotu niebędącego podmiotem administracji publicznej. Żaden z przywołanych układów w niniejszej sprawie nie wystąpił. WSA dokonał kontroli działalności organu administracji publicznej, która przybrała jedną z form objętą taką kontrolą – akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Nie można zgodzić się z zarzutem, że Sąd pierwszej instancji zastosował pozaprawne kryterium kontroli zaskarżonej uchwały, naruszając w ten sposób art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. WSA jednoznacznie stwierdził,
a Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela, że w sprawach mających za przedmiot wpis na listę osób oczekujących na najem lokalu organ ma obowiązek prowadzenia postępowania z zachowanie standardowych wymogów gromadzenia
i oceny materiału dowodowego w sprawie. Na taki obowiązek jednoznacznie wskazuje nie tylko powołany przez WSA § 22 ust. 2 i ust. 5 uchwały lokalowej, ale również przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Tak w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że powołane przepisy kodeksowe wyrażają standardy ogólnosystemowe i znajdują zastosowania również w postępowaniach pozajurysdykcyjnych – zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. III OSK 2081/21; M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6; J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1986/36; W. Piątek, Zasady ogólne k.p.a. jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 624.
WSA przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz jego ocena nosi cechy dowolności i nie wyjaśnia zasadniczych motywów podjętej uchwały
z perspektywy wskazanej w niej podstawy prawnej. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 4 i art. 94 ust. 1 u.s.g., w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z § 22 ust. 2 i 5, § 8 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i ust. 3, § 24 ust. 1 uchwały lokalowej oraz w zw. z art. 6, art. 7 i art. 12 k.p.a.
Wstępnie trzeba wyjaśnić, że konstruowanie zarzutów kasacyjnych w sposób modułowy, poprzez związkowe połączenie wielu przepisów, nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wykazania, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył każdy z tych przepisów oraz na czym opiera się twierdzenie, że wszystkie te naruszenia pozostają w takim skorelowaniu, które uzasadnia zespolenie ich
w jednym zarzucie. Podniesiony zarzut tych wymogów nie realizuje.
Niezależnie od powyższego trzeba podać, że WSA nie przypisywał żadnego znaczenia faktowi, że Skarżący nie mógł znać treści uchwały z [...] czerwca 2017 roku w dniu, w którym zwrócił się o rozwiązanie umowy najmu – tj. [...] maja 2017 roku. Okoliczność ta w ogóle nie była eksponowana w motywach rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Znaczenia prawnego nie przypisano również okolicznościom dotyczącym skuteczności procesu komunikowania Skarżącemu jego sytuacji prawnej po rozwiązaniu umowy najmu.
WSA nie naruszył również art. 153 p.p.s.a. Kontrolowana uchwała podlegała weryfikacji przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Formułowane przez WSA oceny odnoszące się do jej zgodności z prawem, ze swej istoty, również musiały opierać się o przepisy z daty podjęcia tej uchwały. Utrata mocy zaskarżonej uchwały z [...] lipca 2017 roku z dniem wydania wyroku o jej niezgodności z prawem – art. 94 ust. 2 u.s.g. nie rodzi po stronie organu obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o te same przepisy, które obowiązywały
w dacie jej podjęcia. Utrata mocy uchwały z [...] lipca 2017 roku reaktywuje byt prawny uchwały z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarżącego o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu, zakwalifikowaniu
i umieszczeniu go na liście osób oczekujących na najem lokalu. Rzeczą Organu będzie ustalić, czy przy uwzględnieniu obecnie obowiązujących przepisów są podstawy do jej uchylenia. Wskazania i oceny prawne zawarte w wyroku WSA będą wiążące o tyle, o ile będzie można je adekwatnie odnieść do aktualnie obowiązujących przepisów prawnych.
Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje wymogi przewidziane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera wskazania co do dalszego postępowania, zobowiązując organ do uwzględnienia ocen prawnych sformułowanych w części zważającej uzasadnienia. W uzasadnieniu podano również podstawę prawną rozstrzygnięcia – art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 94 ust. 1 u.s.g.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.