III OSK 2234/22

III OSK 2234/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 768/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-21
Skarżony organ
Komendant Policji~Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, 149 par 1 pkt 1, 3 par 2 pkt 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Ewelina Gee – Milan po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 768/21 w sprawie ze skargi P. S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz P. S. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 768/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego P. S. z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego P. S. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (pkt 3).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
P. S. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") w dniu [...] lutego 2021 r. złożył do Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP"), za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie, ile razy w latach 2015-2020 (w każdym roku oddzielnie) zameldowano KGP w trybie przewidzianym przez art. 58 ust. 3 o odmowie wykonania rozkazu lub polecenia, którego wykonanie wiązałoby się z popełnieniem przestępstwa. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał wiadomość e-mail.
Komendant Główny Policji w dniu 25 lutego 2021 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, poinformował skarżącego, że w Komendzie Głównej Policji nie są gromadzone dane statystyczne, o które wnioskował skarżący.
W dniu 28 lutego 2021 r. skarżący ponowił wniosek. Stwierdził, że fakt niegromadzenia danych statystycznych na bieżąco nie oznacza, że KGP nie posiada informacji o ilości złożonych meldunków. Zdaniem skarżącego ustalenie liczby meldunków powinno być możliwe na podstawie samych zachowanych meldunków.
W dniu 15 marca 2021 r. KGP poinformował skarżącego, że aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w dniu 25 lutego 2021 r., iż w Komendzie Głównej Policji nie są gromadzone dane statystyczne, o które wnioskuje skarżący. Jednocześnie organ poinformował, że wniosek składany w trybie dostępu do informacji publicznej nie stanowi środka do uzyskania każdej informacji od organu władzy publicznej, w tym wiążącej się z wyrażaniem opinii na zadany temat.
Ponadto wskazał, że dostęp do Dziennika Urzędowego KGP możliwy jest za pośrednictwem strony http://edziennik.policja.gov.pl/#/actbymonths oraz http://bip.kgp.policja.gov.pl/kgp/dziennik-urzedowy-kgp.
W dniu 22 marca 2021 r. skarżący zwrócił się do KGP o udzielenie informacji poprzez wskazanie, czy stanowisko stwierdzające, że w Komendzie Głównej Policji "nie są gromadzone tego rodzaju dane statystyczne" należy rozumieć jako niemożliwość ustalenia stanu faktycznego ze względu na brak prowadzenia rejestrów, które zawierałyby meldunki złożone w trybie art. 58 ust. 3 ustawy o Policji, czy jako odmowę ustalenia ww. stanu faktycznego?
W dniu 6 kwietnia 2021 r. KGP poinformował skarżącego, że aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w dniu 25 lutego 2021 r. oraz 15 marca 2021 r. Jednocześnie poinformował skarżącego, że nie mają charakteru informacji publicznej żądania dotyczące informacji o stosowaniu przepisów prawa, gdyż nie dotyczą sfery faktów.
Pismem z dnia 4 listopada 2021 r. P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, gdyż w dniu 25 lutego 2021 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, że w zakresie danych, o które wystąpił skarżący, organ nie prowadzi danych statystycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w sprawie poza sporem jest, że organ, do którego z wnioskiem o udzielenie informacji zwrócił się skarżący, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1276 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), tj. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Niespornym jest także, że wnioskodawca w dniu 25 lutego 2021 roku uzyskał odpowiedź od adresata wniosku, w której poinformowano go, że "(...) w Komendzie Głównej Policji nie są gromadzone tego rodzaju dane statystyczne". Z tak udzieloną odpowiedzią nie zgadza się skarżący podnosząc w szczególności, że tak udzielona mu treść na wnioskowaną informację "nie była przedmiotem złożonego wniosku", gdyż wnosił o "udostępnienie informacji o liczbie złożonych meldunków, a nie o tym, jakie dane statystyczne zbierane są w Komendzie Głównej Policji" i dlatego "doszło do udostępnienia informacji publicznej innej, niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku (...)".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przepis art. 58 ustawy o Policji, umiejscowiony w rozdziale 7 "Obowiązki i prawa policjanta" stanowi, w szczególności, że Policjant obowiązany jest odmówić wykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, a także polecenia prokuratora, organu administracji państwowej lub samorządu terytorialnego, jeśli wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa (ust. 2). Z kolei z ust. 3 przywołanego artykułu wynika, że o odmowie wykonania rozkazu lub polecenia, o których mowa w ust. 2, policjant powinien zameldować Komendantowi Głównemu Policji z pominięciem drogi służbowej.
Zdaniem WSA w Warszawie ustawa o Policji kreuje więc szczególny obowiązek prawny po stronie funkcjonariusza, tj. po pierwsze, odmowę wykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, a także (innych organów wskazanych w ust. 2 art. 58), jeśli wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa, a po drugie, zameldowania Komendantowi Głównemu Policji (i to z pominięciem drogi służbowej) takie zdarzenie (odmowę wykonania rozkazu lub polecenia, które wiązałoby się z popełnieniem przestępstwa.
Sąd I instancji stwierdził, że z powyższych uregulowań ustawowych wynika więc, że Komendant Główny Policji jest organem, do którego przesyła się i gromadzi informacje, o których mowa w ust. 3 art. 58 ustawy o Policji.
Nie jest przy tym istotne, w ocenie Sądu, czy gromadzone na ten temat dane mają charakter czy też są "uformione" w postaci danych statystycznych. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje bowiem, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Okoliczność, że organ władzy publicznej nie kategoryzuje ich w jednolitą pod względem systematyki ilość w postaci danych statystycznych, nie zwalnia organu z obowiązku przekazania żądanych informacji (nawet gdyby "nie gromadził danych statystycznych"). Informacją publiczną są bowiem zarówno wiadomości bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których wymienione podmioty używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich, służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio.
W ocenie Sądu wnioskowane przez skarżącego informacje, jak wskazano wcześniej, związane są z realizacją ustawowych zadań Komendanta Głównego Policji, zaś okoliczność, że nie są one gromadzone w postaci danych statystycznych, nie ma istotnego znaczenia dla ich statusu jako informacji publicznej organu, a w konsekwencji obowiązku ich udostępnienia jako informacji publicznej.
Sąd I instancji uznał, że jedynie ubocznie stwierdzić można, że wnioskowane informacje, nawet jeśli nie są gromadzone jako dane statystyczne, można pozyskać w oparciu o prowadzone ewidencje oraz rejestry i archiwa (por. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), czego zdaje się nie dostrzegać organ.
Reasumując powyższe, w ocenie Sądu I instancji, rację ma zatem skarżący, że organ nie zrealizował w sposób prawidłowy jego wniosku o udostępnienie publicznej. W tej sytuacji uznać należy, że choć skarżący otrzymał informację objętą wnioskiem z dnia 13 lutego 2021 r. pismem z dnia 25 lutego 2021 r., to jednak w świetle przedstawionych przez Sąd rozważań odpowiedź ta jest wadliwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podkreślenia wymaga, że przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co miało miejsce w niniejszej sprawie, świadczy o braku realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 62 – 63; S. Szuster [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, Lex/el 2003 r., uwagi do art. 10).
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W ocenie Sądu I instancji zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania w łącznej kwocie 100 zł, obejmującej uiszczony wpis od skargi.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. przez:
a) błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że udostępnienie informacji publicznej obejmuje także informację o nieposiadaniu żądanych informacji, podczas gdy powiadomienie o nieposiadaniu żądanych informacji nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., ale jest czynnością materialno-techniczną (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.),
b) niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym uznaniu przez Sąd I instancji, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie pozwala na przyjęcie, że żądana informacja w postaci podania danych (których organ nie posiada) jest informacją podlegającą obowiązkowi udostępnienia, podczas gdy obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje udostępnienie informacji publicznej, ale będącej w posiadaniu organu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);
2) naruszenie prawa materialnego, tj.: 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. polegające na ich niezastosowaniu i w konsekwencji błędne przyjęcie, że powiadomienie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji powinno być rozpatrywane w kontekście zasad art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., podczas gdy przepisy k.p.a. - w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej - stosuje się w ograniczonym zakresie, tj.: wyłącznie do decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, a nie do powiadomienia, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);
3) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organ nie wykonał obowiązku nałożonego w art. 10 ust. 1 ustawy, a tym samym pozostaje w bezczynności, podczas gdy organ wykonał ciążące na nim obowiązki i, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, udzielił skarżącemu, w terminie ustawowym, pisemnej odpowiedzi, że nie posiada żądanej informacji, bowiem nie prowadzi statystyk w tym zakresie, a co za tym idzie Sąd niezasadnie zobowiązał organ do podjęcia czynności w postaci rozpatrzenia wniosku (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);
4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wadliwej kontroli działalności organu, tj.: art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zw. art. 3 § 2 pkt 8 oraz w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe uznanie, iż w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu, nieoddaleniem skargi jako niezasadnej oraz zobowiązanie organu do dokonania czynności rozpatrzenia wniosku, podczas gdy organ Policji nie pozostawał w bezczynności, a skarga podlegała oddaleniu, bowiem organ nie posiada w swoich zasobach żądanej informacji (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.);
5) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. oraz w zw. z art. 58 ustawy o Policji, polegające na wadliwej ocenie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnieniu faktu, że wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. nie dotyczył:
a) udostępnienia informacji w postaci meldunków, o których mowa w art. 58 ustawy o Policji, ale dotyczył "ile razy w latach 2015 - 2020 (w każdym roku oddzielnie) zameldowano Komendantowi Głównemu Policji o odmowie wykonania rozkazu lub polecenia", czyli dotyczył podania ilości/liczby złożonych meldunków, które są danymi statystycznymi, a których to organ Policji nie prowadzi, czy to w formie ewidencji, rejestrów czy archiwów, bowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności ustawy o Policji, nie nakłada na Komendanta Głównego Policji formalnoprawnego obowiązku prowadzenia takich rejestrów, czy archiwów, zwłaszcza, że meldunek może być złożony w dowolnej formie (np. ustnej),
b) udostępnienia informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, ale dotyczył podania liczby/ilości złożonych meldunków
- co doprowadziło do nieprawidłowego uwzględnienia skargi, bowiem w stanie faktycznym sprawy zaistniały podstawy do oddalenia skargi;
6) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i uznaniu, że organ Policji pozostaje w bezczynności, a co za tym idzie zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku wskutek dokonania przez Sąd wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy i błędnego przyjęcia, że w sprawie organ ogólnikowo powiadomił skarżącego o nieposiadaniu informacji, czyli de facto doszło do naruszenia przez organ prawa materialnego art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. polegającego na uznaniu, że powiadomienie o nieposiadaniu informacji należy rozpatrywać w kontekście zasad art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., podczas gdy postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru jurysdykcyjnego, bowiem nie rozstrzyga się w nim o uprawnieniach lub obowiązkach (interesie prawnym) jakiegokolwiek podmiotu, w tym żądającego dostępu do informacji publicznej, a co za tym idzie do powiadomienia o nieposiadaniu żądanych informacji nie stosuje się przepisów art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., tj.: przepisy te nie stanowią podstawy prawnej do uznania, że udzielona odpowiedź nie spełnia kryteriów określonych w cyt. przepisach k.p.a.;
7) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stosownej analizy, jakie fakty stanowiły podstawę oceny, która uzasadniałaby argumenty Sądu dopuszczające zastosowanie art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w przypadku powiadomienia wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru jurysdykcyjnego, bowiem nie rozstrzyga się w nim o uprawnieniach lub obowiązkach (interesie prawnym) jakiegokolwiek podmiotu, w tym żądającego dostępu do informacji publicznej, a co za tym idzie do powiadomienia o nieposiadaniu żądanych informacji nie stosuje się przepisów art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., a ocena Sądu w tym zakresie ograniczyła się do powołania w uzasadnieniu wyroku dwóch orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy i oddalenie skargi na bezczynność organu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, iż wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej z uwagi na zawiły charakter sprawy oraz większy nakład pracy pełnomocnika związany z jej charakterem, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej organu administracji na rozprawie. Jednocześnie wniósł o doręczanie pism oraz orzeczeń w sprawie na adres [...] oraz udostępnienie akt sprawy na Portalu Akt Sądowych Sądów Administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są zasadne.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, jednakże z uwagi na przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego część zarzutów musi zostać rozpoznana łącznie.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uznanie bowiem, że uzasadnienie zostało sporządzone przez Sąd pierwszej instancji zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. umożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę kwestionowanego wyroku w kontekście złożonych zarzutów. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Przystępując do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, że ich uzasadnienie sprowadza się do twierdzenia, że podmiot zobowiązany nie udostępnił żądanej informacji publicznej, gdyż jej nie posiadał, a wnioskodawca wnosił o podanie ilości/liczby złożonych meldunków, które są danymi statystycznymi, których organ nie prowadzi, gdyż żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku prowadzenia takich rejestrów.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że rację ma skarżący kasacyjnie, iż informacja o nieposiadaniu przez podmiot zobowiązany żądanej informacji publicznej powinna przybrać formę czynności materialnotechnicznej o charakterze informacyjnym. Brak jest natomiast podstawy prawnej do wydania w tej sytuacji decyzji administracyjnej, gdyż art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Forma decyzji jest zatem zastrzeżona dla sytuacji, w których są spełnione powyższe przesłanki. Sąd I instancji nie przesądził, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiotowej sprawie powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Wskazał jedynie, że wniosek powinien zostać rozpoznany adekwatnie do treści sformułowanego w nim żądania. Sąd I instancji nie rozpatrywał kwestii, czy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji administracyjnej, gdyż nie ta kwestia była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, lecz kwestia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, żądana informacja niewątpliwie ma charakter informacji publicznej, a organ jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów u.d.i.p. Natomiast informacja o nieposiadaniu przez organ żądanej informacji powinna przybrać postać czynności materialno-technicznej o charakterze informacyjnym. Sąd I instancji trafnie wskazał, że "nie jest wystarczające samo stwierdzenie nieposiadania informacji, ale koniecznym jest wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy" (s. 7 uzasadnienia wyroku).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei art. 6 składa się z 2 ustępów, a ustęp 1 składa się z pięciu punktów, podzielonych na mniejsze jednostki redakcyjne. W skardze kasacyjnej niezbędne jest wskazanie konkretnych przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji. Powyższe wskazanie powinno obejmować numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne nie pozwala bowiem na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Z tej przyczyny powyższy zarzut nie poddaje się kontroli instancyjnej. Do naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. natomiast nie doszło, gdyż – czego nie kwestionuje skarżący kasacyjnie – wniosek obejmował informacje publiczne. Charakter informacji objętej żądaniem wniosku nie był przez organ kwestionowany na żadnym etapie postępowania.
Żądana informacja jest treściowo informacją publiczną i co do zasady jako taka powinna być udostępniona wnioskodawcy. Jej nieudostępnienie stanowiło natomiast – w ocenie podmiotu zobowiązanego - konsekwencję faktu nieposiadania przez niego tej informacji. Nie sposób zatem dopatrzeć się naruszeń wyżej wskazanych przepisów w ocenie stanu faktycznego, jakiej dokonał Sąd I instancji. Powołane w omawianej podstawie skargi kasacyjnej przepisy zostały właściwie zinterpretowane w ustalonym w sprawie stanie faktycznym.
Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie 5 skargi kasacyjnej należy podnieść, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez stronę. Organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko wtedy, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać (por. wyroki NSA: z 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03; z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2235/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia owej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak, aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu owej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a nadto twierdzenie takie w całości uwiarygodnić (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4072/21, LEX nr 3189017).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (por. wyroki NSA z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższego obowiązku podmiot zobowiązany nie zrealizował, a to z powodów wskazanych niżej.
Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów czy informacji. Podkreśla się w tym zakresie, że wnioskodawca nie może być pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu żądanych informacji zwalniało z zarzutu bezczynności w ich udostępnieniu. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów winno być nie tylko jasne i konkretne, ale także zawierać pewne wyjaśnienie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, jeśli powinien je posiadać. Przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (por: wyroki NSA: z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się przy tym, że tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie, jak ustalił to Sąd pierwszej instancji, skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji o liczbie złożonych meldunków w trybie przewidzianym w art. 58 ust. 3 ustawy o Policji o odmowie wykonania rozkazu lub polecenia, którego wykonanie wiązałoby się z popełnieniem przestępstwa.
W udzielonych odpowiedziach organ poinformował, że nie posiada informacji w zakresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym dodatkowo poinformował, że w Komendzie Głównej Policji nie są gromadzone dane statystyczne, o które wnioskuje skarżący.
W okolicznościach faktycznych sprawy należy uznać, że w odpowiedzi na wniosek organ poinformował jedynie o tym, że nie posiada żądanej informacji, co nie spełnia wymogu uprawdopodobnienia nieposiadania przez organ informacji publicznej, o czym była mowa w powyższych wywodach. Na podkreślenie zasługuje fakt, że wnioskodawca wskazał podstawę prawną, na której opierał swoje przeświadczenie o posiadaniu przez podmiot zobowiązany żądanej informacji. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy o Policji policjant obowiązany jest odmówić wykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, a także polecenia prokuratora, organu administracji państwowej lub samorządu terytorialnego, jeśli wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa. Zgodnie z art. 58 ust. 3 powyższej ustawy o odmowie wykonania rozkazu lub polecenia, o których mowa w ust. 2, policjant powinien zameldować Komendantowi Głównemu Policji z pominięciem drogi służbowej. Podmiot zobowiązany powinien zatem posiadać informacje o ilości meldunków, o jakich mowa w cytowanych przepisach. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzi stosowny rejestr czy też ewidencję. Jeśli organ informacji nie posiada, powinien wskazać przyczynę tego stanu rzeczy.
Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że żaden taki meldunek w okresie czasu, o którym mowa we wniosku, nie wpłynął, jednak musi to wyraźnie wynika z treści odpowiedzi na wniosek udzielonej przez podmiot zobowiązany.
W okolicznościach niniejszej sprawy podmiot zobowiązany nie rozpoznał w sposób właściwy wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, by informacja objęta żądaniem wniosku została już w powyższy sposób udostępniona. Z kolei art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podmiot zobowiązany nie zastosował tej regulacji prawnej, więc nie jest jasne, na czym miałaby polegać błędna ocena jej zastosowania przez Sąd I instancji.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.