III OSK 2229/24

III OSK 2229/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1902/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par 1, 133 par 3, 144 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Myszyńcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1902/23 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Myszyńcu z dnia 28 listopada 2022 r. nr XXXIV/378/22 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Myszyniec na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1902/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda) na uchwałę Rady Miejskiej w Myszyńcu (dalej Rada Miejska) z dnia 28 listopada 2022 r. nr XXXIV/378/22 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały (pkt 1), a także zasądził od Rady Miejskiej w Myszyńcu na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Rada Miejska w Myszyńcu podjęła w dniu 28 listopada 2022 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, uchwałę nr XXXlV/378/22 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Myszyniec. Integralną częścią uchwały są załączniki nr 1-18, stanowiące statuty sołectw: Białusny Lasek (zał. nr 1), Charciabałda (zał. nr 2), Cięćk (zał. nr 3), Drężek (zał. nr 4), Gadomskie (zał. nr 5), Krysiaki (zał. nr 6), Myszyniec-Koryta (zał. nr 7), Myszyniec Stary (zał. nr 8), Niedźwiedź (zał. nr 9), Olszyny (zał. nr 10), Pełty (zał. nr 11), Świdwiborek (zał. nr 12), Wolkowe I (zał. nr 13), Wolkowe II (zał. nr 14), Wydmusy (zał. nr 15), Wykrot (zał. nr 16), Zalesie (zał. nr 17), Zdunek (zał. nr 18).
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z akt podzielił stanowisko Wojewody wyrażone w skardze, że § 10 ust. 1 zdanie drugie, § 19 ust. 1 i 2, § 20 ust. 1 i 4, § 24 ust. 3, § 26 ust. 1 i 4 oraz § 28 ust. 2 i 3 statutów sołectw naruszają w sposób istotny art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a organem wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z § 10 ust. 1 statutów sołectw wynika natomiast, że mieszkańcy sołectwa wybierają ze swego grona sołtysa i radę sołecką. Wybór na nową kadencję odbywa się na Zebraniu Wiejskim zwołanym przez Burmistrza. Sąd w związku z tym uznał, że unormowanie zawarte w § 10 ust. 1 statutów sołectw poprzez brak odwołania się do stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania oraz przez wskazanie miejsca, w którym ma się odbyć wybór sołtysa i rady sołeckiej w sposób nieuprawniony modyfikuje art. 36 ust. 2 u.s.g. Sąd wskazał ponadto, że rację ma Wojewoda argumentując w skardze, że odwołanie się przez Radę Miejską w ww. § 10 ust. 1 statutów sołectw do zebrania wiejskiego, które jest organem uchwałodawczym w sołectwie może wywoływać uzasadnione obawy co do prawidłowości takiej regulacji i wskazywać, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywany jest przez organ uchwałodawczy, jakim jest zebranie wiejskie. Tym samym takie sformułowanie § 10 ust. 1 statutów sołectw pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Jeżeli bowiem ustawodawca chciałby wyposażyć zgromadzenie wiejskie w uprawnienia elekcyjne sołtysa i rady sołeckiej, przewidziałby to wyraźnie w art. 36 ust. 2 u.s.g., co nie miało miejsca.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Tym samym należało wyeliminować z obrotu prawnego te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. W doktrynie wskazuje się, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.). Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018). Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Postanowienia art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazują na to, że zebraniu wiejskiemu nadano jedynie kompetencje uchwałodawcze nie zaś elekcyjne. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane przez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 u.s.g. Należy też dostrzec różnicę pozycji ustrojowej zebrania wiejskiego, posiadającego jedynie charakter uchwałodawczy w stosunku do rady gminy, będącej organem o charakterze stanowiącym i kontrolnym (art. 15 ust. 1 u.s.g.). Ponadto zwrócić uwagę należy na obowiązujący w prawie administracyjnym zakaz domniemania kompetencji, który obliguje organy władzy publicznej do działania opartego na wyraźnie określonej normie prawnej, co ma zakotwiczenie w treści art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) określającym zasadę praworządności. Nie jest tym samym możliwe domniemanie z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. kompetencji elekcyjnych zebrania wiejskiego.
Należy zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji podzielił też zarzut skargi Wojewody o naruszeniu przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale w sposób istotny art. 37b ust. 1 u.s.g. przez § 10 ust. 2 zdanie drugie statutów sołectw. Przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. przewiduje, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysowi) będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Skoro zatem art. 37b ust. 1 u.s.g. określa możliwość, a nie obligatoryjność ustanowienia takich zasad, zaś w § 10 ust. 2 zdanie drugie statutów sołectw określono obowiązek wprowadzenia takich zasad (Rada Miejska w odrębnej uchwale określa zasady, na jakich Sołtysowi przysługiwać będzie dieta), wskazywało to na modyfikację art. 37b ust. 1 u.s.g., co nie powinno mieć miejsca i stanowiło o istotnym naruszeniu prawa.
W ocenie Sądu prawidłowo też Wojewoda powołał się na niekonsekwencję Rady Miejskiej, która w § 10 ust. 2 statutów sołectw określiła działalność w organach sołectwa (w tym działalność sołtysa) jako mającą charakter społeczny, by następnie określić obowiązek ustanowienia diet dla sołtysa, co stanowi wewnętrzną sprzeczność tych unormowań. Rację ma zatem Wojewoda, podnosząc, że § 10 ust. 2 statutów sołectw jest niejasny i nieprecyzyjny. Takie unormowanie stoi też w sprzeczności z wymogiem zrozumiałego redagowania norm prawnych, o którym mowa w § 6 i § 143 Zasad techniki prawodawczej, będących załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Stanowisko, że wprowadzenie w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa, było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie. Sąd poglądy te podzielił, uznając za własne.
Zdaniem Sądu nieprawidłowe i w sposób istotny naruszające art. 36 ust. 2 u.s.g. było również wprowadzenie przez Radę Miejską w § 20 ust. 1 statutów sołectw instytucji kworum w postaci wymaganej obecności co najmniej 10% uprawnionych do głosowania stałych mieszkańców sołectwa, do dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowi bowiem wyczerpującą i kompletną regulację dotyczącą warunków wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Jest to rozwiązanie analogiczne do powszechnych wyborów przewidzianych ustawą z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1277 z późn. zm.), które również nie przewidują kworum jako minimalnego progu frekwencji wyborczej. Tym samym należało uznać, że Rada Miejska nie miała upoważnienia do wprowadzania w § 20 ust. 1 statutów sołectw dodatkowych warunków, stanowiących w istocie modyfikację ustawowych zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Żaden bowiem przepis u.s.g., w tym art. 36 ust. 2 tej ustawy, nie przewiduje wymogu kworum przy wyborze sołtysa i rady sołeckiej, co oznacza, że wybory te są ważne bez względu na liczbę osób uczestniczących w głosowaniu.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skoro przepisy § 20 ust. 2 i ust. 3 były ściśle związane z ww. § 20 ust. 1 statutów sołectw (w § 20 ust. 2 Rada Miejska przewidziała możliwość przeprowadzenia wyborów w nowym terminie bez względu na liczbę obecnych na zebraniu, w przypadku braku kworum w pierwszym wyznaczonym terminie, zaś w § 20 ust. 3 określono uprawnienie Burmistrza do określenia pierwszego i drugiego terminu zebrania wiejskiego), to należało uznać, że również te przepisy w sposób istotny naruszają art. 36 ust. 2 u.s.g., przewidując rozwiązania prawne, które nie wynikają z tego przepisu, co należało uznać za kryteria nadmiarowe.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ponadto za zasadny zarzut skargi Wojewody o naruszeniu przez Radę Miejską w § 13 ust. 4 zdanie pierwsze statutów sołectw art. 36 ust. 1 u.s.g. Warto bowiem wskazać, że w ww. § 13 ust. 4 statutów sołectw wskazano, że posiedzenia Rady Sołeckiej zwołuje i przewodniczy im sołtys. Natomiast art. 36 ust. 1 u.s.g. określa, że organem wykonawczym w sołectwie jest sołtys, a działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Już literalne brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na odrębny byt podmiotu, jakim jest rada sołecka, w stosunku do organu wykonawczego (sołtysa). Rację ma zatem Wojewoda, podnosząc w skardze, że nie jest możliwe łączenie funkcji sołtysa z przewodniczeniem radzie sołeckiej. Powyższe stanowisko potwierdza NSA w wyroku z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 1188/17. W orzeczeniu tym wskazano, że skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Z powyższego wynika, że Rada Miejska na podstawie art. 36 ust. 1 u.s.g. nie ma swobody w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Niedopuszczalne było więc stanowisko wyrażone w § 13 ust. 4 zdanie pierwsze statutów sołectw, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys.
Zdaniem Sądu trafne było również stanowisko Wojewody wyrażone w skardze, że Rada Miejska w rozdziale 7 statutów sołectw (§ 34 i § 35) nie wypełniła upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., gdyż nie określiła zagadnienia kontroli, a zagadnienie nadzoru unormowała w sposób lakoniczny i sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującymi. Rada Miejska przez lakoniczną regulację zawartą w rozdziale 7 statutów sołectw, nie wypełniła ustawowego upoważnienia do określenia zakresu i form nadzoru oraz kontroli. Skoro bowiem § 34 ust. 1 określa organ nadzoru, § 34 ust. 2 określa kryteria nadzoru, § 34 ust. 3 dotyczy kwestii rozpatrywania skarg na działalność sołtysa (co jest zagadnieniem spoza kwestii nadzoru i kontroli), zaś § 35 dotyczy jedynie terminu składania sprawozdania z działalności sołectwa, to należało uznać, że Rada Miejska nie wypełniła upoważnienia ustawowego, z uwagi na brak unormowania kwestii nadzoru i kontroli nad działalnością organów sołectwa takich jak: zakres kontroli, formy kontroli, zakres nadzoru i formy nadzoru. Powyższa nieprawidłowość statutów sołectw stanowi istotne naruszenie prawa. Warto też wskazać, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że pominięcie przez radę miejską któregoś z wyliczonych, obligatoryjnych elementów należy uznać za równoznaczne z brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa.
Jednocześnie Sąd podzielił też stanowisko Wojewody, że Rada Miejska § 7 pkt 1 statutów sołectw dokonała modyfikacji ww. przepisów rangi ustawowej tj. art. 11 pkt 7 i art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) zwanej dalej u.p.z.p., określając procedurę nieznaną tym przepisom (konsultacje) oraz wskazując na siebie (zamiast na organ wykonawczy) jako organ inicjujący procedurę. Powyższa nieprawidłowość dotycząca § 7 pkt 1 statutów sołectw posiada więc charakter istotnego naruszenia prawa. Z art. 11 pkt 7 i art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wynika bowiem, że to wójt ogłasza wyłożenie sporządzonego przez siebie projektu studium lub planu do publicznego wglądu z możliwością wnoszenia uwag. Natomiast Rada Miejska w § 7 statutów sołectw określiła, że zebranie wiejskie może wydawać opinie, w części dotyczącej sołectwa, do przedstawionych przez Radę Miejską do konsultacji projektów uchwał w sprawach między innymi: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), projektu budżetu (pkt 2). Oznacza to tym samym, że Rada Miejska § 7 pkt 1 statutów sołectw dokonała modyfikacji ww. przepisów rangi ustawowej, określając procedurę nieznaną tym przepisom (konsultacje) oraz wskazując na siebie (zamiast na organ wykonawczy) jako organ inicjujący procedurę.
W ocenie Sądu nieprawidłowość ta ma charakter istotnego naruszenia prawa, podobnie, jak § 7 pkt 2 statutów sołectw, który dotyczących konsultacji projektu budżetu. Skoro bowiem z art. 234 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej u.f.p., wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, to Rada Miejska może w uchwale podjętej na podstawie art. 234 ww. ustawy określić kwestie dotyczące procedury budżetowej. Nie jest to zatem materia statutów sołectw. Tym samym § 7 pkt 2 statutów sołectw istotnie narusza art. 234 u.f.p.
Sąd, mając na względzie wyżej wymienione naruszenia prawa o istotnym charakterze zdecydował się na stwierdzenie niezgodności z prawem całej zaskarżonej, wyżej wymienionej uchwały Rady Miejskiej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska w Myszyńcu, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że:
a) unormowanie zawarte w § 10 ust. 1 statutów sołectw poprzez brak odwołania się do stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania oraz poprzez wskazanie miejsca, w którym ma się odbyć wybór sołtysa i rady sołeckiej w sposób nieuprawniony modyfikuje art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.,
b) unormowanie zawarte w § 10 ust. 2 zdanie drugie statutów sołectw stanowi o obligatoryjności ustanowienia zasad na jakich przewodniczącemu organowi wykonawczemu jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, a nie o fakultatywności w rozumieniu art. 37b ust. 1 u.s.g.,
c) wprowadzenie przez Radę Miejską w Myszyńcu w § 20 ust. 1 statutów sołectw instytucji kworum stanowi istotne naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g., podczas gdy, z uwagi na treść § 20 ust. 2 statutów sołectw, która pozwala na dokonanie wyboru sołtysa bez względu na liczbę obecnych za zebraniu, zapis dotyczący kworum można było zakwalifikować na najwyżej jako naruszenie nieistotne,
- co skutkowało nieuzasadnionym uwzględnieniem skargi Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 sierpnia 2023 r.
W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można przypisać istotności naruszenia przez Radę Miejską przepisów: art. 36 ust. 1 u.s.g. (w § 13 ust. 4 statutów), art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. (w § 34 i 35 statutów), art. 11 pkt 7 i art. 17 pkt u.p.z.p. (w § 7 pkt 1 statutów), art. 234 u.f.p. (w § 7 ust. 2 statutów), co wykazuję w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie Rada Miejska wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, a także oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i brak jej uzasadnienia wynika przede wszystkim w niewłaściwym jej zredagowaniu.
Skarga kasacyjna, w przeciwieństwie do skargi wnoszonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Jak już zostało to wskazane, skarga kasacyjna powinna, stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Pod pojęciem przytoczenia podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie, czy strona skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Podstawę tą stanowią wyłącznie te przepisy, które zastosował Sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je - wskutek błędu - pominął. Skarga kasacyjna winna być skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno z kolei szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym - dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Uzasadnienie skargi kasacyjnej natomiast ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04; wyrok NSA z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; wyrok NSA z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; wyrok NSA z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; wyrok NSA z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06).
W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła tylko zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. wprost stwierdzając, że jest to zarzut skargi kasacyjnej oparty o art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Tym samym w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tak zredagowanym zarzutem naruszenia przepisów postępowania.
Art. 147 § 1 P.p.s.a. ma charakter wynikowy i określa kognicję wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku, gdy sąd ten uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo też w przypadku, gdy przepis szczególny wyłącza możliwość ich unieważnienia stwierdza, że zaskarżona uchwała lub akt zostały wydane z naruszeniem prawa.
Tym samym jeżeli sąd pierwszej instancji ustali, że naruszenia prawa miały charakter istotny, to wówczas w przypadku braku przepisu wyłączającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały organu stanowiącego, sąd ten zobowiązany jest do jej unieważnienia w części lub w całości. Naruszenie tego przepisu miałoby miejsce wówczas, gdyby sąd administracyjny nie stwierdził istnienia podstaw do unieważnienia zaskarżonej uchwały, a mimo to stwierdził jej nieważność albo też wtedy, gdyby sąd administracyjny stwierdził istotne naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale, a mimo to nie stwierdził jej nieważności i przy tym żaden przepis nie wyłączałby jej unieważnienia. Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała. Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w jego ocenie zaskarżona uchwała narusza w istotnym zakresie przepisy prawa, a tym samym zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji naruszyłby obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w taki sposób, który doprowadziłby do przedstawienia przez ten Sąd sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie oceny, czy zebrany przed podjęciem uchwały materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, tj. wynikającego z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęta przez organ uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem.
Ponadto należy wyjaśnić, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały bierze pod uwagę okoliczności, które z tej uchwały wynikają i które legły u podstaw jej wydania, a art. 133 § 1 P.p.s.a nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. byłby zasadny, gdyby w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Sytuacja taka nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego i przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia umożliwiając wydanie wyroku. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., ponieważ orzekał na podstawie materiałów znajdujących się w aktach sprawy. Kompletności materiału dowodowego w sprawie nie kwestionuje sama strona skarżąca kasacyjnie.
Także podniesiony kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny.
Art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy treść uzasadnienia będzie niejasna, nielogiczna i tym samym uniemożliwiająca jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13).
W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji wskazał na motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Z treści uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej wynika zaś, że za jego pomocą autor tej skargi w istocie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię podanych przepisów materialnoprawnych. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie doprowadzić do kontroli nie tylko prawidłowości dokonania zastosowania przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, ale także kontroli prawidłowości dokonania przez ten Sąd oceny ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Strona skarżąca kasacyjnie uzasadniając ww. zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi wskazała nie tyle na naruszenie tychże przepisów, ile na dokonanie naruszenia prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 i 2 i art. 37b ust. 1 u.s.g. oraz tylko w ograniczonym zakresie art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., art. 11 pkt 7 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 234 ustawy o finansach publicznych. Powołane przepisy nie stanowią przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym zarzucając w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji ich naruszenie powinna strona skarżąca kasacyjnie wskazać na naruszenie przez ten Sąd prawa materialnego wraz z doprecyzowaniem postaci tego naruszenia, tj. błędnej ich wykładni lub niewłaściwego zastosowania.
Nie jest dopuszczalnym skuteczne zwalczanie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego zarzutem naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Tak samo nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego. Pogląd ten jest jednoznacznie przyjmowany w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 26 marca 2025 r. sygn. akt I GSK 879/22; wyrok NSA z 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 3367/23; wyrok NSA z 11 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2750/24; wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 1984/22; wyrok NSA z 7 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 5241/21; wyrok NSA z 23 października 2024 r. sygn. akt III FSK 753/24; wyrok NSA z 27 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2766/22).
W związku z tym należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tym zakresie zmieniać wskazanego w tym środku zaskarżenia zarzutu, ani też go poprawiać lub modyfikować.
Mając powyższe na uwadze - w związku z wiążącym zakresem jedynego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, który to zarzut okazał się niezasadny - Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).