III OSK 2226/22

III OSK 2226/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3788/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-10
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 121e
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3788/21 w sprawie ze skargi P.J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 5 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2022 r., II SA/Wa 3788/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.J. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 5 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: "KMP", "organ pierwszej instancji"), rozkazem personalnym z 2 września 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 121e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") stwierdził utratę przez skarżącego prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego trwającego od 14 kwietnia 2021 r. do 7 lipca 2021 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie organu pierwszej instancji, że skarżący nieprawidłowo wykorzystywał zwolnienie lekarskie od 14 kwietnia 2021 r. do 7 lipca 2021 r., co skutkowało utratą jego prawa do uposażenia za cały okres przebywania na zwolnieniu lekarskim. Udział funkcjonariusza w kursie oraz egzaminie przeprowadzanym przez WOPR na patent sternika motorowodnego został przez KMP uznany za korzystanie ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "KWP", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") decyzją z 5 października 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy wskazał, że funkcjonariusz otrzymał zwolnienie lekarskie po to, aby przebyć niezbędną rekonwalescencję i powrócić w pełni sprawnym do służby. Jak podał KWP, podczas zwolnienia lekarskiego policjant zwolniony jest z obowiązku świadczenia służby oraz wykonywania innych związanych z nią czynności. Adnotacja na zaświadczeniu lekarskim o treści "chory może chodzić" oznacza, iż choroba nie wymaga leżenia w łóżku. Taki zapis upoważnia go jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy kontrolę lekarską. Udział w szkoleniu na patent sternika motorowodnego w żaden sposób nie wpisuje się w czynności życia codziennego. Organ drugiej instancji podniósł, że z zaświadczenia lekarskiego z 7 lipca 2021 r., które skarżący złożył dopiero po uzyskaniu informacji o przeprowadzonej kontroli wynika, że "pacjent ma zalecone prowadzenie zdrowego, aktywnego trybu życia (...) w przypadku rzeczonego pacjenta wskazane i konieczne do uzyskania pełnej remisji objawów i powrotu do zdrowia jest uprawianie sportu, ruch na świeżym powietrzu, w tym uprawianie sportów wodnych oraz inne zajęcia hobbystyczne, w tym szkolenia i kursy organizowane przez WOPR". W trakcie zwolnienia lekarskiego trwającego od 14 kwietnia 2021 r. do 7 lipca 2021 r., gdy funkcjonariusz wziął udział w szkoleniu na patent sternika motorowodnego, do KMP nie wpłynęło zaświadczenie lekarskie z zaleceniami.
Zdaniem organu drugiej instancji niewątpliwym jest, że aktywność fizyczna może poprawić nastrój oraz stanowić skuteczne narzędzie do redukcji napięcia i stresu. Powyższe nie oznacza jednak, że można zakwalifikować udział skarżącego w szkoleniu na patent sternika motorowodnego jako stanowiący prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. W konsekwencji KWP stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny odpowiada prawu. Organ drugiej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji wskazał, że celem zwolnienia lekarskiego jest odzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby. Czym innym jest okoliczność potwierdzenia niezdolności chorego do służby, poprzez wystawienie zaświadczenia lekarskiego (zwolnienia lekarskiego), czym innym natomiast sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. W tym kontekście, samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia, powrotowi funkcjonariusza do służby.
Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym, w czasie niezdolności do służby funkcjonariusz nie może podejmować każdej aktywności, bowiem okresu zwolnienia lekarskiego nie można traktować jako czasu wolnego od służby. Orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się stanowi o możliwości wykonywania przez funkcjonariusza zwykłych czynności dnia codziennego.
Mając powyższe na względzie, WSA w Warszawie podniósł, za organami obu instancji, że uczestnictwo przez skarżącego (w czasie zwolnienia lekarskiego wystawionego z uwagi na jego czasową niezdolność do pracy) w szkoleniu na patent sternika motorowodnego, a następnie złożenie egzaminu teoretycznego i praktycznego w celu uzyskania tego patentu, nie mieści się w katalogu działań dopuszczalnych w czasie trwania okresu zwolnienia lekarskiego. Zajęcie to, nawet pomimo późniejszego wskazania lekarza o konieczności uprawiania sportu, ruchu na świeżym powietrzu, uprawiania sportów wodnych oraz innych zajęć hobbystycznych, w tym szkoleń i kursów organizowanych przez WOPR, kolidowało z podstawowym celem zwolnienia lekarskiego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, czynności wykonywane w celu odbycia kursu sternika motorowodnego, jak również zdanie egzaminu teoretycznego i praktycznego z odbytego szkolenia, nie można uznać za zwykłe czynności dnia codziennego, a do tego niezbędne dla egzystencji czy leczenia (rekonwalescencji). Sąd Wojewódzki stwierdził, iż jakkolwiek w niektórych sytuacjach medycznych i procesach leczenia, aktywność związana z uprawianiem sportu, czy ruchem na świeżym powietrzu jest zaleceniem lekarskim, to jednak trudno przyjąć, że takowym jest właśnie odbycie kursu czy szkolenia na patent sternika motorowodnego, organizowanego przez WOPR.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił mu:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., poprzez oparcie się przez Sąd pierwszej instancji na stanie faktycznym, który został wyjaśniony przez organ pierwszej oraz drugiej instancji w sposób niepełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżący nieprawidłowo wykorzystywał zwolnienie lekarskie od 14 kwietnia 2021 r. do 7 lipca 2021 r., przez co błędnie zastosowano środek w postaci oddalenia skargi w miejsce zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,
- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, zwłaszcza zaś w zakresie dowodów przedstawionych i zawnioskowanych przez skarżącego na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, w tym dowodów z treści przesłuchania skarżącego, zeznań powołanych przez niego świadków oraz treści dokumentacji medycznej, w tym zaświadczeń lekarskich, karty wypisowej (informacyjnej) z leczenia szpitalnego z zaleceniami lekarskimi z 1 czerwca 2021 r., stanowiącymi medyczne podstawy dla wystawienia zwolnienia lekarskiego dla skarżącego, przez co nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości jaki był "cel zwolnienia lekarskiego" i na czym miało w przypadku skarżącego polegać "prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego",
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy istniały podstawy do jego zastosowania,
- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ograniczenie pierwszoinstancyjnego postępowania kontrolnego do niestwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji wadliwości postępowania organów obu instancji, pomimo tego, że ich decyzje oparte zostały na nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym skutkującym niewyjaśnieniem w sposób obiektywny stanu faktycznego sprawy, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (materialnej) z powodu niezrealizowania przez organy obu instancji obowiązku dokonania ustaleń zgodnie ze rzeczywistym (obiektywnym) stanem i w konsekwencji w sposób dowolny, aprioryczny, w sytuacji zaistnienia obiektywnie uzasadnionych podstaw, administracyjnym uznaniem rzekomego spełnienia przesłanki "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego" nie z pominięciem i bez poszanowania słusznego interesu funkcjonariusza oraz bez odniesienia się w sposób indywidulany do oceny spełnienia ww. przesłanki,
- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez ograniczenie pierwszoinstancyjnego postępowania kontrolnego do niestwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji wadliwości postępowania organów, pomimo naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz z powodu nieuwzględnienia żądania strony skarżącej w przedmiocie przeprowadzenia dowodów na okoliczności mające znaczenie dla sprawy,
- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyczerpującego i zindywidualizowanego ustosunkowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakiego względu udział w szkoleniu WOPR w oparciu o zalecenia lekarskie przy schorzeniu skarżącego stanowiło "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego", którego celem ma być wszakże rekonwalescencja umożliwiająca jak najszybszy powrót do służby, zaś każde schorzenie wymaga stosowania się do zaleceń lekarskich w czasie trwania zwolnienia lekarskiego. To proces terapeutyczny oraz konkretne zalecenia lekarskie, ujawnione również w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego jak też ustnie przekazane skarżącemu w dacie wypisu że szpitala 1 czerwca 2021 r. determinują czynności jakie chory prawidłowo/nieprawidłowo mógł (a nawet powinien) podejmować w czasie zwolnienia lekarskiego. Nie sposób oceniać w sposób identyczny przesłanek prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego po np. złamaniu kończyny czy zapaleniu płuc, a w odniesieniu do choroby skarżącego ("[...]"), gdyż z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, że w przypadku tych chorób zalecenia lekarskie na czas trwania zwolnienia lekarskiego będą skrajnie odmienne,
- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nie znajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym poprzez:
(1) przyjęcie, że skarżący cały okres zwolnienia lekarskiego od 14 kwietnia 2021 r. do 7 lipca 2021 r. wykorzystał w sposób nieprawidłowy, mimo, że skarżący w okresie od [...] lutego 2021 r. do [...] czerwca 2021 r. przebywał w szpitalu w Dziennym Oddziale Psychiatrycznym i brak jest jakichkolwiek podstaw by twierdzić, że w okresie pobytu w szpitalu skarżący "nieprawidłowo" wykorzystał zwolnienie lekarskie za okres od 14 kwietnia 2021 r. do 1 czerwca 2021 r.,
(2) pominięcie okoliczności, iż skarżący otrzymał takie zalecenia (dotyczące uprawiania sportów wodnych, aktywności fizycznej, podejmowania się zajęć hobbystycznych itp.) w dacie już 1 czerwca 2021 r. od lekarza prowadzącego jego leczenie w szpitalu, który zalecił właśnie dokładnie taki sposób wykorzystania przez skarżącego czasu na zwolnieniu lekarskim,
(3) pominięcie okoliczności, iż skarżący w ramach rehabilitacji związanej z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim miał zalecone przez lekarza m.in. aktywność fizyczną, udział w zajęciach hobbystycznych i podtrzymywanie oraz rozwijanie swoich zainteresowań, co wynika wprost z dokumentów lekarskich w postaci zaświadczeń złożonych do akt sprawy już po wszczęciu procedury kontrolnej, ale również z treści karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z 1 czerwca 2021 r. oraz ustnych wskazówek lekarza prowadzącego udzielonych skarżącemu w dacie wypisu ze szpitala,
(4) przyjęcie bez żadnych dowodów, że udział w szkoleniu WOPR w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim stanowiło jego nieprawidłowe wykorzystanie,
(5) nieprzeprowadzenie żadnych dowodów w sprawie, które potwierdzałyby, że sposób wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego był nieprawidłowy oraz pominięcie dowodów zgłaszanych przez skarżącego uzasadniających prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego zgodnie z zaleceniami lekarza wystawiającego zwolnienie, w tym przesłuchania tego lekarza w charakterze świadka,
(6) brak ustalenia schorzenia skarżącego, jak też zaleceń lekarskich związanych z oznaczeniem kodu choroby ujawnionej u skarżącego, a to: [...] (w Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób ICD-10 oznaczone kodem [...] w grupie "[...]"), mimo, że organ odwołuje się do sformułowania "chory może chodzić" z pominięciem diagnozy lekarskie,
(7) ograniczenie materiału dowodowego do treści zwolnienia lekarskiego ZUS ZLA Seria ZR nr [...] z 1 czerwca 2021 r., którego treść jest determinowana przez przepisy odrębnych ustaw, przy jednoczesnym braku ustalenia treści zaleceń lekarza prowadzącego, zignorowaniu pozostałych dokumentów medycznych i zaświadczeń lekarskich, odmowie wysłuchania skarżącego i przesłuchania lekarza wystawiającego zwolnienie lekarskie na fakt "celu zwolnienia lekarskiego", co było kluczowe dla stwierdzenia czy skarżący korzystał prawidłowo bądź nieprawidłowo ze zwolnienia lekarskiego i czy zgodnie z jego celem;
- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi do WSA, w szczególności nieustosunkowanie się do zarzutu pominięcia i nie poszanowania przez organy obu instancji słusznego interesu funkcjonariusza oraz medycznych wskazań do uczestniczenia w szkoleniach i kursach organizowanych przez WOPR;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- błędną wykładnię art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie, ze względu na uprzednie przyjęcie, że skarżący w sposób niezgodny z jego celem wykorzystał zwolnienie lekarskie, podczas gdy fakt odbycia szkolenia organizowanego przez WOPR stanowiło prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, zgodnie z celem tego zwolnienia oraz zaleceniami lekarskim wydanymi na czas jego trwania, zaś organ pierwszej i drugiej instancji nie udowodniły przesłanek na jakie powołały się w treści zaskarżonych decyzji,
- błędną wykładnię art. 121e ust. 1 oraz ust. 7 ustawy o Policji, gdyż wyładnia celowościowa przepisu art. 121 e ust. 1 ustawy o Policji nie może prowadzić do tezy, że weryfikacja taka może być prowadzona w sposób władczy, a taką cechę miałaby kontrola pozbawiona realistycznych przesłanek i indywidualnego charakteru, pozbawiona odniesienia do rodzaju schorzenia i zaleceń lekarza. Inny może być powód udzielenia zwolnienia lekarskiego osobie z powodu [...] a inny osobie, która cierpi na zapalenie płuc czy doznała urazu (np. złamania kończyny). Inne są bowiem dla każdej z tych dolegliwości zalecenia oraz warunki powrotu do zdrowia. Z kolei kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym i zawsze ustalenia w tym zakresie należy dokonywać odnosząc się do konkretnego stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie takie ustalenia faktycznie nie zostały poczynione.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Kasator wnioskował również o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, mianowicie z treści karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z 1 czerwca 2021 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Nieskuteczny jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej.
Zasadniczo, zarzut ten został wadliwie skonstruowany, gdyż nie może jednocześnie dojść do naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Są to bowiem tzw. przepisy wynikowe (blankietowe), które wzajemnie się wykluczają. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. lub 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14; 26 września 2025 r., III OSK 1796/22).
Wymaganiu skutecznego powiązania przepisów o charakterze blankietowym, czyli ustalających jakie działanie powinien podjąć odpowiednio sąd administracyjny w przypadku zajścia określonych okoliczności, nie czyni zadość powołanie się w ramach ww. zarzutu również na art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a., jak to uczyniono w skardze kasacyjnej. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie dotyczy bowiem uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu. Ponadto przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). W konsekwencji przepis ten nie może być w niniejszej sprawie przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy, jak to czyni skarżący kasacyjnie (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15).
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a lub c" p.p.s.a.
Nie powielając przedstawionych wyżej uwag dotyczących prawidłowości formułowania w skardze kasacyjnej zarzutów na podstawie przepisów o charakterze blankietowym, w odniesieniu do omawianego zarzutu należy dodatkowo odnotować, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ponadto, w przedmiotowej sprawie ani przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ani też przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie mógł więc naruszyć przepisów postępowania, których nie stosował.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu pierwszej instancji w kwestionowanym zakresie. Pozwala ono na odtworzenie toku myślowego Sądu oraz kontrolę instancyjną orzeczenia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma też obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie zostało wydane orzeczenie o określonej treści (por. wyroki NSA z: 4 kwietnia 2023 r. II GSK 275/20; 18 kwietnia 2018 r. II GSK 2671/16; 19 czerwca 2018 r. II GSK 2336/16, 4 października 2018 r.; II GSK 2983/16, 18 października 2016 r. II OSK 702/15, 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15, 29 kwietnia 2015 r., II GSK 470/14).
Nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a.
Wymaga wyjaśnienia, że niezastosowanie bądź nieprawidłowe zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego możliwe jest do zarzucenia jedynie organom administracji publicznej. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom (por. wyrok NSA z 25 września 2015 r., II GSK 24/15).
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zarówno art. 8 k.p.a., jak i art. 107 k.p.a. nie stanowi jednej zamkniętej całości, gdyż przepisy te składają się z kilku paragrafów o różnej treści normatywnej, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, naruszenie którego z nich zarzuca. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji z podaniem właściwej jednostki redakcyjnej (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 2723/21). Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było zatem przywołanie wskazanego przepisu z uwzględnieniem wszystkich jednostek redakcyjnych, adekwatnie do podnoszonej argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (por. NSA z 19 września 2019 r., II GSK 596/19).
Analiza przedmiotowej sprawy wskazuje na słuszność rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zwolnienie lekarskie skarżącego zostało przez niego wykorzystane niezgodnie z jego celem. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu Wojewódzkiego, przedstawionego w uzasadnieniu wyroku dotyczącego zarówno ustalonych faktów, oceny zgromadzonego materiały dowodowego oraz wykładni przepisów prawa materialnego nie może stanowić podstawy do skutecznego podniesienia zarzutów dotyczących naruszenia zasad określonych w art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Sporządzone uzasadnienie pozwala skontrolować podjęte działania mające na celu ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy, jak i dokonać oceny przyjętej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Przeprowadzonej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie można, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, uznać za niewyczerpującą. Zarówno treść skargi, jak i skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że naruszenie powyższych zasad skarżący upatruje przede wszystkim w wydaniu przez organ decyzji nie odpowiadającej jego stanowisku.
Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być zasadna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej postawy kasacyjnej, należy wyjaśnić, że decyzja stwierdzająca utratę prawa do uposażenia w razie ustalenia, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem ma charakter tzw. decyzji związanej, tj. decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. Zgodnie bowiem z art. 121e ust. 13 ustawy o Policji "przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia". Skoro zatem decyzja wydana w stosunku do skarżącego jest decyzja związaną, organ nie był uprawniony do badania słusznego interesu skarżącego, a tym samym do gromadzenia dowodów odnoszących się do tej przesłanki.
Wymaga wskazania, że przepis art. 121e ustawy o Policji został wprowadzony do porządku prawnego ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 502) z 1 czerwca 2014 r. Ratio legis tej regulacji było z jednej strony spowodowanie optymalizacji wydatków na uposażenia policjantów przez zmniejszenie liczby zwolnień lekarskich, a z drugiej ujednolicenie zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym (por. uzasadnienie do tego projektu - Druk sejmowy nr 1497, Sejm VII Kadencji).
Jednocześnie zasadnym jest odnotowanie, że podobne do art. 121e ustawy o Policji brzmienie ma art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 2780). Przepis ten stanowi, że ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia. Okoliczności, o których mowa w ust. 1 ustala się w trybie określonym w art. 68. W tym przypadku następuje to w oparciu o wydane na podstawie art. 68 ust. 2 tej ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy oraz formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 743). W świetle § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, kontrola prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy z powodu choroby polega na ustaleniu, czy ubezpieczony w okresie orzeczonej niezdolności do pracy: 1) nie wykonuje pracy zarobkowej, 2) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego od pracy w sposób niezgodny z jego celem.
Zgodnie z art. 121e ust. 1 ustawy o Policji prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Stosownie do treści art. 121e ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, kontrolę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Przepis art. 121e ust. 3 ustawy o Policji zawiera przesłankę nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, której ustalenie w wyniku kontroli powoduje, że policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (nie ma więc przy tym znaczenia, ile trwał kurs, w którym uczestniczył skarżący). Z kolei, z art. 121e ust. 7 tej ustawy wynika, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby (...) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, iż możliwe są jeszcze inne przypadki.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanka "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia" z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji wymaga odniesienia do wzorca wykorzystania prawidłowego, a przesłanka z art. 121e ust. 7 tej ustawy do "celu zwolnienia".
Jak podkreśla się w orzecznictwie zawarte w art. 121e ust. 7 omawianej ustawy pojęcie "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem" ma charakter bardzo ogólny, co może powodować trudności w ocenie poszczególnych zachowań policjanta. Jest przeciwieństwem określenia "w sposób zgodny z celem". Sformułowanie "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie ma definicji legalnej. Należy je interpretować w rozumieniu językowym powszechnym (potocznym), albowiem "bez uzasadnionych powodów nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają równokształtne terminy w języku powszechnym" (por. M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, str. 198). W związku z powyższym, na gruncie dwóch postępowań związanych z tym samym zachowaniem policjanta czy też ubezpieczonego, ocena tego samego powszechnego zwrotu językowego "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie powinna być różnie interpretowana w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych. Tym bardziej, że - jak już wyżej wskazano - ratio legis regulacji zawartej w art. 121e ustawy o Policji było m.in. ujednolicenie zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym (por. wyrok NSA z 8 października 2024 r., III OSK 4801/21).
Podkreślić należy, na co również zwracały uwagę organy i Sąd pierwszej instancji, iż celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego policjanta pełnej zdolności do służby. Związane z konkretnym policjantem zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby implikuje domniemanie, że policjant, którego to zaświadczenie dotyczy, jest niezdolny do służby z powodu choroby przez okres wskazany w tym zaświadczeniu. Samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia, powrotowi policjanta do służby.
W przypadku policjanta kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem, w jaki sposób jest realizowane przez policjanta zwolnienie lekarskie w celu odzyskania pełnej zdolności do służby. W tym postępowaniu organ jednak nie dokonuje analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. W celu osiągnięcia przez policjanta celu zwolnienia przeszkodą może być zarówno wykonywanie przez niego pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania. Obowiązek wykorzystania przez policjanta zwolnienia lekarskiego zgodnie z celem - w sensie poddania się wskazaniom lekarskim - stawia wymóg eliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi zatem o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia lekarskiego w innym celu, niż odzyskanie zdolności do służby. Zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego wystawionego policjantowi cyfry "2" stanowi wskazanie lekarza, że "chory może chodzić". Nie oznacza to jednak, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że powyższy zapis uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, przykładowo poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne. Zakres dopuszczalnego poruszania się policjanta z powyższym wskazaniem lekarskim co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być bowiem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por. m.in. wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r., III OSK 3473/21).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2018 r., I OSK 2071/17 wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 121e ustawy o Policji jest wyłącznie ustalenie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a nie wpływu ustalonej aktywności fizycznej na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego powrót do służby. Organ badający prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie musi więc ustalać tego, czy czynności podejmowane przez funkcjonariusza przyczyniły się do przedłużenia okresu jego powrotu do zdrowia i w konsekwencji do służby. Tak więc w istocie tego, czy działania podejmowane przez funkcjonariusza w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego przyczyniły się do pogorszenia jego stanu zdrowia. Natomiast w wyroku z 6 grudnia 2018 r., I OSK 409/17, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, z którym to stanowiskiem także należy się zgodzić, że organy Policji nie muszą badać, czy zwolnienie lekarskie zawiera jakieś szczegółowe zasady dotyczące wykorzystania zwolnienia lub dozwolonego wysiłku fizycznego.
Oznacza to zatem, iż sama okoliczność, że aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwskazań medycznych, jest z punktu widzenia omawianych regulacji nieistotna. Istotne jest bowiem to, czy aktywność ta mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego.
W piśmiennictwie na tle art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, w którym - jak wyżej podano - również występuje przesłanka "wykorzystywania zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia", skutkująca utratą prawa do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia, stwierdza się, że zachowaniem niezgodnym z celem zwolnienia można określić takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu zdrowia ubezpieczonego (por. I. Jędrasik-Jankowska, Prawo socjalne, komentarz do art. 17 cyt. ustawy).
Trafność przedstawionych wyżej poglądów sądów administracyjnych co do "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z celem zwolnienia" znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów powszechnych na tle regulacji zawartej w art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2005 r., III UK 120/05, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 12 listopada 2002 r., III AUa 3189/01). W orzecznictwie sądów powszechnych za niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego uznano m. in.: wzięcie udziału w wycieczce zagranicznej - pielgrzymce do Włoch (por. wyrok SN z 21 października 1999 r., I PKN 308/99, OSNP 2001, Nr 5, poz. 154; M. Prawn. 2001, nr 7, s. 408), wzięcie udziału w imprezie towarzyskiej czy rozrywkowej, jak również demontaż okien w budynku należącym do spółdzielni mieszkaniowej w celu wykorzystania ich dla potrzeb własnych (por. wyrok SN z 21 stycznia 1999 r., I PKN 553/98, OSNP 2000, Nr 5, poz. 185). Jednocześnie akceptowany jest pogląd, że pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia.
Stosownie do art. 121e ust. 13 zd. 1 ustawy o Policji na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4. Ustalenia poczynione w sprawie stanowią zatem podstawę do wydania decyzji stwierdzającej utratę przez funkcjonariusza prawa do uposażenia w określonym okresie.
W przedmiotowej sprawie ustalono, że skarżący, w trakcie zwolnienia lekarskiego trwającego od 14 kwietnia 2021 r. do 7 lipca 2021 r. wykonywał czynności związane z uczestnictwem w kursie sternika motorowodnego, jak również zdaniem egzaminu teoretycznego i praktycznego z odbytego szkolenia. Niewątpliwie, podejmowane w tym zakresie działania nie stanową niezbędnych czynności codziennego życia skarżącego lub też zmierzających do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do służby. Wprawdzie kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym, to jednak ustalone przez organ zachowania skarżącego nie mieszczą się w tym pojęciu. To zaś oznacza, że skarżący w sposób nieprawidłowy wykorzystywał zwolnienie lekarskie.
Powyższe ustalenia obligowały organ do wydania decyzji znajdującej oparcie w przepisie art. 121e ust. 13 ustawy o Policji, czyli decyzji stwierdzającej utratę prawa do uposażenia z uwagi na wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem. Nie doszło zatem do naruszenia art. 121e ust. 1, 3, 7 ustawy o Policji. Należy dodać, że w przedmiotowej sprawie konstrukcja zarzutów naruszenia prawa materialnego umożliwiła ich łączne rozpoznanie, bowiem na podstawie wszystkich trzech zarzutów (art. 121e ust. 1, 3, 7 ustawy o Policji) strona skarżąca kasacyjnie wytykała Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie wskazanych przez nią przepisów, w rzeczywistości kwestionując jednak prawidłowość dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.
Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, należy wyjaśnić, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że w drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK 840/11, wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15).
W realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć zresztą należy, że skarżący kasacyjnie nie wnioskował o przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji dowodu uzupełniającego z dokumentów.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.