III OSK 2221/24

III OSK 2221/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 17/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-04-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 19 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 17/24 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SAB/Wa 17/24, po rozpoznaniu skargi J. M. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej: w pkt 1 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; w pkt 2 zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; w pkt 3 zasądził od Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Pismem z 7 stycznia 2024 r. J. M. (dalej: "skarżący"), złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący zarzucił naruszenie:
a) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja") w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
b) art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022, poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 12 listopada 2023 r. (błędnie określonego w petitum skargi jako wniosku z 13 listopada 2022 r.) w części dotyczącej udostępnienia poprzez epuap elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych i wysłanych w związku z działaniami w przedmiocie organizacji ruchu na drodze 1413S w 2023 r., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że za pomocą platformy epuap 12 listopada 2023 r. złożył do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] wniosek dotyczący przesłania poprzez epuap:
a. informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze 1413S w 2023 r.
b. elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych i wysłanych w związku z tymi działaniami.
Natomiast pismem z 23 listopada 2022 r., jak wskazał dalej skarżący, otrzymał pismo podpisane przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...], w którym zawarto:
a. wykaz przedsięwzięć związanych z organizacją ruchu na drodze 1413S realizowanych w 2023 r.,
b. potwierdzenie posiadania wnioskowanej dokumentacji w wersji papierowej,
c. propozycję przesłania papierowych kopii wnioskowanej dokumentacji ze wskazaniem, że "będzie to usługa odpłatna" z oczekiwaniem decyzji "w ustawowym terminie",
d. zastrzeżenie, że w przypadku braku akceptacji ze strony wnioskodawcy dla proponowanego sposobu udostępnienia dokumentacji w ciągu 14 dni będzie skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania.
W związku z powyższym skarżący poinformował organ, że przedmiotowa odpowiedź stanowi załatwienie jedynie pierwszej części wniosku z 12 listopada 2023 r. Odnośnie do drugiej części wniosku skarżący wskazywał, że skoro organ posiada dokumentację w wersji papierowej to jego obowiązkiem jest dokonanie przekształcenia do wersji elektronicznej przy pomocy posiadanego sprzętu. Następnie pismem z 23 listopada 2023 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w zakresie propozycji zmiany formy udostępnienia dokumentacji równocześnie podając oszacowany koszt realizacji wniosku strony w wysokości 333,50 zł z zastrzeżeniem możliwej niewielkiej zmiany.
W konsekwencji pierwsze pismo o konieczności poniesienia kosztów udostępnienia informacji, jak argumentował dalej skarżący, zostało przesłane 23 listopada 2023 r., a pismo o wysokości kosztów - 28 listopada 2023 r. Zdaniem skarżącego przyjmując, że dopiero w drugim piśmie organ podał kwotę ewentualnych kosztów wraz z błędnym pouczeniem to od tej daty należy liczyć termin 14 dni na udostępnienie informacji, który tym samym upłynął 12 grudnia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w piśmie z 23 listopada 2023 r. podał skarżącemu żądane informacje oraz wskazał, że nie dysponuje wersją elektroniczną dokumentacji dotyczącej realizacji przedmiotowych zadań, gdyż obecnie nie ma możliwości prowadzenia pełnej bazy elektronicznej w zakresie prowadzonych inwestycji, czy też zmian organizacji ruchu na drogach. Organ poinformował skarżącego o możliwości udostępnienia dokumentów w formie papierowej, przy czym wskazał również wstępną szacunkową wartość wykonania kopii. Z powołaniem się na art. 14 pkt 1 u.d.i.p. organ zaproponował skarżącemu przekazanie wnioskowanej dokumentacji na wskazany przez niego adres w formie papierowej, natomiast drukowanie nastąpiłoby w firmie zewnętrznej posiadającej stosowny sprzęt umożliwiający szybką i właściwą realizację zadania. Następnie pismem z 18 grudnia 2023 r. organ wskazał szczegółowe wyliczenie kopii dokumentów z wyszczególnieniem na strony tj. w formacie A4, A3, A1 oraz poinformował stronę, że w przypadku braku akceptacji propozycji tj. udostępnienia dokumentacji w formie papierowej z uwagi na obszerność dokumentacji, może udostępnić skarżącemu wnioskowaną dokumentację do wglądu w siedzibie organu.
Organ w piśmie z 16 stycznia 2024 r. wskazał, że ostatecznie nie została naliczona opłata, a wartość wskazana w pismach kierowanych do strony stanowiła wyłącznie informację dla niej co do ewentualnych dodatkowych kosztów ich wytworzenia i udostępnienia w tej formie, a nie wezwanie do zapłaty.
Organ przyznał, że na dzień składania odpowiedzi na skargę nie została wydana decyzja administracyjna w sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie było sporne, że adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, skarżącego poinformowano co do ewentualnych dodatkowych kosztów związanych z wytworzeniem i udostępnieniem żądanej informacji publicznej w formie określonej we wniosku z 12 listopada 2023 r. Dalej organ wyjaśnił, że - w jego ocenie - wypełnił dyspozycję określoną w art. 14 u.d.i.p., gdyż wskazał skarżącemu, że nie może udostępnić informacji w formie przez niego wnioskowanej oraz poinformował, że może udostępnić żądaną informację na jego koszt zgodnie z art. 15 u.d.i.p. lub udostępnić na miejscu w siedzibie organu.
W ocenie Sądu, postępowanie organu w powyższym zakresie było nieprawidłowe. W sytuacji bowiem, gdy nie jest możliwe udostępnienie informacji publicznej w sposób i w formie żądanych przez skarżącego, organ musi o tym powiadomić stronę. Chodzi tutaj wyłącznie o sytuacje, gdy podmiot jest w posiadaniu informacji publicznej, ale nie może jej udzielić zgodnie z wnioskiem. Ustawodawca wskazuje, że powiadomienie powinno mieć formę pisemną i ma zawierać przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem oraz sposób lub formę, w jakiej informacja może być udostępniona niezwłocznie. W konsekwencji wciągu 14 dni od dnia otrzymania pisma strona powinna złożyć wniosek o udostępnienie informacji w sposób lub formie możliwej do zrealizowania przez podmiot zobowiązany. W przypadku, gdy żądający informacji nie odpowie na pismo (bądź będzie podtrzymywał swoje wcześniejsze stanowisko), wówczas podmiot zobowiązany wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, wyżej wymieniona procedura nie znalazła zastosowania. Organ nie udzielił bowiem odpowiedzi na żądanie sformułowane w pkt 2 wniosku skarżącego z 12 listopada 2023 r., co zresztą zostało pośrednio przyznane w treści odpowiedzi na skargę.
Zdaniem Sądu, bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce nie tylko wtedy, gdy zostanie naruszony art. 13 u.d.i.p. wyznaczający terminy realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność podmiotu obowiązanego wystąpi także wówczas, gdy w terminie prawem przypisanym nie zrealizuje on wniosku o udostępnienie informacji publicznej w nakazanej formie. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie organ nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 12 listopada 2023 r. przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Jednak zdaniem Sądu bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, postępowanie organu w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Świadczy o tym także dochowanie terminu, oznaczonego w art. 13 u.d.i.p. na udzielenie odpowiedzi na wniosek w sprawie informacji publicznej.
Sąd stwierdził, że organ nie udzielając informacji w sposób prawem określony pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności w związku z czym zobowiązał organ do udzielenia informacji w żądanym przez stronę zakresie, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu (pkt 2 sentencji).
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
a) przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 13 u.d.i.p., polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, co doprowadziło do bezzasadnego zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego, podczas gdy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie można przypisać organowi bezczynności, gdy organ udostępnił informację, oraz wskazał, w jakiej formie informacja może zostać udostępniona;
b) art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie poinformował wnioskodawcy, że nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiałyby udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, podczas gdy organ wskazał w jaki sposób może informacja udostępniona tj. nie posiada dokumentacji w formie elektronicznej i może przekazać informację w formie papierowej, z uwagi na jej obszerność i rozmiary lub w siedzibie organu, a więc podjął reakcję na wniosek zgodnie z regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej;
c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 14 ust 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że bezczynność ma miejsce nie tylko wtedy gdy zostanie naruszony art. 13 u.d.i.p., ale również gdy organ nie zrealizuje wniosku o udostępnienie informacji publicznej w nakazanej we wniosku formie, w konsekwencji uznanie, że bezczynność wystąpiła, podczas gdy w niniejszej sprawie bezczynność nie wystąpiła, a organ wskazał w jakiej formie informacja może zostać udostępniona i podjął czynności aby udostępnić żądane informacje;
d) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym i niepełnym sporządzeniu uzasadnieniu wyroku, nieodpowiadającym wymogom art. 141 § 5 p.p.s.a. i pominięciu w uzasadnieniu wyroku właściwego przełożenia argumentacji prawnej opisanej w wyroku na stan faktyczny w przedmiotowej sprawie i dokładne wskazanie jakich uchybień dokonał organ w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W piśmie z 9 lutego 2025 r. J. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
2. W niniejszej sprawie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wskazujące na naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 13 u.d.i.p. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. Wskazane przepisy u.d.i.p. odnoszą się do uprawnień wynikających z prawa do informacji publicznej (art. 3 u.d.i.p.), przedmiotu informacji publicznej (art. 6 u.d.i.p.) oraz do terminu udostępnienia informacji publicznej (art. 13 u.d.i.p.).
Należy podnieść, że sam fakt udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie przesądza o braku bezczynności organu. Nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Zatem nie stanowi wypełnienia obowiązku informacyjnego, wynikającego z u.d.i.p., udostępnienie informacji w części, niepełnej, wymijającej, albo chaotycznej. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się zatem, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego, 2012, nr 6, s. 75; por. wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1737/10 i z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17).
Podkreślić trzeba, że to wnioskodawca określa we wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje, a podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej we wskazany sposób, o ile tylko dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądany sposób (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 4/20). W niniejszej sprawie kwestią sporną była właśnie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 12 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia poprzez epuap elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych i wysłanych w związku z działaniami w przedmiocie organizacji ruchu na drodze 1413S w 2023 r., w sytuacji gdy:
a) skarżącego poinformowano co do ewentualnych dodatkowych kosztów związanych z wytworzeniem i udostępnieniem żądanej informacji publicznej w formie określonej przez stronę we wniosku z 12 listopada 2023 r.;
b) organ wyjaśnił, że nie może udostępnić informacji w formie przez niego wnioskowanej (tj. nie dysponuje wersją elektroniczną) oraz poinformował, że może udostępnić żądaną informację na jego koszt w "formie papierowej" lub udostępnić na miejscu w siedzibie organu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie organu w powyższym zakresie było nieprawidłowe. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Nie ulega również wątpliwości, że to wnioskodawca wskazuje sposób udostępnienia żądanej informacji, a także decyduje o wyborze formy jej udostępnienia. Sposobem jest więc doręczenie listowne na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy epuap czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Natomiast przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających na zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak kserokopia, skan, przegranie danych na nośnik zewnętrzny, skany wielkopowierzchniowe czy zmiana formatu danych (por. wyrok NSA z 21 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1426/23). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał natomiast, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
W niniejszej sprawie skarżącego poinformowano (zob. pismo z 16 stycznia 2024 r.), co do ewentualnych dodatkowych kosztów związanych z wytworzeniem i udostępnieniem żądanej informacji publicznej w formie określonej przez stronę we wniosku z 12 listopada 2023 r. a organ wskazał, że nie może udostępnić informacji we wnioskowanej formie. W związku z tym, wskazał, że może udostępnić żądaną informację na jego koszt (zgodnie z art. 15 u.d.i.p.) lub udostępnić na miejscu w siedzibie organu.
W ocenie NSA, zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że organ nie udzielając informacji w sposób prawem określony pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności. Zatem Sąd I instancji prawidłowo zobowiązał organ do udzielenia informacji w żądanym przez stronę zakresie, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu (pkt 2 sentencji wyroku).
3. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wskazujące na naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie poinformował wnioskodawcy, że nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiałyby udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, podczas gdy organ wskazał w jaki sposób może informacja udostępniona tj. nie posiada dokumentacji w formie elektronicznej i może przekazać informację w formie papierowej, z uwagi na jej obszerność i rozmiary lub w siedzibie organu, a więc podjął reakcję na wniosek.
W sytuacji, gdy nie jest możliwe udostępnienie informacji publicznej w sposób i w formie żądanych przez skarżącego, organ musi o tym powiadomić stronę. Chodzi tutaj wyłącznie o sytuacje, gdy podmiot jest w posiadaniu informacji publicznej, ale nie może jej udzielić zgodnie z wnioskiem (por. wyrok NSA z 21 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5636/21). Ustawodawca wskazuje, że powiadomienie powinno mieć formę pisemną i ma zawierać przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem oraz sposób lub formę, w jakiej informacja może być udostępniona niezwłocznie. W konsekwencji w ciągu 14 dni od dnia otrzymania pisma strona powinna złożyć wniosek o udostępnienie informacji w sposób lub formie możliwej do zrealizowania przez podmiot zobowiązany. W przypadku, gdy żądający informacji nie odpowie na pismo (bądź będzie podtrzymywał swoje wcześniejsze stanowisko), wówczas podmiot zobowiązany wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przy czym organ może, zatem umorzyć postępowanie z wniosku o udzielenie informacji publicznej tylko wówczas, gdy nie może udostępnić informacji w formie, w jakiej życzy sobie tego wnioskodawca, ale wcześniej ma on obowiązek wezwać wnioskodawcę do zdecydowania, czy chce on otrzymać informację w formie, która jest możliwa (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08). Natomiast umorzenie postępowania kończy się wydaniem decyzji, od której służy odwołanie. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, wyżej wymieniona procedura nie znalazła zastosowania. Zatem zupełnie niezrozumiały jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazał dokładnie jakich uchybień dokonał w niniejszej sprawie organ.
Dodatkowo zasadnie Sąd I instancji wskazał, że nie można uzależniać udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. Przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (art. 14 u.d.i.p.). Nie jest więc to czynność warunkowa tj. wykonanie danej czynności żądanej przez stronę nie jest uzależnione od uiszczenia należnej opłaty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 6218/21). Mając na uwadze konstytucyjne prawo każdego do otrzymania informacji publicznej, organ powinien dążyć do załatwienia wniosku zgodnie z jego treścią, a przy tym, mając na uwadze to, że zasadą jest nieodpłatne udzielanie informacji publicznej. Z tego względu, art. 15 ust. 1 u.d.i.p., należy traktować jako wyjątek od reguły i stosować tylko w odniesieniu do takich stanów faktycznych, gdy bez poniesienia dodatkowych kosztów organ nie jest w stanie zrealizować wniosku zgodnie z jego treścią.
4. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez "(...) błędne zastosowanie i przyjęcie, że bezczynność ma miejsce nie tylko wtedy gdy zostanie naruszony art. 13 u.d.i.p., ale również gdy organ nie zrealizuje wniosku o udostępnienie informacji publicznej w nakazanej we wniosku formie, w konsekwencji uznanie, że bezczynność wystąpiła, podczas gdy w niniejszej sprawie bezczynność nie wystąpiła, a organ wskazał w jakiej formie informacja może zostać udostępniona i podjął czynności aby udostępnić żądane informacje".
W ocenie NSA, bezsporne jest w niniejszej sprawie to, że organ pozostaje nadal w bezczynności w udostępnianiu informacji w zakresie drugiej części wniosku skarżącego, tj. przesłania elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych i wysłanych w związku z działaniami zrealizowanymi oraz zaplanowanymi w przedmiocie organizacji ruchu na drodze 1413S w 2023 r. Zatem realizacja jedynie części wniosku nie jest pełną realizacją złożonego wniosku w trybie i terminach wskazanych w u.d.i.p.
Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p.: "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku". W myśl natomiast art. 14 ust. 2 u.d.i.p.: "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się."
Analiza art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może jej udostępnić z powodu niedysponowania środkami technicznymi umożliwiającymi mu udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wówczas adresat wniosku informuje wnioskodawcę w jaki sposób lub w jakiej formie może udostępnić żądaną informację. Zatem regulacja ta dotyczy sytuacji, w której organ posiada informację i nie jest ona udostępniona w BIP-ie. Wówczas, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób lub w formie wskazanych przez organ, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Nie budzi natomiast wątpliwości, że gdy wnioskodawca posiada już żądaną informację, informacja ta znajduje się w BIP albo adresat wniosku nie posiada żądanej informacji, to nie wydaje się decyzji o umorzeniu postępowania (szczególnie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) ani o odmowie udostępnienia tej informacji lecz zawiadamia pismem o tej okoliczności wnioskodawcę. Takie działanie organu uwalnia go od ewentualnego zarzucania mu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie tej informacji publicznej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 3510/21). Powiadomienie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., aby mogło wywołać zamierzone przez ustawodawcę skutki, musi zawierać następujące elementy: a) podmiot obowiązany musi w jego treści wskazać przyczynę braku możliwości udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z równoczesnym określeniem sposobu i formy, w jakiej może być ona udostępniona wnioskodawcy; b) podmiot obowiązany musi w jego treści wskazać termin, w którym wnioskodawca ma zająć stanowisko co do zaproponowanego sposobu i formy udzielenia informacji; przy czym termin ten zgodnie z wolą ustawodawcy wynosi 14-dni od dnia doręczenia wnioskodawcy powiadomienia; c) podmiot obowiązany musi w treści powiadomienia pouczyć o skutkach niezłożenia przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od doręczenia powiadomienia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, tj. o konieczności umorzenia postępowania w takim przypadku (por. A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. WKP 2023).
5. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym i niepełnym sporządzeniu uzasadnieniu wyroku, nieodpowiadającym wymogom art. 141 § 5 p.p.s.a. i pominięciu w uzasadnieniu wyroku właściwego przełożenia argumentacji prawnej opisanej w wyroku na stan faktyczny w przedmiotowej sprawie i dokładne wskazanie jakich uchybień w niniejszej sprawie dokonał organ w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast także za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiotowej sprawie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Wprawdzie w uzasadnieniu tym brak jest wyrażonych expressis verbis wskazań co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, ale należy mieć na względzie, że przedmiotem skargi była bezczynność organu. Sąd I instancji wskazał jednak wyraźnie, że: a) nie została prawidłowo zastosowana procedura dotycząca sytuacji w której nie było możliwe udostępnienie informacji publicznej w sposób i w formie żądanych przez skarżącego (tj. przekazanie dokumentów w formie elektronicznej); b) organ dotychczas nie udzielił odpowiedzi na żądanie sformułowane w pkt 2 wniosku skarżącego z 12 listopada 2023 r.; c) nie istnieje możliwość uzależnienia udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia stosownej opłaty.
6. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.