III OSK 2219/24

III OSK 2219/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Maciej Kobak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 14/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-03-27
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
ART.15 UST.1 I 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Tezy
Wykładnia art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), w tym dokonana w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 220 § 1 i art. 234 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) i § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych, a także w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, powinna prowadzić do wniosku, że udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentu z akt sprawy sądowoadministracyjnej może nastąpić dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty kancelaryjnej, a skutkiem nieuiszczenia takiej opłaty jest pozostawienie wniosku o udostępnienie takiej postaci informacji publicznej bez rozpoznania.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 14/24 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. C. na rzecz Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 marca 2024 r. sygn. III SAB/Gl 14/24 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: "Prezes WSA") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") stwierdził, że Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dniu od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2) oraz zasądził od Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rzecz skarżącej 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 22 września 2023 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa WSA w Gliwicach o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich pism stron w sprawie o "sygn. akt II SA/Gl 486/23".
W odpowiedzi na wniosek, 3 października 2023 r. skarżąca została wezwana do uiszczenia opłaty kancelaryjnej w wysokości 50 zł za wydanie kopii znajdujących się w aktach sprawy kopii pism stron postępowania. W wezwaniu zawarto informację, że nieuiszczenie opłaty skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, w trybie przewidzianym przez art. 220 § 1 p.p.s.a. W związku z wezwaniem skarżącej do zapłaty Prezes WSA na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") przedłużył termin rozpoznania wniosku do 22 listopada 2023 r. Skarżąca nie odpowiedziała na to wezwanie, dlatego Prezes WSA pozostawił jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 22 września 2023 r. bez rozpoznania.
W takim stanie rzeczy skarżąca zarzuciła Prezesowi WSA bezczynność i uczyniła ją przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zawarła wniosek o stwierdzenie, że Prezes WSA w Gliwicach jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie temu organowi rozpoznania wniosku skarżącej z 22 września 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Prezes WSA wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione we wcześniejszych pismach kierowanych do skarżącej.
Sąd I instancji wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że ustawa ta nie jest jedynym aktem normatywnym regulującym zasady realizacji konstytucyjnego prawa do informacji, skoro przepis ten stanowi, że przepisy ustawy (u.d.i.p.) nie naruszają innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd I instancji do odmiennych zasad dostępu do informacji publicznej zaliczył zasady dotyczące opłat związanych z udostępnieniem informacji. Uznał za konieczne każdorazowe badanie treści złożonego wniosku pod kątem m.in. zasad dostępu wnioskodawcy do żądanej informacji w oparciu o inne ustawy, które wobec brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. mają pierwszeństwo w zastosowaniu w przypadku kolizji z ogólnymi zasadami dostępu do informacji określonymi w u.d.i.p. Jednak w ramach tego badania Sąd I instancji stwierdził, że do zaistniałego stanu faktycznego, w zakresie rygoru egzekwowania opłaty kancelaryjnej, należy zastosować normę wynikającą z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przy tym przyjął, że nie istnieje możliwość uzależnienia udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. Przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). W efekcie tego, zdaniem Sądu I instancji, Prezes WSA powinien był udzielić w terminie informacji – niezależnie od reakcji na wezwanie do uiszczenia opłaty, a opłatę wynikającą z art. 15 u.d.i.p. Prezes WSA powinien był wyegzekwować od skarżącej w późniejszym postępowaniu. Natomiast odnośnie do normy wynikającej z art. 220 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że "[n]ieuiszczenie opłaty nie powoduje pozostawienia pisma/wniosku bez rozpoznania, a jedynie w przypadku, gdy strona nie uiści opłaty zarządza się jej ściągnięcie (art. 220 § 1 p.p.s.a.)".
W tym wypadku egzekwowania, uznanej przez Sąd I instancji za należną, opłaty kancelaryjnej w wysokości 50 zł, Sąd ten przyjął, że właściwym rygorem jest ten normowany przez art. 15 u.d.i.p., jednocześnie stwierdzając za niewłaściwy rygor nakładany przez art. 220 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną wniósł Prezes WSA, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz w konsekwencji przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a p.p.s.a., przez błędną wykładnię art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. i w konsekwencji bezpodstawne ich zastosowanie podczas, gdy prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., w tym dokonana w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 220 § 1 i art. 234 § 1 i § 2 p.p.s.a. i § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 czerwca 2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1090), a także w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, powinna prowadzić do wniosku, że udostępnienie dokumentu z akt sprawy sądowoadministracyjnej może nastąpić dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty kancelaryjnej, a skutkiem nieuiszczenia takiej opłaty jest pozostawienie wniosku o udostępnienie tego typu informacji publicznej bez rozpoznania;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 220 § 1 w związku z art. 234 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a p.p.s.a., na skutek błędnego stwierdzenia, że art. 220 § 1 p.p.s.a. w sytuacji nieuiszczenia opłaty kancelaryjnej przewiduje zarządzenie jej ściągnięcia, a nie pozostawienie pisma bez rozpoznania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prezes WSA wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości uiszczonego przez organ wpisu od skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes WSA podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał błędnej wykładni art. 15 u.d.i.p., gdyż dosłowne brzemiennie tego przepisu odnosi się wprost do "dodatkowych kosztów", którymi nie jest stała opłata kancelaryjna – zryczałtowana na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych. "Dodatkowy koszt" zdaniem Prezesa WSA to rzeczywiste, poniesione koszty udostępnienia informacji, które z natury rzeczy muszą być każdorazowo ustalone indywidualnie, w zależności od wykonanych przez organ czynności. Prezes WSA zaznaczył, że skoro w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z ryczałtową opłatą kancelaryjną, nieodpowiadającą "dodatkowym kosztom" z art. 15 u.d.i.p., to do wyegzekwowania tejże opłaty należy stosować rygor, który dyktują leges speciales w tym zakresie, tj. art. 220, art. 234, art. 235 i art. 236 p.p.s.a.
Ponadto Prezes WSA zaznaczył, że powyższe stanowisko znajduje poparcie również w orzecznictwie. Przytoczył na poparcie tej tezy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2860/16. Podkreślił, że pojęcie "sąd" użyte w art. 220 § 1 p.p.s.a. odnosi się do szerszego zakresu znaczeniowego, niż sam skład orzekający w danej sprawie. Można wywnioskować na gruncie powyższego, że desygnatem pojęcia "sąd" na gruncie tego przepisu będzie również sam Prezes WSA.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 1 ust 2 u.d.i.p. nie uzasadnia tego, że dostęp do akt i dokumentów sądowych, regulowany jest w sposób szczególny w zakresie opłat i zasad dostępu do nich i z samego tylko faktu bycia nośnikiem informacji publicznej mają podlegać rygorowi z art. 15 u.d.i.p. Następnie podniósł, że niezgodne z art. 32 ust 1 Konstytucji RP, czyli zasadą równości obywateli wobec prawa byłoby uzależnienie wydania dokumentu ze zbiorów sądowych stronie postępowania sądowoadministracyjnego od uprzedniego wypełnienia obowiązku uiszczenia opłaty kancelaryjnej przy jednoczesnym braku takiego samego żądania kierowanego wobec osób trzecich, występujących o dostęp do dokumentu w oparciu o u.d.i.p. Zdaniem Prezesa WSA inny jest rygor egzekwowania opłaty z art. 15 u.d.i.p., a inny z art. 220, 234 i 235 p.p.s.a. Za właściwy, Prezes WSA, uznał ten drugi, czyli pozostawienie wniosku bez rozpoznania w braku wniesienia opłaty kancelaryjnej.
W odniesieniu do drugiego zarzutu kasacyjnego, czyli naruszenia art. 220 § 1 w związku z art. 234 § 1 i § 2 p.p.s.a. Prezes WSA zaznaczył nieścisłość zauważoną w wyroku Sądu I instancji, mianowicie, że właściwie odczytany art. 220 § 1 p.p.s.a. nakazuje w braku uiszczenia opłaty od pisma (po wezwaniu), pozostawić je bez rozpoznania, podczas, gdy Sąd I instancji stwierdził, że: "Tym samym art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z pierwotnym wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji, czy też nieuiszczenia takiej opłaty. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej uzależniając to od uiszczenia opłaty kancelaryjnej w wysokości 50 zł. Nieuiszczenie opłaty nie powoduje pozostawienia pisma/wniosku bez rozpoznania, a jedynie w przypadku, gdy strona nie uiści opłaty zarządza się jej ściągnięcie (art. 220 § 1 p.p.s.a.)". Ta właśnie rozbieżność stanowi, zdaniem Prezesa WSA, naruszenie przepisów postępowania, które polegało na błędnej interpretacji tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Przedmiotem sporu jest kwestia, jaki reżim prawny stosować w zakresie wydania kopii znajdujących się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej pism stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdy wnioskuje o nie w warunkach określonych w art. 15 u.d.i.p. osoba niebędąca stroną postępowania.
Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje, że: "[p]rzepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, za literaturą przedmiotu: "przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie".
Pogląd ten podzielił NSA również w wyroku z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2860/16 wskazując: "Z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że u.d.i.p. nie jest jedynym aktem normatywnym regulującym zasady realizacji konstytucyjnego prawa do informacji, skoro przepis ten stanowi, że przepisy ustawy (u.d.i.p.) nie naruszają innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Do odmiennych zasad dostępu do informacji publicznej zaliczyć należy zasady dotyczące opłat związanych z udostępnieniem informacji. Konieczne jest zatem każdorazowe dokładne badanie treści złożonego wniosku pod kątem m.in. zasad dostępu wnioskodawcy do żądanej informacji w oparciu o inne ustawy, które wobec brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. mają pierwszeństwo w zastosowaniu w przypadku kolizji z ogólnymi zasadami dostępu do informacji określonymi w u.d.i.p. Odrębna regulacja dotyczy tego, co wyraźnie wskazuje ustawa szczególna, tam zaś gdzie sprawa uregulowana jest jedynie częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie znajdą przepisy u.d.i.p."
Niniejsza sprawa dotyczy zagadnienia pobierania opłaty kancelaryjnej, którą regulują przepisy rozdziału drugiego (koszty sądowe), oddziału trzeciego (opłata kancelaryjna) p.p.s.a. Istotna jest również kwestia regulowana przez art. 220 § 1 p.p.s.a., który to przepis dotyczy rygoru nieuiszczania takiej opłaty. Przepis ten znajduje się w tym samym dziale drugim, w oddziale pierwszym (przepisy ogólne) p.p.s.a. Wymienione przepisy pozwalają na wyprowadzenie rozbudowanej, choć spójnej normy prawnej, dotyczącej tego jaki podmiot i w jakim przypadku oraz pod jakim rygorem może egzekwować opłatę kancelaryjną. Regulację tę, w zakresie materialnym, uzupełnia rozporządzenie Rady Ministrów z 3 czerwca 2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1090),(dalej: "rozporządzenie").
W tak zarysowanym stanie prawnym, na mocy regulacji art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy rozważyć jakie zastosowanie miałaby norma wynikająca z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przepisy te określają, że: "Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek (...), podmiot obowiązany ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom" (ust. 1), oraz: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek" (ust. 2).
Ważne jest prawidłowe zrozumienie sformułowania "dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku". Hipoteza art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wymaga, by w określonym stanie faktycznym podmiot obowiązany miał ponieść dodatkowe koszty. Dodatkowe koszty to takie, które nie wiążą się z normalnym trybem, w tym normalnym sposobem opłacenia czynności, które prowadzą do udostępnienia żądanych informacji. Ewentualnie, musi zaistnieć konieczność, by podmiot obowiązany przekształcił informację w formę, która była wskazana we wniosku.
W niniejszym sporze żadna ze stron ani też Sąd I instancji nie kwestionowały, że kwota 50 zł, określona na podstawie wymienionego wyżej rozporządzenia w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych została określona z góry, na podstawie przepisów rozporządzenia, nie stanowiąc opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. Bezsporne jest, że poprawnie zastosowano przepisy materialne w zakresie ustalenia tejże opłaty.
Z kolei rozporządzenie to obowiązuje i ma zastosowanie na mocy delegacji z art. 236 p.p.s.a., również systemowo umiejscowionej w oddziale trzecim (opłata kancelaryjna).
Hipoteza art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wymaga, jak już zostało wspomniane, zaistnienia dodatkowych kosztów. Należy rozumieć, że kosztów przewyższających koszty normalne, zwyczajne; czyli w tej sprawie te, regulowane rozporządzeniem. Takie koszty jednak nie zostały zgłoszone i nie ma przesłanek, by twierdzić, że po pierwsze zaistniały, a po drugie, podmiot obowiązany wystosował wezwanie do ich uiszczenia.
Pojęcie "dodatkowych kosztów" jest w doktrynie definiowane jako: "[k]oszty dodatkowe, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, muszą być związane z koniecznością przetworzenia lub przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Użyte w tym przepisie sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Kosztem dodatkowym będzie w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji. Mogą to być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Zawsze jednak musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 15 oraz przywołane tam orzeczenia).
Zdaniem NSA istotne ustalenie należy przypisać stwierdzeniu, iż dyspozycję art. 15 u.d.i.p. stosuje się wyłącznie w sytuacji ziszczenia hipotezy, tj. wtedy, kiedy zajdzie stan faktyczny przewidziany w hipotezie. Rzeczywiście, art. 15 ust. 1 u.d.i.p. in fine, przewiduje, że żądanie o udostępnienie informacji publicznej wykonuje się niezależnie od uiszczenia opłaty, natomiast można ją pobrać później. A zatem dyspozycja przewiduje, że niezależnie od opłacenia żądanie podmiotu się wykonuje. Nie ma tutaj związku zależności pomiędzy opłatą, a udostępnieniem informacji. Ewentualnie po wykonaniu żądania wnioskodawcy nastąpi tzw. "ściągnięcie opłaty". Natomiast aby ta dyspozycja mogła zostać wykonana, muszą być spełnione warunki dyktowane przez hipotezę. Tak się jednak nie dzieje w niniejszym przypadku, wobec niepowstania "dodatkowych kosztów" związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Wobec uregulowania opłaty kancelaryjnej w przepisach p.p.s.a. i przy ustaleniu, że nie występują w niniejszej sprawie "dodatkowe koszty" z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., należy ustalić podmiot, do którego odnosi się regulacja dotycząca opłaty kancelaryjnej. Art. 234 § 1 p.p.s.a. nie stanowi, że obowiązek uiszczenia opłaty kancelaryjnej odnosi się tylko do stron postępowania. Regulacja ta sformułowana jest przedmiotowo: "Za stwierdzenie prawomocności oraz wydanie odpisów, zaświadczeń, wyciągów i innych dokumentów na podstawie akt, pobiera się opłatę kancelaryjną". Przepis ten nie wspomina komu wydane mają być odpisy, zaświadczenia i wyciągi. Nie wspomina też na czyj wniosek taka procedura wydawania odpisów i pobieranie opłaty może się odbyć, a na pewno nie przewiduje, że odnosi się to tylko do strony. Istotna jest kwestia, czego dotyczy wniosek, a nie od kogo pochodzi. Jeżeli zaś dotyczy wydania odpisów, zaświadczeń, wyciągów na podstawie akt, to pobiera się opłatę. Nie ma więc znaczenia, że osoba wnioskująca w tym trybie nie jest stroną postępowania. To właśnie przedmiotowy sposób uregulowania tej kwestii przesądza, że do osoby wnioskującej do wydania odpisu z akt sprawy a niebędącej stroną, stosuje się przepisy o opłacie kancelaryjnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że strony nie kwestionowały ani faktu należności, ani wysokości opłaty kancelaryjnej w niniejszej sprawie.
Analizując z kolei treść art. 235 p.p.s.a.: "[o]płatę kancelaryjną pobiera się także za odpisy, wyciągi, kopie i wydruki oraz zaświadczenia i inne dokumenty wydawane na podstawie zbiorów gromadzonych i prowadzonych w sądzie poza aktami sprawy", można dojść do wniosku, że celowe było uregulowanie przedmiotu należności opłaty kancelaryjnej. To również przesądza o jej sformalizowanym charakterze. Znaczenie ma sam fakt, za udostępnienie jakich dokumentów się ją pobiera. Model ukształtowany przez wspomniane przepisy p.p.s.a. cechuje się przedmiotowym i zobiektywizowanym sposobem regulacji.
W tej sprawie skarżąca wnioskowała o wydanie dokumentów z akt sprawy sądowej, dlatego naliczono opłatę kancelaryjną. Przepisy p.p.s.a. nie byłby stosowane, gdyby przedmiotem wniosku była sama informacja. Ta mogłaby być udostępniona w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie żądano jednak udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich pism stron w sprawie.
Art. 220 § 1 p.p.s.a. stanowi in principio, że "[s]ąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona opłata". Należy w tym miejscu dokonać wykładni pojęcia "sąd". Jest to w komentowanym przepisie pojęcie szersze niż tylko "skład orzekający w danej sprawie" – por. wyrok NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt. I OSK 2860/16 . Tak rozumiany "sąd" to cały aparat administracji, w ramach którego funkcjonują sędziowie, składy orzekające oraz pracownicy. Jest to instytucja, która będzie obsługiwała również wnioski składane na gruncie u.d.i.p. Zatem do udostępnienia informacji publicznej oraz pobierania od niej opłaty kancelaryjnej – w określonych przypadkach (art. 234 § 1 p.p.s.a.) – właściwy będzie sąd w szerokim rozumieniu, rozumiany zgodnie z art. 220 § 1 p.p.s.a.
Opłata kancelaryjna jest instytucją prawną, regulowaną ustawą p.p.s.a. Na instytucję składają się nie tylko kwestie przedmiotowe – kiedy i w jakim przypadku należy pobrać opłatę oraz podmiotowe – kto powinien ją uiścić, ale także rygor pobierania tej opłaty i konsekwencje jej nieuiszczenia. Instytucja prawa procesowego to kompleksowa regulacja danego zagadnienia, a nie pojedyncze i oderwane od siebie przepisy i wynikające z nich normy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego komplementarnym i systemowo spójnym rozwiązaniem jest stosowanie do opłaty kancelaryjnej rygoru z art. 220 § 1 p.p.s.a., czyli niepodjęcie żadnej czynności na skutek pisma, od którego została uiszczona opłata. Instytucje postępowania sądowoadministracyjnego należy stosować w całości. Brak jest powodu, aby dokonywać podziału i stosować przepisy p.p.s.a. w zakresie czynności, za które pobiera się opłatę kancelaryjną i jej wysokość, natomiast pominąć przepisy tejże ustawy w zakresie rygoru jej egzekwowania. System prawa administracyjnego nie przewiduje wybierania poszczególnych elementów różnych instytucji i tworzenia z nich nowych konstrukcji prawnych, dotychczas nieznanych temu systemowi. Takim właśnie hybrydowym rozwiązaniem byłaby "opłata kancelaryjna" przyjęta w wyroku Sądu I instancji: przedmiot opłaty, jej wysokość ustalana na podstawie p.p.s.a. i rozporządzenia, zaś rygor pobrania opłaty na podstawie art. 15 u.d.i.p.
Praktyczną konsekwencją stosowania opisanego wcześniej, a nieprawidłowego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego modelu opłaty kancelaryjnej jest stworzenie dwutorowego systemu dostępu do akt, odpisów, kopii dokumentów z postępowania sądowoadministracyjnego. Gdyby zastosować rozwiązanie przyjęte przez Sąd I instancji, to strona postępowania mogłaby wnioskować o udostępnienie dokumentów z akt na gruncie art. 10 u.d.i.p., z rygorem ewentualnego późniejszego wyegzekwowania opłaty, tym samym zyskiwałaby bezwarunkowy dostęp do odpisów, kopii i dokumentów z akt.
Słusznie Prezes WSA zauważa, że sytuacja taka byłaby nie do pogodzenia z normą wynikającą z art. 32 ust 1. Konstytucji RP, gdzie osoba niebędąca stroną danego postępowania miałaby bezwarunkowy dostęp do akt sprawy, natomiast strona dostęp do tych dokumentów miałaby uzależniony pod rygorem niepodjęcia przez sąd czynności w braku uiszczenia opłaty. Natomiast szerszą konsekwencją prezentowanego przez Prezesa WSA stanowiska byłoby utworzenie dwóch odmiennych ścieżek dostępu do odpisów, zaświadczeń, wyciągów i innych dokumentów na podstawie akt. Podobnych pod względem należnej opłaty i rodzaju czynności, od których jest pobierana, ale różnych pod względem rygoru. Nie ma natomiast powodu, dla którego te dwie ścieżki miałyby funkcjonować oddzielnie i na dwa różne sposoby regulować tę samą sprawę.
Art. 15 u.d.i.p. oraz art. 220, 234, 235, 236 p.p.s.a. przewidują dwie odrębne od siebie instytucje. Art. 15 u.d.i.p. reguluje sytuację, w której wystąpią dodatkowe koszty, natomiast art. 220, 234, 235, 236 p.p.s.a. regulują zryczałtowaną opłatę kancelaryjną. Inne są hipotezy tych dwóch różnych norm, analogicznie, różne są dyspozycje. Ten podział ma uzasadnienie właśnie poprzez regulację innych sytuacji.
Należy zauważyć, że na gruncie p.p.s.a. regułą jest niewykonanie żądanej czynności bez uiszczenia opłaty (art. 220 § 1 p.p.s.a.), a możliwość realizacji czynności bez uiszczenia opłaty stanowi wyjątek. Tym wyjątkiem jest norma wynikająca z art. 234 § 2 p.p.s.a.: [o]płatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, doręczonego na skutek żądania zgłoszonego w terminie siedmiodniowym od ogłoszenia orzeczenia, pobiera się przy zgłoszeniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie. Jeżeli opłata nie została uiszczona, przewodniczący zarządza ściągnięcie jej od strony, która złożyła wniosek, po uprzednim wezwaniu strony do jej uiszczenia. Przepisów art. 220 nie stosuje się".
Celowo ustawodawca uregulował wyjątek od zasady w sposób wyczerpujący, m.in. in fine tego przepisu, gdzie nakazuje, by nie stosować art. 220 p.p.s.a. Tylko szczególna sytuacja doręczania odpisu orzeczenia z uzasadnieniem powoduje, że sąd wykona czynność udostępnienia dokumentów z akt sprawy bezwarunkowo, a później ściągnie opłatę. Ten wyjątek jest uzasadniony prawem do sądu, które wynika z art. 45 i 78 Konstytucji RP. Doręczenie odpisu wraz z uzasadnieniem umożliwia stronie odwołanie się do wyższej instancji. Ogólna zasada prawna exceptiones non sunt extendendae – wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco – ma zastosowanie i w tym przypadku. Gdyby ustawodawca przewidywał, że do żądania przez stronę wydania odpisów, zaświadczeń, wyciągów i innych dokumentów na podstawie akt przez stronę wnioskującą w trybie art. 10 w związku z art. 15 u.d.i.p. należy stosować inny rygor, to taka regulacja musiałaby zostać wyrażona wprost. Zgodnie zatem z zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere, ustawa nie dokonuje rozróżnienia na wyżej wspomniane dwie ścieżki. Nie należy zatem poszukiwać, bez podstawy prawnej, wyłomu od zasady, instytucji, która jest kompletna i reguluje daną kwestię wyczerpująco. Ustawa w zakresie opłaty kancelaryjnej przewiduje jedną ścieżkę postępowania i ją właśnie należy stosować.
Wspominane zaś wcześniej rozporządzenie delegowane z art. 236 p.p.s.a., nigdzie nie przewiduje, że opłatę kancelaryjną pobiera się wyłącznie od stron. Pobiera się ją w sytuacji, kiedy zażąda się wydania określonych tam przedmiotowo dokumentów. Nie ma więc powodu, by bez podstawy normatywnej interpretować to rozporządzenie tak, że wprowadza ono zakres podmiotowy zastosowania. Jego zakres podmiotowy jest bardzo szeroki i ograniczony jedynie tylko przez prawo powszechne. Owa regulacja przedmiotowa odnosi się również do dokumentów w formie elektronicznej. Istotne jest udostępnienie na nośniku informacji. Opłata kancelaryjna nie jest opłatą za informację, czy jej udzielenie, lecz za udostępnienie określonego dokumentu stanowiącego nośnik informacji (wyrok NSA 23 października 2018, sygn. akt I OSK 2860/16).
Zasadnie więc Prezes WSA zarzucił naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz w konsekwencji przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a p.p.s.a., przez błędną wykładnię art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. i w konsekwencji bezpodstawne ich zastosowanie podczas, gdy prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., w tym dokonana w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 220 § 1 i art. 234 § 1 i § 2 p.p.s.a. i § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych, a także w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, powinna prowadzić do wniosku, że udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentu z akt sprawy sądowoadministracyjnej może nastąpić dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty kancelaryjnej, a skutkiem nieuiszczenia takiej opłaty jest pozostawienie wniosku o udostępnienie takiej postaci informacji publicznej bez rozpoznania. W konsekwencji zasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 220 § 1 w związku z art. 234 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a p.p.s.a., na skutek błędnego stwierdzenia, że art. 220 § 1 p.p.s.a. w sytuacji nieuiszczenia opłaty kancelaryjnej przewiduje zarządzenie jej ściągnięcia, a nie pozostawienie pisma bez rozpoznania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza bezzasadność skargi, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz oddalił skargę A. C. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od A. C. na rzecz Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach koszty postępowania kasacyjnego.