III OSK 2215/23

III OSK 2215/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 84/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-09
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2067
art.110 ust.7 pkt 3 i ust.8
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 84/23 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 8 marca 2019 r. nr 12 w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za rok 2017 oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 84/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.S. (dalej jako "strona" albo "skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 8 marca 2019 r. nr 12 w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za rok 2017.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Zaskarżonym aktem wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a.", utrzymano w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 3 stycznia 2019 r. nr 1/K/19 o odmowie przyznania skarżącemu nagrody rocznej za służbę pełnioną w 2017 roku. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskazano, że postanowieniem z dnia 21 września 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu. Raportem z dnia 20 grudnia 2017 r. skarżący złożył pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby - z dniem 2 stycznia 2019 r. Orzeczeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 26 stycznia 2018 r., skarżącego uznano winnym zarzucanego mu czynu i wymierzono mu karę dyscyplinarną - wydalenia ze służby; orzeczenie to doręczono stronie 29 stycznia 2018 r. Skarżący wskazanego orzeczenia nie zaskarżył wobec czego stało się prawomocne. Rozkazem personalnym z dnia 23 lutego 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] zwolnił skarżącego ze służby - na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067, ze. zm.), dalej "ustawa o Policji", z dniem 28 lutego 2018 r. Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 1 marca 2018 r. przyznano skarżącemu nagrodę roczną w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w 2018 r. 5 czerwca 2018 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji [...] wpłynęło pismo skarżącego z dnia 29 maja 2018 r., w którym zwrócił się on o informację na temat podjętych działań, w celu uregulowania należnych mu dodatków, premii i nagród. W dniu 3 stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie przyznania nagrody rocznej za 2017 rok. Jako podstawę prawną wskazano art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje, w myśl natomiast art. 110 ust. 3 ustawy o Policji, nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Zgodnie jednak z art. 110 ust. 7 ustawy o Policji, nagroda roczna nie przysługuje policjantowi m.in. w przypadku popełnienia czynu, za który policjantowi wymierzono jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3-6. Stosownie do art. 110 ust. 8 powołanego aktu, obniżenie lub pozbawienie prawa do nagrody rocznej następuje za rok kalendarzowy, w którym policjant popełnił przestępstwo lub czyn, o których mowa w ust. 5 pkt 1 i 2, w art. 41 ust. 1 pkt 4 i 4a oraz ust. 2 pkt 2 i 8, a także w art. 134 pkt 3-6, lub otrzymał opinię, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 i 3, albo został zwolniony ze służby w przypadkach, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, a jeżeli nagroda została już wypłacona - za rok, w którym: 1) postępowanie karne lub dyscyplinarne w tej sprawie zakończono prawomocnym orzeczeniem lub 2) zwolniono policjanta ze służby.
Jak wynika z art. 110 ust. 8a ustawy o Policji, okoliczności uzasadniające pozbawienie prawa do nagrody rocznej ustala się na podstawie orzeczeń i decyzji organów właściwych w sprawach karnych o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, w sprawach dyscyplinarnych oraz w sprawach dotyczących opiniowania policjantów, a także na podstawie prowadzonej w sprawach osobowych policjantów dokumentacji. Użyte w art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji sformułowanie "nie przysługuje" wskazuje na obligatoryjny charakter przepisu. Przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych nie pozostawiono możliwości stosowania uznania administracyjnego co do prawa do nagrody rocznej. Ustawodawca nie przewiduje przy tym żadnych wyjątków od obowiązku zastosowania sankcji finansowych. Restrykcyjny charakter zawartej w omawianym przepisie regulacji sprawia, że musi on podlegać wykładni ścisłej. Jest to niezbędne również z tego względu, że generalnie wszystkie przepisy płacowe, w tym dotyczące przyznania nagrody rocznej funkcjonariuszy służb mundurowych, powinny być interpretowane i stosowane ściśle - bez możliwości wykładni rozszerzającej.
W omawianej sprawie postępowanie dyscyplinarne - wszczęte przeciwko skarżącemu postanowieniem z dnia 21 września 2017 r. w związku z czynem popełnionym w 11 sierpnia 2017 r. - zakończono orzeczeniem dyscyplinarnym z 26 stycznia 2018 r., o uznaniu winy i wymierzeniu kary wydalenia ze służby, to jest jednej zatem z kar, wskazanych w art. 134 pkt 3-6 ustawy o Policji. Orzeczenie to - jak wynika z akt sprawy - doręczono skarżącemu 29 stycznia 2018 r. W związku z niewniesieniem od niego w ustawowym terminie odwołania - stało się prawomocne od 6 lutego 2018 r. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o Policji orzeczenie lub postanowienie staje się prawomocne: 1) z upływem terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, jeżeli go nie wniesiono; 2) w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy. W art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji natomiast wprost określono, w jakich sytuacjach policjantowi nie przysługuje nagroda roczna za dany rok kalendarzowy. Jako jedną z przesłanek wskazano popełnienie czynu, za który policjantowi wymierzono karę, o której mowa w art. 134 pkt 6 cytowanej ustawy. W niniejszej sprawie wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do nagrody rocznej za rok 2017 determinowała wyłącznie treść orzeczenia dyscyplinarnego oraz wskazany w nim rodzaj kary (wydalenie ze służby). Orzeczenie to był zobowiązany uwzględnić organ zgodnie z dyspozycją art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji. Mając zaś na uwadze, że czyn, za który skarżącemu wymierzono karę wydalenia ze służby popełnił on w roku 2017 (i za ten rok nagroda nie została mu wypłacona), konieczna była odmowa przyznania nagrody rocznej za rok 2017 (art. 110 ust. 8 ustawy o Policji).
Odnosząc się do wniosku funkcjonariusza o stwierdzenie nieważności orzeczenia dyscyplinarnego bądź "zmianę powyższej decyzji i nakazanie wypłaty skarżącemu nagrody rocznej za służbę pełnioną w 2017 r." organ wskazał, że wniesione odwołanie zobligowało organ drugiej instancji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzją tą, zakończono postępowanie administracyjne prowadzone w celu ustalenia prawa skarżącego do nagrody rocznej za 2017 rok. W postępowaniu tym organ zobowiązany był ustalić, czy występują określone w art. 110 ustawy o Policji przesłanki pozytywne przyznania policjantowi nagrody rocznej w pełnej wysokości, jak też przesłanki negatywne dla jej przyznania w ogóle bądź w pełnym wymiarze. W treści odwołania podniesiono tymczasem zarzuty naruszenia procedury w prowadzonym uprzednio postępowaniu dyscyplinarnym, a także wniesiono o weryfikację tego orzeczenia w trybie administracyjnym. Unormowanie postępowania dyscyplinarnego policjantów - zawarte w rozdziale 10 ustawy o Policji - jest regulacją pełną. Wyczerpująco opisano tam wszystkie fazy postępowania dyscyplinarnego. W art. 135p ust. 1 przewidziano jedynie odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów postępowania karnego w ściśle określonym zakresie - mianowicie rozdziału 14 (dotyczącego wezwań), rozdziału 15 (dotyczącego doręczeń), rozdziału 21 (dotyczącego świadków). W przepisie tym wskazano zamknięty katalog czynności, w odniesieniu do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1987 ze zm.), dalej "k.p.k.". Przepisy rozdziału 10 ustawy o Policji w żadnym zakresie nie odsyłają do stosowania (nawet odpowiednio) przepisów k.p.a. Orzeczenie wydane w postępowaniu dyscyplinarnym nie jest decyzją administracyjną. Nie ma też zatem możliwości wzruszenia takiego orzeczenia w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta nie jest sprawą administracyjną - załatwianą w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi więc na zawartą w ustawie o Policji regulację szczególną, do postępowania dyscyplinarnego policjantów nie stosuje się przepisów k.p.a. Postępowanie prowadzone w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej policjantów jest ponadto odrębnym i samodzielnym, kompleksowo uregulowanym w rozdziale 10 ustawy o Policji. Stąd prawne możliwości wzruszenia orzeczenia dyscyplinarnego i zakwestionowania czynności podejmowanych w trakcie postępowania zawarto w rozdziale 10 ustawy o Policji, - w ustawie o Policji. W zakresie weryfikacji orzeczenia dyscyplinarnego, poza kontrolą instancyjną, przewidziano również możliwość zaskarżenia danego orzeczenia do sądu administracyjnego (art. 138 ustawy o Policji), a także jego weryfikację na podstawie art. 135r-135s ustawy o Policji. W przypadku zaś korzystnego dla strony rozstrzygnięcia w zakresie omawianego orzeczenia dyscyplinarnego, zaistnieje również możliwość weryfikacji rozstrzygnięć organów Policji w sprawie ustalenia nagrody rocznej za 2017 rok - na podstawie odpowiednich przepisów, dotyczących postępowań nadzwyczajnych.
Mając powyższe na uwadze, po dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego, na potrzeby określenia uprawnień skarżącego do nagrody rocznej za 2017 rok, organ odwoławczy ustalił, że - na dzień wydawania niniejszej decyzji - funkcjonuje w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie dyscyplinarne, którym uznano skarżącego winnym zarzucanego mu w postępowaniu dyscyplinarnym czynu i wymierzono karę wydalenia ze służby (art. 134 pkt 6 ustawy o Policji). Orzeczenie to, zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy, doręczono skarżącemu 29 stycznia 2018 r. Z notatki urzędowej z 29 stycznia 2018 r. - mającej w niniejszej sprawie walor dokumentu urzędowego (art. 76 k.p.a.), sporządzonej przez funkcjonariusza Komendy Wojewódzkiej Policji [...] - wynika, że tego samego dnia wymieniony - wraz z innym policjantem tej jednostki - udali się do szpitala, w którym przebywał skarżący, w celu doręczenia mu orzeczenia dyscyplinarnego. Skarżący - pomimo kilkukrotnych prób wręczenia mu dokumentu - stwierdził, że "nie chce go przyjąć". W związku z tym funkcjonariusze opuścili szpital. W zakresie nieuregulowanym w ustawie o Policji do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Kodeks postępowania karnego - m.in. dotyczące doręczeń (art. 135p ust. 1 ustawy o Policji). Zgodnie zaś z art. 136 tego Kodeksu, w razie odmowy przyjęcia pisma lub odmowy albo niemożności pokwitowania odbioru przez adresata, doręczający sporządza na zwrotnym pokwitowaniu odpowiednią wzmiankę; wówczas doręczenie uważa się za dokonane; pismo nie przyjęte przez adresata zwraca się organowi wysyłającemu (§ 1 i § 2) - tak też przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 stycznia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu doręczania pism organów procesowych w postępowaniu karnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 553). W związku z tym na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego - uprawnione jest twierdzenie o skutecznym doręczeniu orzeczenia dyscyplinarnego. Ewentualne uchybienia w tym zakresie i ich wpływ na skuteczność doręczenia tego orzeczenia pozostają poza zakresem postępowania administracyjnego o odmowie przyznania stronie nagrody rocznej za 2017 rok. Nie jest zatem zasadny zarzut funkcjonariusza, co do nieuwzględnienia - przy wydawaniu zaskarżonej decyzji - treści rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji - z dniem 28 lutego 2018 r. W art. 110 ust. 7 ustawy o Policji enumeratywnie wymieniono bowiem przesłanki, po których zaistnieniu, policjantowi nie będzie przysługiwała nagroda roczna za dany rok. W omawianej sprawie znalazł zastosowanie art. 110 ust. 7 pkt 3 tej ustawy - policjant popełnił czyn, za który wymierzono mu karę dyscyplinarną, o której mowa w art. 134 pkt 6 ustawy o Policji. Przepis ten ustanawia samodzielną przesłankę, którą (w sytuacji jej zaistnienia) należy uwzględnić przy określaniu uprawnień do nagrody rocznej. Zastosowanie tej normy nie jest uzależnione od podstawy prawnej, jaką organ zastosował, zwalniając policjanta ze służby w Policji (w przeciwieństwie np. do normy z art. 110 ust. 7 pkt 4 ustawy o Policji). Pozbawienie nagrody rocznej, zgodnie z art. 110 ust. 8 ustawy o Policji, nastąpiło jednocześnie za rok 2017 - w którym funkcjonariusz popełnił stosowny czyn. Decyzją z dnia 1 marca 2018 r. przyznano mu natomiast nagrodę roczną w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku 2018. Nagroda roczna, niezależnie od podstawy zwolnienia ze służby w Policji, nie przysługiwałaby skarżącemu również wtedy, gdyby w postępowaniu dyscyplinarnym ukarano go karą inną niż wydalenia ze służby, - np. ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, czy też wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Tym samym nie ma przesłanek do uznania, że podstawa prawna zwolnienia skarżącego ze służby (art. 41 ust. 3 ustawy o Policji) uniemożliwiła organowi wydanie decyzji o odmowie przyznania nagrody rocznej, zgodnie z obligatoryjnym charakterem art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek wymienionych w art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji - popełnienia przez funkcjonariusza czynu, za który wymierzono karę dyscyplinarną, o której mowa w art. 134 pkt 6 ustawy o Policji - konieczne było wydanie decyzji o odmowie przyznania wymienionemu nagrody rocznej za rok 2017 – w którym popełnił ten czynu (art. 110 ust. 8 ustawy o Policji).
Skarżący wywiódł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa:
I. procesowego:
- art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o nie doręczone, a co za tym idzie nie funkcjonujące w obrocie prawnym orzeczenie dyscyplinarne,
- art. 136 k.p.a. w zw. z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji, poprzez uznanie orzeczenia dyscyplinarnego za prawidłowo doręczone, w sytuacji usiłowania przekazania skarżącemu przesyłki, zawierającej dokument na zamkniętym szpitalnym oddziale dla nerwowo i psychicznie chorych, art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie rozkazu personalnego, wydanego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, którym to zwolniono skarżącego ze służby na podstawie uwzględnionego raportu z 20 grudnia 2017 r.;
II. materialnego:
- art. 110 ust. 1 i 3 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania nagrody rocznej za służbę pełnioną w 2017 roku., gdy funkcjonariusz pełnił służbę przez okres ponad 6 miesięcy kalendarzowych;
- art. 110 ust. 1 i 3 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania nagrody rocznej za służbę pełnioną w 2017 roku, gdy funkcjonariusza zwolniono ze służby na podstawie rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby na podstawie złożonego raportu - na podstawi art. 41 ust. 3 ustawy o Policji;
- art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie, gdy funkcjonariusz nie popełnił w roku 2017 przestępstwa ani czynu, za który wymierzono mu jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3-6 ustawy o Policji;
- art. 8a ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie, gdy orzeczenie dyscyplinarne nie funkcjonuje w obrocie prawnym - jako takie nie może stanowić podstawy do ustalenia okoliczności, powodujących odmowę przyznania nagrody rocznej.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie orzeczeń organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1060/19) oddalił wniesioną skargę. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r. (sygn. akt III OSK 2579/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wskazując, że Sąd pierwszej instancji nie mógł uwolnić się od oceny skuteczności doręczenia skarżącemu orzeczenia dyscyplinarnego nr 2/18 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 26 stycznia 2018 r., gdyż od tego zależy, czy weszło ono do obrotu prawnego, a zatem, czy do wymierzenia kary dyscyplinarnej w ogóle doszło, a to – w powiązaniu z art. 110 ust. 8a ustawy o Policji – stanowi przesłankę rozstrzygnięcia o odmowie przyznania nagrody rocznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 751/21) uchylił decyzję organów obu instancji wywodząc, że orzeczenia dyscyplinarnego prawidłowo nie doręczono. Wobec wniesienia skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 6356/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił orzeczenie Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano m.in.: "[...] nie ma swego rodzaju notoryjności powszechnej uznającej, że zawsze doręczenie osobie przebywającej na oddziale szpitalnym dla osób nerwowo i psychicznie chorych jest nieprawidłowe. W tym zakresie jednak należy mieć na względzie, że art. 13 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2123 ze zm.) jednoznacznie określa, że osoba umieszczona w szpitalu psychiatrycznym ma prawo do porozumiewania się bez ograniczeń z rodziną i innymi osobami, a korespondencja takiej osoby nie podlega kontroli. W aktach sprawy brak jest również dokumentów wskazujących, że funkcjonariusz, przebywając w szpitalu, był w stanie wyłączającym świadome podejmowanie przez niego decyzji. Jak wynika z wydanej w dniu 12 lutego 2018 r. karty leczenia szpitalnego Oddziału [...] w momencie hospitalizacji kontakt werbalny z policjantem był logiczny i był on zorientowany w swojej sytuacji (k. 39 akt administracyjnych). Sąd pierwszej instancji zatem nie dokonał prawidłowej i wyczerpującej oceny skuteczności doręczenia policjantowi orzeczenia dyscyplinarnego w dniu 29 stycznia 2018 r., do czego zobowiązywał go wcześniejszy wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2021 r., (sygn. akt III OSK 2579/21). Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie takiej oceny powinien dokonać, to jest jeszcze raz wyczerpująco ocenić prawidłowość doręczenia funkcjonariuszowi orzeczenia dyscyplinarnego w dniu 29 stycznia 2018 r.
W złożonym piśmie procesowym (k. 206-207 akt sądowych) pełnomocnik skarżącego podniósł, że próba doręczenia orzeczenia dyscyplinarnego w trakcie pobytu w szpitalu stanowiła zdarzenie bez znaczenia, gdyż zainteresowany był w trakcie terapii lekowej.
Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony obecnie wyrok i oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", wskazał, że nie było podstaw dla uznania, jakoby próbę doręczenia skarżącemu pisma - orzeczenia dyscyplinarnego - można było uznać za bezskuteczną - nierodzącą skutków prawnych, w kontekście wejścia do obrotu orzeczenia dyscyplinarnego a później jego uprawomocnienia. Uzasadniało to odmowę wypłaty nagrody rocznej. Z wypisu leczenia szpitalnego skarżącego (k. 35akt administracyjnych) wynika, że w jego trakcie podawano pacjentowi stale konkretne leki (tak sekcja "Zastosowane leczenie). Z kolei na etapie jego przyjęcia i wypisu kontakt z nim był możliwy (tak "Epikryza" k. 2 i ostatnie zdanie). Brak podstaw dla założenia, że podawanie konkretnego zestawu leków (podnoszona przez pełnomocnika kuracja farmakologiczna) - które zresztą miały być przyjmowany w mniejszych dawkach także po wypisie ze szpitala (tak "Zalecenia lekarskie") - powodowało po stronie skarżącego w pewnym okresie (np. na dzień doręczenia) brak możliwości świadomego rozeznawania zdarzeń, zwłaszcza gdy na dzień wypisu przyjmując nadal te same leki (podawanie do "nadal") był w stanie "wyrównanego nastroju", bez myśli psychotycznych". W każdym razie ku odmiennym wnioskom nie daje podstaw dostępna dokumentacja medyczna ani też treść notatki służbowej, dotyczącej doręczenia skarżącemu orzeczenia dyscyplinarnego (k. 8 akt administracyjnych). Stwierdzono w niej, że obecny na miejscu lekarz nie widział przeszkód dla doręczenia pisma skarżącemu. Z kolei - w świetle wykładni prawa dokonanej przez Sąd drugiej instancji - braku świadomości, czy rozeznawania nie można domniemywać z samego faktu przebywania na leczeniu na oddziale psychiatrycznym. W takiej sytuacji zdaniem Sądu pierwszej instancji organ zasadnie skonstatował, że orzeczenie dyscyplinarne jest ostateczne (prawidłowo je doręczono i nie wniesiono odeń środków odwoławczych), a więc skarżący jest osobą ukaraną dyscyplinarnie na czym popełniony w 2017 roku, co - w świetle przywołanych przezeń regulacji (wobec wcześniejszego zreferowania powtarzanie ich treści byłoby bezzasadne) - determinowało odmowę wypłaty nagrody rocznej. Wobec powołanych wyżej uwarunkowań sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezzasadne są zarówno zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów postępowania, w zakresie powinności właściwego wyjaśnienia sprawy - w żadnym istotnym aspekcie nie budzi ona wątpliwości – jak i przypisów prawa materialnego, zakreślających ramy wypłaty nagrody roczne, w tym przesłanki utraty do niej prawa - art. 110 ust. 7 pkt 3 i ust. 8 ustawy o Policji. Przeszkodą dla zastosowania danej reguły nie może być także ewentualne zwolnienie skarżącego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Przesłanką utraty uprawnienia, wskazaną w stosownym przepisie, jest bowiem sam fakt wymierzenia kary dyscyplinarnej określonego rodzaju, nie zaś podstawa zwolnienia ze służby. Stanowisko takie podzielał też Sąd drugiej instancji, skoro - za okoliczność kluczową - uznał skuteczność doręczenia orzeczenia dyscyplinarnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie naruszono też regulacji w zakresie zasad doręczeń pism w postępowaniu karnym. Powołane natomiast w skardze podstawy nieważności nie dotyczą z kolei orzeczenia dyscyplinarnego, gdyż nie jest to akt, do którego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Stan prawny w danym zakresie przywołano we wcześniej zreferowanym trafnym stanowisku organu. Zatem Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw, które przemawiałyby za wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych;
2. art. 145 § 1 pkt lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niedoręczone, a więc niefunkcjonujące w obrocie prawnym "orzeczenie" Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr 2/18 z dnia 26 stycznia 2018 r.;
b) art. 136 k.p.k. w zw. z art. 135 p ust. 1 ustawy o Policji poprzez uznanie "orzeczenia" Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr 2/18 z dnia 26 stycznia 2018 r. za prawidłowo doręczone w sytuacji usiłowania przekazania skarżącemu przesyłki zawierającej "orzeczenie" na zamkniętym szpitalnym oddziale dla nerwowo i psychicznie chorych szpitala w C.;
c) art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem wydanego w sprawie orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 2 stycznia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby;
d) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w wydanej decyzji rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr 427/18 z dnia 23 lutego 2018 r., wydanego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, którym to rozkazem skarżący został ze służby zwolniony na podstawie uwzględnionego raportu skarżącego z dnia 20 grudnia 2017 r.;
e) art. 7 i 7a w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego wyroku głównie na podstawie "notatki służbowej" odnoszącej się do rzekomego doręczenia skarżącemu "orzeczenia" Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr 2/18 z dnia 26 stycznia 2018 r., która to "notatka służbowa" nie została wcześniej ujawniona w trakcie postępowania administracyjnego i późniejszego postępowania przed sądami administracyjnymi;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – prawa materialnego:
1) art. 110 ust. 1 i 3 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania nagrody rocznej za służbę, w sytuacji gdy skarżący pełnił służbę przez okres ponad sześciu miesięcy kalendarzowych, a ze służby został zwolniony rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr 427/18 z dnia 23 lutego 2018 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, to jest po uwzględnieniu raportu skarżącego;
2) art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy skarżący nie popełnił w roku 2017 r. przestępstwa ani czynu za który wymierzono mu jedną z kar dyscyplinarnych;
3) art. 110 ust. 8a ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy "orzeczenie" Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr 2/18 z dnia 26 stycznia 2018 r. nie funkcjonuje w obrocie prawnym i jako takie nie może stanowić podstawy do ustalenia okoliczności powodujących odmowę przyznania nagrody rocznej;
4) art. 110 ust. 8a ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy obowiązującym jest orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 2 stycznia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozstrzyganej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego - wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przed przedstawieniem szczegółowych rozważań należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok orzekał w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanych w sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przypomnieć zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z dnia 18 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1060/19) - oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny – w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego - wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r. (sygn. akt III OSK 2579/21) uchylił orzeczenie wydane w pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanego wyroku NSA wskazał, że - zgodnie z art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji nagroda roczna nie przysługuje policjantowi w przypadku popełnienia czynu, za który wymierzono mu jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3-7. To więc ustalenie, czy funkcjonariuszowi wymierzono jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3-7, stanowi przesłankę odmowy przyznania nagrody rocznej. NSA wskazał również, że nie jest uprawnione w okolicznościach tej sprawy twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że w niniejszym postępowaniu nie mogły być badane zarzuty dotyczące postępowania dyscyplinarnego ani rozkazu personalnego o wydaleniu funkcjonariusza ze służby w Policji, gdyż wykraczają poza granice sprawy. Funkcjonariusza nie zwolniono wszak ze służby na skutek kary dyscyplinarnej "wydalenia ze służby w Policji", ale w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Rozkaz personalny nie potwierdzał ostatecznie faktu wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby ani wejścia orzeczenia dyscyplinarnego do obrotu prawnego. W uzasadnieniu wskazano też, że Sąd pierwszej instancji nie mógł uwolnić się od oceny skuteczności doręczenia orzeczenia dyscyplinarnego, gdyż od tego zależy, czy weszło ono do obrotu prawnego - zatem, czy do wymierzenia kary dyscyplinarnej w ogóle doszło. W powiązaniu z art. 110 ust. 8a ustawy o Policji stanowi to przesłankę rozstrzygnięcia o odmowie przyznania nagrody rocznej. Stan prawomocności orzeczenia dyscyplinarnego przesądza o wymierzeniu kary dyscyplinarnej (tak: art. 135g ust. 2 i art. 135k ust. 1 w zw. z art. 135o ust. 1 ustawy o Policji).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 751/21) - uchylił decyzję organów obu instancji wywodząc, że orzeczenia dyscyplinarnego prawidłowo nie doręczono.
W następstwie wniesienia skargi kasacyjnej przez organ, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r.(sygn. akt III OSK 6356/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił orzeczenie Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że nie ma swego rodzaju notoryjności powszechnej uznającej, że zawsze doręczenie osobie przebywającej na oddziale szpitalnym dla osób nerwowo i psychicznie chorych jest nieprawidłowe. W tym zakresie jednak należy mieć na względzie, że art. 13 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2123 ze zm.) jednoznacznie określa, że osoba umieszczona w szpitalu psychiatrycznym ma prawo do porozumiewania się bez ograniczeń z rodziną i innymi osobami, a korespondencja takiej osoby nie podlega kontroli. W aktach sprawy brak jest również dokumentów wskazujących, że funkcjonariusz, przebywając w szpitalu, był w stanie wyłączającym świadome podejmowanie przez niego decyzji. Jak bowiem wynika z wydanej w dniu 12 lutego 2018 r. karty leczenia szpitalnego Oddziału [...] w momencie hospitalizacji kontakt werbalny z policjantem był logiczny i był on zorientowany w swojej sytuacji (k. 39 akt administracyjnych). Sąd pierwszej instancji nie dokonał zatem prawidłowej i wyczerpującej oceny skuteczności doręczenia policjantowi orzeczenia dyscyplinarnego w dniu 29 stycznia 2018 r., do czego zobowiązywał go wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r. (sygn. akt III OSK 2579/21). NSA wskazał, ze ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie takiej oceny powinien dokonać, to jest jeszcze raz wyczerpująco ocenić prawidłowość doręczenia funkcjonariuszowi orzeczenia dyscyplinarnego w dniu 29 stycznia 2018 r.
Orzekając w sprawie Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa, dokonaną przez NSA w orzeczeniu z dnia 20 grudnia 2022 r. o sygn. akt III OSK 6356/21, co wynika wprost z treści art. 190 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem kasatoryjnym jest związany nie tylko sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.
W świetle wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 6356/21) obowiązkiem Sądu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego sprawę było dokonanie wskazanych powyżej ustaleń.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym obecnie wniesiony środek odwoławczy uznać należy, że ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji sprostał temu obowiązkowi.
W nawiązaniu do postawionych w obecnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów podnieść należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie ma podstaw dla uznania, jakoby próbę doręczenia funkcjonariuszowi pisma - orzeczenia dyscyplinarnego - można było uznać za bezskuteczną - nierodzącą skutków prawnych, w kontekście wejścia do obrotu orzeczenia dyscyplinarnego a później jego uprawomocnienia. Uzasadniało to odmowę wypłaty nagrody rocznej. Z wypisu leczenia szpitalnego funkcjonariusza (k. 35 akt administracyjnych) wynika, że w jego trakcie podawano pacjentowi stale konkretne leki (tak sekcja "Zastosowane leczenie). Z kolei na etapie jego przyjęcia i wypisu kontakt z nim był możliwy (tak "Epikryza" ak 2 i ostatnie zdanie). Sąd meriti przyjął, że brak podstaw dla założenia, że podawanie konkretnego zestawu leków (podnoszona przez pełnomocnika kuracja farmakologiczna) - które zresztą miały być przyjmowany w mniejszych dawkach także po wypisie ze szpitala (tak "Zalecenia lekarskie") - powodowało po stronie funkcjonariusza w pewnym okresie (np. na dzień doręczenia) brak możliwości świadomego rozeznawania zdarzeń, zwłaszcza gdy na dzień wypisu przyjmując nadal te same leki (podawanie do "nadal") był w stanie "wyrównanego nastroju", bez myśli psychotycznych". W każdym razie ku odmiennym wnioskom nie daje podstaw dostępna dokumentacja medyczna ani też treść notatki służbowej, dotyczącej doręczenia funkcjonariuszowi orzeczenia dyscyplinarnego (k. 8 akt administracyjnych). Stwierdzono w niej, że obecny na miejscu lekarz nie widział przeszkód dla doręczenia pisma funkcjonariuszowi. Z kolei - w świetle wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 6356/21) - braku świadomości, czy rozeznawania nie można domniemywać z samego faktu przebywania danej osoby na leczeniu na oddziale psychiatrycznym.
W związku z powyższym postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące kwestii skuteczności doręczenia skarżącemu kasacyjnie orzeczenia dyscyplinarnego uchylają się spod kontroli orzekającego w niniejszej sprawie Sądu odwoławczego. Oparcie bowiem skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r. jest niezgodne z treścią art. 190 P.p.s.a.
Nie są także oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Skoro orzeczenie dyscyplinarne weszło do obrotu prawnego i jest ostateczne, przyjąć należy, że skarżący kasacyjnie jest osobą ukaraną dyscyplinarnie za czyn popełniony w 2017 roku, co determinowało odmowę wypłaty nagrody rocznej. W sprawie znalazł więc zastosowanie art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji. Przepis ten ustanawia samodzielną przesłankę, którą należy uwzględnić przy określaniu uprawnień do nagrody rocznej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zastosowanie tej normy nie jest uzależnione od podstawy prawnej, jaką organ zastosował, zwalniając policjanta ze służby w Policji (w przeciwieństwie np. do normy z art. 110 ust. 7 pkt 4 tej ustawy).
Dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego od wielu lat prezentowany jest pogląd, że tzw. przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia policjantów i funkcjonariuszy innych służb mundurowych muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Niedopuszczalna jest nie tylko ich wykładnia rozszerzająca. Nie można w tym zakresie stosować także interpretacji zawężającej. Jeżeli zatem zamiarem ustawodawcy jest zróżnicowanie uprawnień finansowych określonych grup osób, to ustawodawca powinien to uczynić wyraźnym przepisem. Nie można w drodze wykładni przypisywać ustawodawcy intencji co do zawężenia podmiotowego lub przedmiotowego zakresu danej regulacji płacowej, jeżeli on sam takiej woli wprost nie wyraził. Zamiar wszelkich takich ograniczeń powinien być rozważany i realizowany już na etapie redagowania tekstu prawnego, nie zaś wywodzony w drodze skomplikowanych metod wykładni przepisu prawnego już ustanowionego. Ponadto należy mieć na uwadze, że w państwie prawa obowiązuje generalna zasada, zgodnie z którą pozbawienie lub ograniczenie uprawnień pewnej kategorii osób może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego uregulowania. Konieczne jest więc istnienie jasnego przepisu wyłączającego lub ograniczającego prawa do danych świadczeń w związku z zaistnieniem określonego zdarzenia. Wykładnia musi opierać się na założeniu, że działania ustawodawcy są racjonalne. Zatem tam gdzie określonych ograniczeń lub wyłączeń nie ustanawia sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi teksu prawnego (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 93/15).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.