III OSK 2214/21

III OSK 2214/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 643/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-10-11
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 132
art. 8a ust. 1
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 643/19 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 lutego 2019 r., nr 213/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 643/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.K., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 lutego 2019 r., nr 213/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 13 lutego 2019 r., nr 213/kadr/19, działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm., dalej "ustawa"), po rozpatrzeniu wniosku W.K., odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w dniu 27 lutego 2013 r. i ma ustalone prawo do emerytury, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy.
Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 23 maja 2017 r. wynika, że wymieniony pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia 1 sierpnia 1987 r. do dnia 15 stycznia 1990 r., tj. przez 2 lata 5 miesięcy i 15 dni, natomiast całkowity okres jego służby wynosi 25 lat 6 miesięcy i 27 dni.
Z kopii akt osobowych IPN nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 30 kwietnia 2018 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby i ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że po dniu 12 września 1989 r. policjant rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia i nadano wyższy stopień służbowy. Został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrnym Medalem "Za długoletnią Służbę", Srebrną i Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Srebrnym Medalem "Za Zasługi dla Pożarnictwa". Nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych czy też postępowań karnych lub karno – skarbowych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.
Następnie Minister przytoczył treść art. 8a ust. 1 ustawy wskazując, iż przepis ten zawiera dwie przesłanki formalne, które muszą być spełnione łącznie, a których spełnienie otwiera możliwość zastosowania ich względem wnioskodawcy, jednakże nakłada on na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.
Analizując pierwszą z przesłanek organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa tego pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Analizując drugą z przesłanek, tj. przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków organ wyjaśnił, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Natomiast zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Przy czym z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Odnosząc się natomiast do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, w ocenie Ministra, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Tymczasem służba wnioskodawcy pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat 5 miesięcy i 15 dni, zaś całkowity okres jego służby wynosi 25 lat 6 miesięcy i 27 dni i w tej sytuacji nie można stwierdzić, iż była ona pełniona krótkotrwale. Minister nie kwestionuje, że służba po 12 września 1989 r. była pełniona rzetelne, jednakże brak jest dowodów, iż służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczono, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponadto służba wnioskodawcy nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami. Natomiast jeśli wnioskodawca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt błędnych jego zdaniem zapisów dotyczących przebiegów służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy, ale poinformować i wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy na wniosek organu emerytalnego, Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Stosownie do art. 13a ust. 5 ustawy, informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 ustawy, do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest zatem związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 8a ust. 1 ustawy i wskazał, że decyzja podjęta na podstawie powołanego przepisu jest decyzją uznaniową. Decyzja taka pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
Sąd pierwszej instancji, badając zaskarżoną decyzję w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, doszedł do przekonania, że została ona wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Z tego powodu, że – po pierwsze – zawarte w tym przepisie sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem zawierającym elementy ocenne i tym samym nieostre. W takich zaś sytuacjach organ jest zobligowany wykazać poprawność jego rozumienia i przedstawić w tym względzie przekonywające argumenty. Zatem powinien dokonać takiego skonkretyzowania i doprecyzowania tego sformułowania, aby było ono jasne i przejrzyste, przy czym musi uwzględnić charakter indywidualny stanu faktycznego każdej sprawy oraz kontekst normatywny, w którym sformułowanie to funkcjonuje. Innymi słowy, zabieg ten winien doprowadzić do przejrzystości pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że poza przesłankami "krótkotrwałości" i "rzetelności", strona winna legitymować się "wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy (...) ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami". Jednakże organ nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, jej charakteru i warunków w jakich ją pełnił, które nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Nie przybliżył także postawy skarżącego oraz jego osiągnięć w służbie.
Analizując powyższą argumentację Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że takie pojmowanie szczególnie uzasadnionego przypadku, jest wysoce niewystarczające. Należy mieć bowiem na uwadze, czy skarżący angażował się w służbie, czego odzwierciedleniem mogą być np. nagrody, czy też odznaczenia. Wszak organ dysponował wiedzą uzyskaną w tym względzie od Komendanta Głównego Policji, co zostało opisane w stanie faktycznym uzasadnienia. Zatem – w ocenie Sądu – za szczególnie uzasadniony przypadek uznać należy również – a właściwie przede wszystkim – konkretnie zindywidualizowane zasługi skarżącego w służbie, czy też pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa na krótko przed 12 września 1989 r., czego organ nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji, a nawet całkowicie pominął to milczeniem, posiłkując się jedynie nieostrymi pojęciami "wybitnych zasług" i że służba ma "charakter wyjątkowy", w żaden sposób nie uzasadniając ich znaczenia. W tej sytuacji argumentację organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało uznać za dowolną, bowiem nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku, jest uzasadniona. Stąd też ocena rozpoznawanej sprawy w tym zakresie wymyka się spod kontroli sądowej, i w konsekwencji organ w tym zakresie naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji.
Podobnie rzecz się ma z przesłanką "krótkotrwałości", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1) ustawy. Rzeczą oczywistą dla Sądu jest, co podziela również organ w zaskarżonej decyzji, że jest to pojęcie nieostre. Jednakże – zdaniem Sądu – równie za nieostre należy uznać wskazane przez organ synonimy tego pojęcia. Trudno bowiem jednoznacznie i w sposób odpowiedzialny wykazać, że krótkotrwałość odnosi się do znaczenia np. nietrwałość, przelotność, chwilowość, przemijanie... etc. Wszak pojęcia te równie dobrze mogą oznaczać lata, dekady, co i dni, tygodnie oraz miesiące. Również ewentualne posłużenie się antonimami, wydaje się tak samo nieskuteczne, co synonimami. Natomiast rację należy przyznać organowi, że należy zastosować przesłankę proporcjonalności. Przyjmując tę proporcję przez organ w ujęciu np. niezmiennie procentowym i stanowiącym stałą cezurę czasową, byłoby – zdaniem Sądu – najbardziej uniwersalne, bowiem umożliwiłoby Sądowi kontrolę i w konsekwencji doprowadziłoby do ujednolicenia tego pojęcia zarówno przez organ, jak i przez Sąd. Tymczasem okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił w czasie służby skarżącego niespełna 10% i bezspornie, używając antonimów, nie jest to okres np. bezustanny, ciągły, nieprzemijający, nieskończony, permanentny... etc., lecz właśnie używając synonimów, krótkoterminowy, tymczasowy, przejściowy, przemijający... etc.
Równie podobnie rzecz się ma z przesłanką "rzetelności", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2). Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., powołując się na opinię Komendanta Głównego Policji w której oceniono, że wymieniony rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Zatem odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było, ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Innymi słowy, brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Skoro zatem służbę skarżącego uznano za "rzetelną", to tym samym została spełniona przesłanka ustawowa i niedopuszczalnym jest stosowanie przez organ w tej sytuacji wykładni rozszerzającej odnoszącej się do uznania, że za służbą pełnioną "rzetelnie" należy uznać taką, która jest wykonywana z narażeniem zdrowia i życia.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę poczynione przez Sąd rozważania prawne i wskazania, a przyjmując, że w sprawie spełnione zostały, bądź nie, przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy. Ponadto przed wyrażeniem oceny w tym zakresie, organ powinien przede wszystkim przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia i odniesie powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające. Innymi słowy, dokonując tej oceny, organ winien mieć na uwadze, że rozpoznanie niniejszej sprawy winno mieć charakter zindywidualizowany.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię i jednoznaczne przyjęcie, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił w czasie służby skarżącego niespełna 10% i bezspornie, używając antonimów, nie jest to okres np. bezustanny, ciągły, nieprzemijający, nieskończony, permanentny... etc., lecz właśnie używając synonimów, krótkoterminowy, tymczasowy, przejściowy, przemijający...etc., gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co nawet w przypadku 2 lat, 5 miesięcy i 15 dni w stosunku do 25 lat, 6 miesięcy i 27 dni służby nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z krótkotrwałością;
2. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i jednoznaczne przyjęcie, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim" głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie";
3. art. 8a ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i jednoznaczne przyjęcie, że w ocenie Sądu, za szczególnie uzasadniony przypadek uznać należy również - a właściwie przede wszystkim - konkretnie zindywidualizowane zasługi skarżącego w służbie, czy też pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa na krótko przed 12 września 1989 r., gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, wskazać należy, że w ocenie Ministra spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek";
4. art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę poczynione przez Sąd rozważania prawne i wskazania, a przyjmując, że w sprawie spełnione zostały, bądź nie, przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy, co stanowi (pomimo przyjęcia przez Sąd, że organ może przyjąć, bądź nie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, wskazując jednocześnie w rozważaniach prawnych i wskazaniach, że w sprawie zostały spełnione ww. przesłanki ustawy) rozstrzygnięcie poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.
Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
Usprawiedliwionych podstaw nie ma podniesiony zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię i jednoznaczne przyjęcie, że okres służby wynoszący 2 lata, 5 miesięcy i 15 dni w stosunku do 25 lat, 6 miesięcy i 27 dni nie daje podstawy do przyjęcia, że służba skarżącego powinna być oceniona jako krótkotrwała.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w treści art. 8a ust. 1 ustawy ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek, lecz jedną przesłankę, tj. przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów pomocniczych: "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Kryteria te, tj. "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Wskazane kryteria nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Brak spełnienia kryteriów wskazanych w pkt. 1 i pkt 2 art. 8a ustawy nakłada na organ obowiązek zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zatem aby ustalić, czy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy.
Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".
Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium.
Analizując tę przesłankę, w sposób wyżej określony, tj. odnosząc pojęcie "krótkotrwałości" do całego okresu służby skarżącego uznać należy, w ślad za Sądem pierwszej instancji, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynoszący 2 lata 5 miesięcy i 15 dni w stosunku do całkowitego okresu służby skarżącego, który wynosi 25 lat, 6 miesięcy i 27 dni bezspornie jest służbą krótkotrwałą.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena krótkotrwałości służby skarżącego dokonana według przyjętych przez Sąd pierwszej instancji kryteriów, nie jest w realiach niniejszej sprawy dowolna i nie została skutecznie podważona przez skarżący kasacyjnie organ, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy przez jego błędna wykładnię.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Ustawodawca nie wymaga w tym przepisie, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w sprawach dotyczących wyłączenia stosowania przepisów ustawy podkreślał, że kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji podniósł, że wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy został spełniony. Dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" nie jest konieczne stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Narażanie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz traktować należy jako przykład takiej rzetelności. O tym, że służba była wykonywana rzetelnie mogą świadczyć również inne okoliczności niż tylko narażanie zdrowia i życia, chociażby właśnie różnego rodzaju podziękowania, gratulacje, wyróżnienia, nagrody, awanse na wyższe stanowiska służbowe, ordery, wzorowe czy bardzo dobre opinie służbowe.
Uznać zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie organ przyjął zawężającą, a tym samym nieprawidłową wykładnię art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, wiążąc przesłankę "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie z przypadkami, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu dopuszcza również inne okoliczności, które mogą świadczyć, że służba była wykonywana rzetelnie.
Nie mógł zostać uwzględniony zarzut błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że za "szczególnie uzasadniony przypadek" uznać należy konkretnie zindywidualizowane zasługi skarżącego w służbie, czy też pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa na krótko przed 12 września 1989 r. Zdaniem organu "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch przesłanek formalnych, tj. krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Interpretacja pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" prezentowana przez organ pozostaje w całkowitej opozycji do tej, którą przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny powyżej. Powtórzyć zatem należy, że organ badając, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek ustala tę przesłankę za pomocą kryteriów określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ustawy, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że organ przyjmując, że w sprawie spełnione zostały, bądź nie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie rozumiany przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy, co stanowi rozstrzygnięcie poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.
Treść powyższego zarzutu wskazuje, że organ w istocie w ramach tego zarzutu kwestionuje wskazania nakazujące w toku dalszego postępowania uwzględnienie wyrażonej przez Sąd oceny prawnej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji będące wynikiem dokonania przez ten Sąd wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy na tle ustalonego przez Sąd stanu faktycznego mogło być zwalczane w drodze zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutów naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Skoro zarzuty prawa materialnego okazały się nieskuteczne, a zarzutów naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego w skardze kasacyjnej nie podniesiono, to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do kwestionowania wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji wskazań co do dalszego postępowania będących następstwem dokonanych przez ten Sąd i niezakwestionowanych skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, ocen prawnych.
Wskazań co do dalszego postępowania będących wynikiem dokonanych przez Sąd pierwszej instancji ocen prawnych nie można było skutecznie podważać wyłącznie zarzutem naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a.
Należy przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W konsekwencji należy stwierdzić, że okoliczność kwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji poprzez zarzut nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, nie oznacza naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a., a stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii treści zawartych wskazań nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Warunkiem uznania zarzutów wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia za skuteczne musiałoby być ich takie sformułowanie, które umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego w takim zakresie orzeczenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.
W kwestii naruszenia wskazaniami co do dalszego postępowania art. 134 § 1 P.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 8a ust. 1 ustawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
W sytuacji zarzucania Sądowi, że nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji" (por. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zasadniczo powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Nie odnosi się to do przypadku, gdyby zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. dotyczył jego błędnej wykładni (przypadek ten jednak nie występuje w realiach niniejszej sprawy). Wymogu powiązania art. 134 § 1 P.p.s.a. z przepisami, których naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji, autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA w Warszawie powinien uwzględnić z urzędu. Nie spełnia tego wymogu powiązanie art. 134 § 1 P.p.s.a. wyłącznie z przepisem proceduralnym, dotyczącym wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, tj. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz z przepisem kompetencyjnym upoważniającym Sąd do oddalenia skargi w razie jej nieuwzględnienia, tj. z art. 151 P.p.s.a. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Nawet gdyby w ramach dopuszczalnej rekonstrukcji zarzutów przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie wiąże naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, to zarzut ten również nie mógłby odnieść skutku ze względu na nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyrok NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).
Bez wątpienia zarzut dotyczący wskazań co do dalszego postępowania nie mógł spowodować "w konsekwencji" naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Wskazania co do dalszego postępowania są bowiem rezultatem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego aktu lub czynności i mają miejsce w sytuacji, gdy konsekwencją wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.