III OSK 2211/22

III OSK 2211/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 31/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-05-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. spółka z o.o. w L.oraz Fundacji [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 31/22 uzupełnionego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 31/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w L. na bezczynność M. spółka z o.o. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 31/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie na skutek skargi Fundacji [...] w L. (dalej: "Fundacja", "skarżąca") na bezczynność M. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (dalej: "M.", "Spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał M. sp. z o.o. w L. do rozpoznania wniosku Fundacji [...] w L. z dnia 15 lutego 2022 r. (pkt I), stwierdził, że bezczynność M. sp. z o.o. w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zasądził od M. sp. z o.o. w L. na rzecz Fundacji [...] w L. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III). Wyrok ten został następnie uzupełniony wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r. o pkt IV, w którym Sąd oddalił wniosek o wymierzenie M. sp. z o.o. grzywny.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że wnioskiem z 15 lutego 2022 r. Fundacja zwróciła się do M. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie odpowiedzi na adres poczty elektronicznej, dotyczącej tego:
1) w jaki sposób ewidencjonowane i przechowywane są zarządzenia w Spółce?
2) w jaki sposób ewidencjonowane i przechowywane są umowy?
3) w jaki sposób ewidencjonowana i przechowywana jest korespondencja w Spółce?
Odpowiadając na wniosek, M. w piśmie z 1 marca 2022 r. oświadczyło, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej.
Fundacja wywiodła skargę na bezczynność M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, żądając w niej zobowiązania Spółki do rozpatrzenia wniosku, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych
do celowego dochodzenia praw, wymierzenia Spółce grzywny, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz przeprowadzenia czynności wskazanych w art. 115 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.". Zdaniem Fundacji wnioskowane informacje mieszczą się w ogólnym katalogu informacji publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) dalej: "u.d.i.p.", bowiem dotyczą w szczególności zasad funkcjonowania osób prawnych samorządu terytorialnego, w tym informacji o prowadzonych rejestrach i ewidencjach i są
potrzebne skarżącej w związku z uchylaniem się od udzielania odpowiedzi na informację publiczną przez M. Dalej Fundacja wskazała, że w odpowiedzi z 15
lutego 2022 r. na wniosek o udostępnienie jednej umowy Spółka wskazała, że będzie
to informacja przetworzona, gdyż Spółka "nie posiada rejestru umów w żądanym układzie, a więc musi podjąć czynności ustalająco-organizacyjne". Fundacja utrzymywała, że chce poznać sposób prowadzenia tych rejestrów, by móc skuteczniej wnioskować o posiadane przez Spółkę informacje publiczne. Spółka w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego wnioskowane dane, jej zdaniem, nie stanowią informacji publicznej, zaś w ocenie Fundacji, w tym zakresie nie ma też żadnych wątpliwości, że są to informacje publiczne, gdyż wynika to z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Zdaniem skarżącej, zachowanie Spółki stanowi element taktyki procesowej mającej na celu odwlekanie momentu udostępniania informacji publicznej, gdyż Spółka przegrała już 4 inne sprawy sądowe w zakresie udostępniania informacji publicznych. Wszystkie dotyczyły oczywistych kwestii. Aktualnie w każdej ze spraw Spółka skierowała skargę kasacyjną. W ocenie skarżącej zachowanie Spółki przemawia za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa ze strony Spółki, gdyż wnioskowane informacje bezsprzecznie są informacjami publicznymi, wymienionymi wprost w ustawie. Jednocześnie zachowanie Spółki wymaga zdyscyplinowania jej poprzez nałożenie grzywny. Działania to nie tylko będzie stanowić karę za zachowanie Spółki, ale ma też zapobiegać dalszemu utrudnianiu w udostępnienia informacji publicznej. Fundacja wskazała również, że - jej zdaniem - działanie M. może nosić znamiona
przestępstwa z art. 23 u.d.i.p. W konsekwencji zażądała poinformowania w trybie art. 115 § 1 p.p.s.a. właściwych organów oraz organów zwierzchnich o naruszeniach
prawa przez Spółkę.
W odpowiedzi na skargę M. wniosła o jej oddalenie oraz o obciążenie
Fundacji kosztami postępowania. Zdaniem Spółki udzieliła ona odpowiedzi, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, zatem nie pozostaje w bezczynności. W jej ocenie w sprawie nie można pomijać okoliczności, że kwestie dotyczące ewidencjonowania i przechowywania zarządzeń, umów i korespondencji w Spółce nie stanowią wiadomości wytworzonej lub odnoszonej do władz publicznych. Zdaniem
M. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. winien dotyczyć: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie, wiadomość, pouczenie, czyli oświadczenia wiedzy, które dotyczy określonych faktów,
tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych
w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie
spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją
ich funkcjonowania. Wskazując na piśmiennictwo Spółka podniosła, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji
będącej w posiadaniu adresata wniosku. Tymczasem wniosek zmierzający do
ustalenia jak są ewidencjonowane i przechowywane zarządzenia, umowy i korespondencja w Spółce, nie stanowi oświadczenia wiedzy, które dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania, zatem nie stanowi informacji publicznej.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż
dla oceny tego, czy w sprawie ma bądź miała miejsce bezczynność istotne jest obok tego, czy we wskazanym w u.d.i.p. terminie podjęte zostały działania wynikające z tej ustawy, ustalenie tego, czy M. może być zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądania zawarte w wniosku z 15 lutego 2022 r. dotyczą informacji publicznej. Sąd przypomniał, że według powszechnie akceptowanego poglądu jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności. Ponadto Sąd wskazał, iż poza sporem pozostaje kwestia zobowiązania M. na mocy unormowania art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej oraz okoliczność, że M. z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., odpowiedziało na wniosek skarżącej Fundacji z 15 lutego 2022 r. Natomiast kwestią sporną pozostaje to, czy informacja udostępnienia której żądano,
ma charakter informacji publicznej.
Dalej Sąd I instancji podniósł, że jego w ocenie informacje, udostępnienia
których żąda Fundacja mają charakter informacji publicznej. Wskazując na orzecznictwo, wyjaśnił, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. WSA w Warszawie nadto wskazał, że M. jako spółka wykonująca zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, jest spółką komunalną w rozumieniu art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 679), zatem wszelkie informacje dotyczące prowadzonych w związku z realizacją zadania publicznego ewidencji, w tym sposobu ich prowadzenia oraz sposobu przechowywania w nich dokumentów zaliczyć należy do informacji o charakterze publicznym. W konsekwencji, zdaniem Sądu, informacje dotyczące sposobu ewidencjonowania i przechowywania zarządzeń w Spółce, umów oraz korespondencji stanowią
informację publiczną. Sąd wyjaśnił, iż w związku z tym, że M. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacje, których udostępnienia żąda skarżąca Fundacja we wniosku z 15 lutego 2022 r. stanowią informację publiczną, obowiązkiem M. było ich udostępnienie w terminie
wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro więc w terminie tym M. nie udostępniło żądanych informacji, to pozostaje ono w bezczynności w sprawie wniosku z 15 lutego 2022 r.
Następnie Sąd przywołał treść art. 149 § 1 oraz § 2 p.p.s.a., podniósł, że biorąc pod uwagę wyżej opisane okoliczności, M. dopuściło się bezczynności, zatem na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., niezbędne okazało się zobowiązanie M. do rozpoznania wniosku Fundacji Wolność w Lublinie z 15 lutego 2022 r. (punkt I wyroku). Jednocześnie Sąd wskazał, że okoliczności sprawy nie dają podstawy do stwierdzenia – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – że bezczynność organu miała miejsce
z rażącym naruszeniem prawa. Przypomniał, że z treści odpowiedzi na skargę oraz z pisma M. z 1 marca 2022 r. niezałatwienie wniosku z 15 lutego 2022 r. było wynikiem błędnej wykładni art. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. W konsekwencji nie można więc przyjąć, że bezczynność M. w niniejszej sprawie
nie była niczym uzasadniona.
Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie niewymierzenia grzywny, Sąd
wskazał, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony). Zdaniem Sądu skoro bezczynność w przypadku wniosku z 15 lutego 2022 r. była następstwem błędnej wykładni, to nie można przyjąć, że M. celowo unikało załatwienia wniosku. Trzeba
też – o ocenie Sądu - mieć na uwadze, że w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. M. poinformowała skarżącą Fundację o swoim stanowisku w sprawie, przy czym bez znaczenia pozostaje to, czy stanowisko to było prawidłowe. Wskazuje to bowiem, że w przyszłości M. będzie respektować obowiązek wynikający z art. 13
ust. 1 u.d.i.p. bez konieczności sięgania do środków dyscyplinująco – represyjnych.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało uzupełnione wyrokiem z dnia 12 lipca 2022
r., sygn. akt II SAB/Lu 31/22 w ten sposób, że po punkcie III. dodano punkt IV. o treści: "oddala wniosek o wymierzenie M. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w L. grzywny" (pkt I).
Z powyższym rozstrzygnięciem zawartym w wyroku z dnia 24 maja 2022 r. nie zgodziła się Spółka M. sp. z o.o. i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw.
z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż informacja dotycząca tego w jaki sposób ewidencjonowane i przechowywane są zarządzenia, umowy i korespondencja w Spółce stanowi informację publiczną.
W oparciu o przytoczony zarzut wniosła na podstawie art. 176 w zw. z art. 185
§ 1 i 189 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że wniosek zmierzający do ustalenia w jaki sposób ewidencjonowane i przechowywane są zarządzenia, umowy i korespondencja w Spółce nie stanowi - w jej ocenie - oświadczenia wiedzy, które dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania. Nie stanowi tym samym informacji publicznej.
Na opisane wyżej rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożyła również Fundacja, zaskarżając wyrok w części, tj. w punkcie
II oraz punkcie IV. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim
z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że "niezałatwienie wniosku z dnia 15 lutego
2022 r. było wynikiem błędnej wykładni art. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Nie można więc przyjąć, że bezczynność M. w niniejszej sprawie nie była niczym uzasadniona" (str. 7 uzasadnienia wyroku), podczas gdy:
odpowiedź Spółki nie wynikała z błędnej wykładni prawa, ale z niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., który to błąd ma charakter rażący i stanowi o lekceważeniu przez organ obowiązków informacyjnych,
wynikających z przepisów u.d.i.p., w świetle jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. należy uznać, że bezczynność M. nie znajdowała żadnego realnego uzasadnienia,
- wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło WSA w Lublinie do błędnego rozstrzygnięcia o tym, że bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy okoliczności sprawy uzasadniają odmienne rozstrzygnięcie, a nadto doprowadziła do błędnego oddalenia wniosku wymierzenie organowi grzywny,
2) art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1
pkt 3 lit. f w zw. z art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym
naruszeniem prawa, a nadto że sąd, uwzględniając skargę, może orzec
z urzędu lub na żądanie strony wymierzeniu organowi grzywny, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że bezczynność organu nie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że nieuzasadnione w realiach sprawy jest wymierzenie organowi grzywny,
podczas gdy:
a. ustawodawca w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesądził, że żądane przez Fundację dane (informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych) są
informacją publiczną podlegającą udostępnieniu, przez co bezczynność organu nosi znamiona ostentacyjnego lekceważenia prawa, w tym niebudzących wątpliwości przepisów ustawowych,
b. M. nie udostępniła informacji, wobec których istnieje niebudzący jakichkolwiek wątpliwości obowiązek udostępnienia ich w sposób
proaktywny, tj. w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.),
c. M. wprawdzie w odpowiedzi na wniosek przesłało pismo, jednakże tylko pozornie stanowiło one wypełnienie przez Spółkę obowiązków informacyjnych,
d. pismo M. z 1 marca 2022 r. sprowadzało się, co do meritum, do tylko jednego zdania, zatem Spółka odpowiedziała na wniosek w sposób lekceważący, bowiem nie uzasadniła w żaden sposób swojego stanowiska
w odpowiedzi na wniosek,
e. w odpowiedzi na skargę M. nie przedstawiła realnego uzasadnienia braku rozpatrzenia wniosku, natomiast zawarła stanowisko w sposób oczywisty sprzeczne z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.,
f. niniejsza sprawa nie stanowi odosobnionego przypadku braku realizacji
przez M. ciążących na niej obowiązków informacyjnych, co potwierdzają m.in. sprawy o sygnaturach II SAB/Lu 90/21; II SAB/Lu 91/21; II SAB/Lu 92/21; II SAB/Lu 88/21; II SAB/Lu 112/21; II SAB/Lu 31/22; II SA/Lu 244/22;
II SAB/Lu 62/22; II SAB/Lu 63/22;
g. w związku z licznymi sprawami sądowoadministracyjnymi, w których M.
jest skarżonym organem, Spółka ma wiedzę i świadomość ciążących na niej obowiązkach informacyjnych oraz o tym że dotychczasowe próby nierealizowania wniosków Fundacji w przepisanej prawem formie spotkały
się z reakcją procesową sądu administracyjnego,
h. wskazane sprawy sądowe wskazują na to, że stanowisko Spółki, wyrażone
w piśmie z 1 marca 2022 r., nie wynikało z jakichkolwiek wątpliwości, ale stanowiło jedynie element taktyki procesowej,
i. z uwagi na okoliczności sprawy, ale także dotychczasową działalność M.
w zakresie realizowania wniosków Fundacji, konieczne w realiach sprawy było wypełnienie nie tylko represyjnej, ale także prewencyjnej funkcji przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz poprzez wymierzenie M. grzywny,
- wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło WSA w Lublinie do błędnego rozstrzygnięcia o tym, że bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz że nie jest zasadne wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy okoliczności sprawy uzasadniają odmienne rozstrzygnięcie
- stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wydanemu wyrokowi zarzucano naruszenie
prawa materialnego, tj.:
3) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f w zw. z art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym że informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu, jest informacja o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich
zawartych, a nadto że ww. informacje objęte są obowiązkiem proaktywnego publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA w Lublinie, że bezczynność M. w realiach niniejszej sprawy, wskutek naruszenia ww. przepisów, nie ma charakteru rażącego, podczas gdy:
a. ustawodawca w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesądził, że żądane przez Fundacje dane (informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych) są informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu, przez co bezczynność organu nosi znamiona ostentacyjnego lekceważenia prawa, w tym niebudzących wątpliwości przepisów ustawowych,
b. M. nie udostępniła informacji, wobec których istnieje niebudzący jakichkolwiek wątpliwości obowiązek udostępnienia ich w sposób proaktywny, tj. w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.),
c. M. wprawdzie w odpowiedzi na wniosek przesłało pismo, jednakże
tylko pozornie stanowiło one wypełnienie przez Spółkę obowiązków informacyjnych,
d. pismo M. z 1 marca 2022 r. sprowadzało się, co do meritum, do tylko jednego zdania, zatem Spółka odpowiedziała na wniosek w sposób lekceważący, bowiem nie uzasadniła w żaden sposób swojego stanowiska w odpowiedzi na wniosek,
e. w odpowiedzi na skargę M. nie przedstawiła realnego uzasadnienia braku rozpatrzenia wniosku, natomiast zawarła stanowisko w sposób oczywisty sprzeczne z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.,
f. niniejsza sprawa nie stanowi odosobnionego przypadku braku realizacji przez M. ciążących na niej obowiązków informacyjnych, co
potwierdzają m.in. sprawy o sygnaturach II SAB/Lu 90/21; II SAB/Lu 91/21; II SAB/Lu 92/21; II SAB/Lu 88/21; II SAB/Lu 112/21; II SAB/Lu 31/22; II SA/Lu 244/22; II SAB/Lu 62/22; II SAB/Lu 63/22;
g. w związku z licznymi sprawami sądowoadministracyjnymi, w których
M. jest skarżonym organem, Spółka ma wiedzę i świadomość o ciążących na niej obowiązkach informacyjnych oraz o tym że dotychczasowe próby braku realizacji wniosków Fundacji w przepisanej prawem formie spotkały się z reakcją procesową sądu administracyjnego,
h. wskazane sprawy sądowe wskazują na to, że stanowisko Spółki, wyrażone w piśmie z 1 marca 2022 r., nie wynikało z jakichkolwiek wątpliwości, ale stanowiło jedynie element taktyki procesowej,
i. z uwagi na okoliczności sprawy, ale także dotychczasową działalność M. w zakresie realizowania wniosków Fundacji, konieczne w realiach sprawy było wypełnienie nie tylko represyjnej, ale także prewencyjnej funkcji przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz przez wymierzenie M. grzywny.
W oparciu o przytoczone zarzuty Fundacja wniosła o zmianę wyroku WSA w Lublinie w zaskarżanej części poprzez: stwierdzenie, że bezczynność M. sp. z o.o. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie M. sp. z o.o.
grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a oraz o zasądzenie od M. na rzecz skarżącej Fundacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości dwukrotności stawek minimalnych, z powodu konieczności złożenia (zasadnego) wniosku o uzupełnienie wyroku. Ponadto Fundacja zrzekła się rozpatrzenia skargi na rozprawie oraz wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. z akt spraw sądowych, zarejestrowanych przed WSA w Lublinie pod sygnaturami II SAB/Lu 90/21; lI SAB/Lu 91/21; II SAB/Lu 92/21; II SAB/Lu 88/21; II SAB/Lu 112/21; lI SAB/Lu 31/22; II SA/Lu 244/22; II SAB/Lu 62/22; II SAB/Lu 63/22 -
na okoliczność dotychczasowego braku załatwiania przez M. wniosków Fundacji w przepisanej prawem formie, doświadczeń procesowych M. w zakresie dostępu do informacji publicznej oraz na okoliczność dotychczasowego stwierdzania przez WSA
w Lublinie bezczynności M. oraz uchylania wydawanych przez M. decyzji administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki, Fundacja wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej M. jako nieznajdującej uzasadnionych podstaw, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości: dwukrotności kosztów minimalnych - w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej M. z 19 lipca 2022 r. oraz skargi kasacyjnej Fundacji [...] z 25 lipca 2022 r., trzykrotności stawek minimalnych - w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej M. z 19 lipca 2022 r. oraz uwzględnienia skargi kasacyjnej Fundacji [...] z 25 lipca 2022 r. Ponadto Fundacja zrzekła się rozpatrzenia sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje
sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę
nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionych w sprawie skarg kasacyjnych.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w L. sformułowano wyłącznie zarzut naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podkreślić należy, w związku z niepodniesieniem przez autora
skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej skarżące kasacyjnie M. sp. z o.o. wskazało na naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: "u.d.i.p."- którego upatruje w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnej wykładni ww. przepisów i w konsekwencji uznanie, że informacja dotycząca tego, w jaki sposób ewidencjonowane i przechowywane są zarządzenia, umowy i korespondencja w Spółce, stanowi informację publiczną.
Dla oceny zasadności tego zarzutu skargi kasacyjnej niezbędne jest
wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób
i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest
zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu
gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne
w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej", ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska,
M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP
w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja
o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich
funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie
(por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak
i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż żądana przez skarżącą
Fundację [...] w L. w jej wniosku z dnia 15 lutego 2022 r. informacja dotycząca tego, w jaki sposób ewidencjonowane i przechowywane są zarządzenia, umowy i korespondencja w Spółce, stanowi informację publiczną. Informacja ta związana jest bowiem z funkcjonowaniem podmiotu będącego spółką komunalną w rozumieniu art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679) i wykonującego zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, jak trafnie podkreślił Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasady ewidencjonowania i przechowywania w spółce komunalnej zarządzeń, umów i korespondencji stanowią informację, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Skoro bowiem w myśl tego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, to także informacja dotycząca zasad ewidencjonowania i przechowywania zarządzeń, umów i korespondencji stanowi informację o sprawach publicznych. Zaznaczyć przy tym należy, iż nie ulega wątpliwości, iż M. sp. z o.o. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jak zasadnie uznał WSA w Lublinie, i który to pogląd nie był kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. W świetle powyższego podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie.
Również skarga kasacyjna Fundacji [...] w L. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest uzasadniony – najdalej idący - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym wskazano, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy
wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4
p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do
sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego,
stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Tylko wówczas, gdy
konstrukcja uzasadnienia nie pozwoli na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art.
141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok
NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 30/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w kwestionowanej części dotyczącej charakteru prawnego stwierdzonej bezczynności, a także wyroku uzupełniającego z dnia 12 lipca 2022 r., zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., i nie wykazuje powyższych uchybień. Za pomocą powyższego zarzutu nie można natomiast prowadzić polemiki ze
stanowiskiem Sądu I instancji, co czyni skarżąca kasacyjnie Fundacja.
Należy zauważyć, że zarzuty naruszenia prawa procesowego powołane w skardze kasacyjnej dotyczą dwóch zagadnień: 1) stwierdzenia przez WSA
w Lublinie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
2) oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny.
Odnosząc się do pierwszego z tych zagadnień, wskazać należy, że ustawodawca zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku stwierdzenia bezczynności obliguje sąd administracyjny do zbadania jej charakteru, tj. czy ma ona charakter
rażący czy nie. W świetle orzecznictwa, oceniając charakter bezczynności, nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny usprawiedliwiające bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA
z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność
o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14).
Mając na uwadze powyższe, należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji,
że bezczynność w sprawie nie miała charakteru rażącego. Po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ zareagował, udzielając odpowiedzi na wniosek z dnia 15 lutego 2022 r. w piśmie z dnia 1 marca 2022 r. Nie zlekceważono zatem uprawnienia wnioskodawcy do uzyskania informacji. Błąd organu co charakteru prawnego żądanej informacji, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Fundacji, był usprawiedliwiony, gdyż regulacje ustawowe w tym zakresie nie są jednoznaczne. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż adresat wniosku jest jedynie organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a jego podstawowym zadaniem jest prowadzenie przedsiębiorstwa i wykonywanie zadań w zakresie użyteczności publicznej, nie zaś załatwianie spraw administracyjnych. Stąd nie można przypisać organowi złej woli i stwierdzić, aby przyczyną bezczynności było zamierzone uniemożliwienie stronie skarżącej dostępu do informacji publicznej, organ nie pozostawił bowiem wniosku skarżącej kasacyjnie Fundacji bez reakcji. Uznać zatem należy, że bezczynność organu nie była rażąca.
W zakresie zarzutu dotyczącego oddalenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny, to przypomnieć należy, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością,
z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności czy przewlekłości w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji uznał, że brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa implikuje brak zasadności nałożenia grzywny na organ pozostający w bezczynności, z czym generalnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy się zgodzić. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzje sądów administracyjnych w przedmiocie nakładania grzywien oraz zasądzania sum pieniężnych w związku z błędami popełnianymi przez organy w zakresie dostępu do informacji publicznej muszą być wyważone i racjonalne (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2024 r., III OSK 928/23, dostępny w CBOSA). Za taką decyzję uznać należy decyzję Sądu podjętą w niniejszej sprawie wyrażoną oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny. Jest to decyzja odpowiadająca prawu, uwzględniająca okoliczności faktyczne sprawy. Z tych przyczyn rozpatrywany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6
ust. 1 pkt 3 lit. f w zw. z art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze u.d.i.p. jest nieuzasadniony.
Przed odniesieniem się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.
f z zw. z art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie należy przypomnieć, że podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując normę prawną, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa
wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr
1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok
NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r.,
I OSK 721/15). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez
zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie
na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu
faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne,
to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co
najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się
na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia
13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje
w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy poprzez zarzuty podnoszone w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to tak skonstruowane zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mogą odnieść skutku.
Tymczasem w ramach analizowanego zarzutu skarżąca kasacyjnie Fundacja podważa dokonane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne sprawy, podkreślając powtarzalność wadliwego działania Spółki w reakcji na kierowane do niej wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczność ta niewątpliwie stanowi element stanu faktycznego sprawy, sam zaś zarzut stanowi próbę zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego, co jest niedopuszczalne. Podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie może zatem odnieść zamierzonego skutku.
Mając na uwadze powyższe i uznając, że wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa w zarzucanym mu w rozpoznawanych skargach kasacyjnych zakresie,
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. Sąd nadto odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.