III OSK 2204/24

III OSK 2204/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SAB/Op 34/24 - Wyrok WSA w Opolu z 2024-05-16
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par 1a i art. 149 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 34/24 w sprawie ze skargi R.W. na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 34/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.W., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Rektora [...] do wydania aktu w przedmiocie skreślenia z listy studentów (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją Dziekana Wydziału [...] z dnia 8 listopada 2023 r., R.W. został skreślony z listy studentów. W dniu 23 listopada 2023 r. student wniósł odwołanie od tej decyzji. Pismem z dnia 11 stycznia 2024 r. student wniósł do Rektora [...] ponaglenie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w sprawie odwołania od decyzji o skreśleniu z listy studentów.
Następnie pismem z dnia 31 stycznia 2024 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Rektora [...] w sprawie z odwołania od decyzji o skreśleniu z listy studentów.
Decyzją z dnia 9 lutego 2024 r. Rektor, po rozpoznaniu odwołania, uchylił w całości decyzję z dnia 8 listopada 2023 r. oraz umorzył w całości postępowanie w sprawie skreślenia strony z listy studentów. Decyzję Rektora doręczono stronie 15 lutego 2024 r.
W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie żądania dotyczącego zobowiązania organu do wydania decyzji oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie, podnosząc że w dniu 9 lutego 2024 r. wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym, a jego ewentualna bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ nie podjął czynności, do których podjęcia był zobowiązany na podstawie przepisów prawa, w terminie określonym przez przepisy proceduralne. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu, mogą mieć one jednak znaczenie przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym, kluczowe znaczenie dla oceny czy organ pozostawał w bezczynności mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw. Na mocy art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pismem z dnia 23 listopada 2023 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji z dnia 8 listopada 2023 r. o skreśleniu z listy studentów. Z akt przedstawionych Sądowi nie wynika, by organ prowadził postępowanie dowodowe w ramach postępowania odwoławczego albo podejmował inne czynności, które mogłyby uzasadniać przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Nie zaistniały też okresy, których nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy. Skarżący nie został ponadto powiadomiony przez Rektora o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu w związku z tym nowego terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji sprawa administracyjna z odwołania strony powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie miesiąca od otrzymania odwołania przez organ (art. 35 § 1 i 3 k.p.a.). W ocenie Sądu, wydanie przez Rektora decyzji kończącej postępowanie odwoławcze w dniu 9 lutego 2024 r. świadczy o tym, że organ niewątpliwie pozostawał w bezczynności.
Jednakże zdaniem WSA w Opolu, Rektor nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa występuje, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony bądź gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, chociaż bezczynność Rektora niewątpliwie zaistniała, to jednak nie przybrała postaci kwalifikowanej. Sąd dostrzega w sprawie specyfikę organizacji roku akademickiego oraz powszechnie znany fakt występowania na przełomie lat kalendarzowych okresów świątecznych i związanych z nimi dni wolnych od pracy oraz zajęć na Uczelni, a także fakt, że styczeń 2024 r. był okresem zwiększonej aktywności studentów i pracowników naukowych, gdyż poprzedzał bezpośrednio rozpoczęcie zimowej sesji egzaminacyjnej. W ocenie Sądu, przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było też znaczne. Z tego powodu stwierdzonej bezczynności Sąd nie uznał za rażące (a więc kwalifikowane) naruszenie prawa.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie zachodzi konieczność zdyscyplinowania Rektora, który ze względu na istotę realizowanych zadań jedynie doraźnie podejmuje czynności regulowane przepisami o postępowaniu administracyjnym. Rektor nie jest bowiem organem administracji publicznej sensu stricto, lecz organem Uniwersytetu, co wynika z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2023 r., poz. 742 ze zm.) oraz wykonuje zadania wskazane w art. 23 tej ustawy. Samo stwierdzenie bezczynności organu powinno spełnić funkcję prewencyjną i nie jest też konieczne zastosowanie represji finansowej w postaci grzywny.
Sąd nie dostrzegł również usprawiedliwionych podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, motywując to tym, że naruszenie terminu załatwienia sprawy nie było znaczne, a sama decyzja Rektora rozstrzygnęła sprawę na korzyść skarżącego. Natomiast oczekiwanie na rozstrzygnięcie organu odwoławczego w każdym przypadku wiąże się dla strony postępowania administracyjnego z pewnym poziomem stresu. Sam fakt wystąpienia zaniepokojenia u osoby oczekującej na ukształtowanie jej sytuacji prawnej nie uzasadnia przyznania jej z tego tytułu zryczałtowanej rekompensaty na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Zatem Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania nałożenia na organ grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną od pkt 3 oraz pkt 4 zaskarżonego wyroku, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie zgodnie z żądaniem skarżącego oraz zasądzenia kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 3 § 1 w związku z art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
2. art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części dotyczącej żądania ukarania grzywną Rektora [...] jak i zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty 3000 zł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie wskazuje w uzasadnieniu, że decyzja w sprawie została wydana w dniu 8 lutego 2024 r. Ustalenie to jest chybione i nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy. To, że organ w decyzji wstawił datę 8 luty 2024 r. nie oznacza, że w istocie strona takowe rozstrzygnięcie otrzymała w tym okresie. Fakt dotyczący tej okoliczności jest taki, że strona skarżąca decyzję otrzymała miesiąc później, a mianowicie 6 marca 2024 r., a nie jak podaje Sąd -15 lutego 2024 r. Organ w lutym 2024 r doręczył stronie dokument opatrzony zapisem decyzja, niemniej jednak dokument ten nie posiadał podpisu organu, który miał go wydać, a zatem dokument ten nie mógł stanowić decyzji. Dopiero w dniu 6 marca 2024 r. strona otrzymała decyzję spełniającą warunki formalne. Oznacza to, że organ potrzebował na wydanie decyzji ponad czterech miesięcy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że organ nie dokonał żadnych ustaleń ani w zasadzie nie prowadził żadnego postępowania, bazując na przedłożonych przez skarżącego dokumentach. Skoro organ nie prowadził postępowania, bazując na złożonej dokumentacji, winien wydać orzeczenie w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, tj. w terminie miesiąca.
Za niezrozumiałe skarżący kasacyjnie uznał podnoszone przez WSA kwestie organizacji roku akademickiego oraz fakt występowania na przełomie lat kalendarzowych okres świąteczny, a także że styczeń był okresem zwiększonej aktywności studentów, gdyż poprzedzał sesję egzaminacyjną były okolicznościami uzasadniającymi niezałatwienie sprawy w terminie. Specyfiką uczelni jest to, że ma ona do czynienia ze studentami przez cały rok. Tak samo jak normą są sesje egzaminacyjne. Nie są to żadne szczególne, nadzwyczajne okoliczności uzasadniające niedotrzymywanie terminów. Skarżący kasacyjnie podniósł, że organ wiedząc, że nie wyda decyzji w ustawowym terminie winien uprzedzić i poinformować stronę o terminie załatwienia sprawy ze wskazaniem przyczyn. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Skarżący kilkukrotnie osobiście próbował dowiedzieć się na uczelni kiedy jego sprawa zostanie rozstrzygnięta, jednak był zbywany i nie udzielono mu żadnej odpowiedzi. Co więcej, 11 stycznia 2024 r. wniósł do Rektora ponaglenie, a organ w ogóle nie zareagował, nie pokusił się o poinformowanie o przyczynach leżących u podstaw braku wydania decyzji. Sprawie mimo ponaglenia, nie nadano dalszego biegu przez kolejne dwa miesiące. W ocenie skarżącego kasacyjnie, powyższe okoliczności świadczą, że nie można podzielić stanowiska Sądu jakoby w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów. Zaniechanie poinformowania strony o braku wydania decyzji w terminie, brak jakiejkolwiek odpowiedzi na ponaglenie, stanowi dobitny wyraz lekceważenia osoby skarżącego.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie wskazał dlaczego nie zasądził sumy pieniężnej i jakie przesłanki pozwalają na przyjęcie, że nie doszło do zachowania uzasadniającego zasądzenie takiej kwoty. Skarżący kasacyjnie, żądając zasądzenia grzywny i sumy pieniężnej wykazał w skardze, że w wyniku działania i zaniechań organu stracił rok czasu, nie ma tytułu magistra, nie może ubiegać się o zatrudnienie z uwagi na nieukończenie studiów. Brak dokumentu potwierdzającego jego kwalifikacje uniemożliwia skuteczne staranie sią o zatrudnianie stosowne do posiadany kwalifikacji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Za całkowicie chybione uznał organ twierdzenie skarżącego, że w wyniku działania i zaniechań organu stracił rok czasu, nie ma tytułu magistra, nie może ubiegać się o zatrudnienie z uwagi na nieukończenie studiów. Brak dokumentu potwierdzającego jego kwalifikacje uniemożliwia skuteczne staranie sią o zatrudnianie stosowne do posiadany kwalifikacji. Skarżący kasacyjnie został skreślony z listy studentów wyłącznie w oparciu o własne działania, tj. z uwagi na niezłożenie w terminie pracy dyplomowej lub egzaminu dyplomowego. Skarżący nie został dopuszczony do egzaminu dyplomowego, ponieważ przygotowana przez niego praca dyplomowa jako dwukrotnie oceniona negatywnie ze względów merytorycznych, nie mogła stanowić podstawy do dalszego procedowania w postępowaniu dyplomowym. Zatem za brak uzyskania tytułu magistra, odpowiedziany jest wyłącznie sam skarżący kasacyjnie.
Pismem procesowym z dnia 7 lutego 2025 r. skarżący kasacyjnie nadesłał kserokopię decyzji Rektora z dnia 9 lutego 2024 r. na dowód, że decyzja ta nie zawierała podpisu piastuna organu, a tym samym nie mogła być traktowana jako decyzja.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Dokonując oceny wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Na wstępie podnieść należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje stanowisko, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość doręczenia jej wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. W postępowaniu ze skargi na bezczynność organu poza zakresem kontroli sądu pozostaje bowiem merytoryczna i procesowa poprawność czynności załatwiającej żądanie strony. Oznacza to, że sąd w sprawie dotyczącej bezczynności bierze pod uwagę sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność (wydana została decyzja) lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności.
Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, w sytuacji gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisów k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., ocenił bezczynność Rektora jako nie mającą miejsca z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, iż zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).
Informacyjnie podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji, ocenił stopień bezczynności, biorąc pod uwagę okoliczności, które wg Sądu determinowały ocenę charakteru naruszenia prawa. To, że skarżący kasacyjnie opowiada się za odmiennym niż przyjął to Sąd pierwszej instancji wartościowaniem wskazanych okoliczności, samo przez się nie implikuje wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Rozstrzygnięcie przewidziane zatem w art. 149 § 2 P.p.s.a., tj. kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowaniu obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskim), a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a., jak i przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie znalazł ku temu podstaw. Przy czym uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Z użytej w art. 149 § 2 P.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., II OSK 1764/22). Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18). Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3194/21, 3 września 2021 r. sygn. akt I OSK 361/19 i 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2326/21). W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienie nie naprowadzają na takie okoliczności, które wskazywałyby na przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic uznania sędziowskiego. Skoro organ nie dopuścił się bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa – co nie zostało skutecznie zakwestionowane – natomiast za wskazane przez skarżącego negatywne skutki bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji, odpowiedziany jest wyłącznie sam skarżący kasacyjnie, a nadto skarżący kasacyjnie uzyskał pozytywną dla siebie decyzję, to zasadnie Sąd pierwszej instancji nie skorzystał z dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a. Tym samym rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie mieści się w granicach jego ustawowych uprawnień i zostało prawidłowo uzasadnione przez ten Sąd.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wskazać bowiem należy, że z art. 204 P.p.s.a. nie wynika uprawnienie do zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz organu, który co prawda jest stroną wygrywającą sprawę w postępowaniu przed NSA, gdyż skarga kasacyjna została oddalona, ale przegrał sprawę w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. W takiej sytuacji zatem zwrot kosztów postępowania kasacyjnego organowi nie przysługuje.