III OSK 2204/21

III OSK 2204/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Go 406/19 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2019-08-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1148
art. 131 ust. 4
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 406/19 w sprawie ze skarg Wojewody Lubuskiego i Prokuratora Rejonowego w Zielonej Górze na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 26 lutego 2019 r., nr V.122.2019 w sprawie zmiany uchwały z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie określenia kryteriów na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prokuratora Rejonowego w Zielonej Górze na rzecz Rady Miasta Zielona Góra kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 406/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargi Wojewody Lubuskiego
i Prokuratora Rejonowego w Zielonej Górze na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra
z 26 lutego 2019 r., nr V.122.2019, w sprawie zmiany uchwały z 28 lutego 2017 r.
w sprawie określenia kryteriów na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Uchwałą z 28 lutego 2017 r., nr XLVI.570.2017, Rada Miasta Zielona Góra, działając na podstawie art. 131 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.; dalej "p.o."), określiła kryteria na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli.
Uchwałą z 26 lutego 2019 r., nr V.122.2019, Rada Miasta Zielona Góra zmieniła powyższą uchwałę z 28 lutego 2017 r., nadając nowe brzmienie § 3 i § 4 uchwały zmienianej:
- zgodnie z § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały § 3 uchwały zmienianej otrzymał brzmienie: na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli określa się następujące kryteria oraz przyznaje się następującą liczbę punktów za ich spełnianie: 1) dziecko obojga rodziców pracujących, uczących się w trybie dziennym, prowadzących gospodarstwo rolne lub działalność gospodarczą. Kryterium stosuje się również do pracującego zawodowo lub uczącego się w trybie dziennym rodzica samotnie wychowującego dziecko - 20 punktów; 2) dziecko jednego rodzica pracującego, uczącego się w trybie dziennym, prowadzącego gospodarstwo rolne lub działalność gospodarczą. Kryterium stosuje się do rodziców wspólnie wychowujących dziecko - 5 punktów; 3) dziecko posiadające rodzeństwo: a) kontynuujące edukację przedszkolną we wskazanym we wniosku publicznym przedszkolu w roku szkolnym, na który prowadzona jest rekrutacja, albo b) kontynuujące edukację w szkole lub innej jednostce oświatowej w zespole edukacyjnym, do którego należy publiczne przedszkole wskazane we wniosku w roku szkolnym, na który prowadzona jest rekrutacja, albo c) dziecko posiadające rodzeństwo wspólnie ubiegające się o przyjęcie do tego samego publicznego przedszkola w roku szkolnym, na który prowadzona jest rekrutacja -15 punktów; 4) wybrane przedszkole publiczne znajduje się we wniosku: a) na l preferencji - 50 punktów, b) na II preferencji – 10 punktów, c) na lII preferencji - 2 punkty; 5) dziecko, u którego stwierdzono alergię pokarmową o szerokim zakresie eliminacyjnym produktów, ubiegające się o przyjęcie do publicznego przedszkola specjalizującego się w żywieniu dzieci z alergiami - 30 punktów; 6) dziecko poddane obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w rozporządzeniu ministra w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lub dziecko, u którego lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego - 150 punktów;
- zgodnie z § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały § 4 uchwały zmienianej otrzymał brzmienie: 1. spełnianie kryteriów, o których mowa w § 3: 1) pkt 1 i 2 potwierdza się odpowiednio: a) zaświadczeniem pracodawcy o zatrudnieniu lub o wykonywaniu pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, b) zaświadczeniem szkoły/uczelni o pobieraniu nauki w trybie dziennym, c) zaświadczeniem o prowadzeniu gospodarstwa rolnego, d) wydrukiem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej lub Krajowego Rejestru Sądowego; 2) pkt 3 i 6 potwierdza się oświadczeniami złożonymi pod rygorem odpowiedzialności karnej. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia"; 3) pkt 5 potwierdza się zaświadczeniem lekarza specjalisty o stwierdzonej u dziecka alergii pokarmowej o szerokim zakresie eliminacyjnym produktów spożywczych. 2. w przypadku nieprzedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie kryteriów rozpatrując wniosek, nie uwzględnia danego kryterium.
Skargi na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gorzowie Wielkopolskim wywiedli Wojewoda Lubuski oraz Prokurator Rejonowy
w Zielonej Górze.
W odpowiedziach na skargi Prezydent Miasta Zielona Góra wniósł o ich oddalenie.
Oddalając skargi, sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny była uchwała Rady Miasta Zielona Góra z 26 lutego 2019 r., która wprowadziła regulację polegającą na przyznaniu podczas rekrutacji do przedszkoli na tzw. drugim etapie postępowania rekrutacyjnego 150 pkt dziecku poddanemu obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w Rozporządzeniu ministra w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lub dziecku, u którego lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, po przedstawieniu stosownego oświadczenia o odbyciu obowiązkowych szczepień lub długotrwałym odroczeniu.
Sąd ten przytoczył art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 131 ust. 1 i 2 p.o. Wskazał, że materialnoprawną podstawą do działania rady gminy w zakresie określenia kryteriów obowiązujących na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli stanowił art. 131 ust. 4 p.o. Zgodnie z jego treścią kryteria powinny być określane przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Z przepisu tego wynika, że organ dysponuje dość znaczną swobodą w tym zakresie, ale nie jest ona nieograniczona. Rada gminy nie może bowiem zawierać w uchwale będącej aktem prawa miejscowego dowolnych, arbitralnych zapisów, gdyż jest zobowiązana do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika z zasady legalizmu określonej w art. 7 i 194 Konstytucji RP.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, należy odwołać się nie tylko do wykładni językowej art. 131 ust. 4 p.o., lecz również do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Sąd ten podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 i 14 u.s.g. do zadań własnych gminy należy między innymi ochrona zdrowia i bezpieczeństwa obywateli. Nadto sąd miał na uwadze takie wartości konstytucyjne jak: zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), prawo do ochrony zdrowia (art. 68), do nauki (art. 70), a także ochronę praw dziecka (art. 72 Konstytucji). Sąd zwrócił uwagę, że w doktrynie wskazuje się, że w przypadku zaistnienia kolizji zasad konstytucyjnych nieuniknione jest wartościowanie praw i wolności, które zawsze jednak powinno następować in concreto, w związku z konkretnym unormowaniem o charakterze wykonawczym wobec Konstytucji, nigdy in abstracto (zob. A. Kustra, glosa do wyroku TK z 30 października 2006 r., P 10/06, Państwo i Prawo 2007/5).
Zdaniem sądu w świetle danych publikowanych przez wyspecjalizowane organy faktem powszechnie znanym jest, że następuje wzrost zachorowań na groźne choroby m.in. na odrę, z uwagi na zwiększającą się liczbę rodziców, którzy odmawiają poddania dzieci ustawowemu obowiązkowi szczepień ochronnych, co powoduje realne zagrożenie dla zdrowia innych członków społeczeństwa, w tym dla dzieci zaszczepionych w przedszkolu. Sąd podkreślił, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobiegniu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2019, poz. 1239). Następnie przytoczył art. 5 ust. 1 lit. b, art. 5 ust. 2 tej ustawy. Zwrócił uwagę, że osoby określone na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 2 ww. ustawy są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, a więc "obowiązkowym szczepieniom ochronnym" (ust. 1). Obowiązek szczepienia jest egzekwowany w trybie egzekucji administracyjnej i art. 115 Kodeksu wykroczeń. Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). Profilaktyka przed chorobami epidemiologicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). Obowiązek poddania dziecka obowiązek szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. Nie powinno budzić zatem wątpliwości, że przepis prawa nakładający obowiązek szczepień ochronnych posiada bardzo silne umocowanie aksjologiczne.
Sąd pierwszej instancji powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego,
w świetle którego zasada równości z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, tak gdy chodzi o ich cechy wspólne, jak też cechy różniące (zob. wyroki TK z: 9 marca 1988 r., U 7/87, 6 maja 1998 r.,37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/0028 maja 2002 r., P 10/01; 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06, 18 marca 2014 r., SK 53/12, www.trybunal.gov.pl). W doktrynie na gruncie prawa oświatowego z 1991 r. zwrócono uwagę, że odmienności upoważniające do nierównego traktowania podczas rekrutacji do przedszkoli powinny być obiektywne, realne, dostrzegalne, musi istnieć związek między różnicą cech jednostek a różnicą traktowania i muszą być sprawiedliwe, tj. zgodne z przyjętym systemem normatywnym (zob. A. Jakubowski, glosa do wyroku TK z 8 stycznia 2013 r., K 38/12, PPP 2013/10).
W ocenie sądu pierwszej instancji rodzice (opiekunowie) odmawiający poddania dzieci ustawowemu obowiązkowi szczepień ochronnych niejako sami je różnicują, a tym samym dzieci zaszczepione i niezaszczepione nie posiadają identycznej cechy wspólnej. Rodzice, którzy odmawiają wykonania ustawowego obowiązku szczepień ochronnych dziecka, nie mogą wymagać by były traktowane na równi z tymi, którzy przestrzegają obowiązków ustawowych. Nie mogą oni oczekiwać, że takie zachowanie będzie "premiowane" podczas drugiego etapu rekrutacji do przedszkola. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że jest to ich wybór sprzeczny z prawem i rodzący określone konsekwencje ustawowe. Nie mogą zarzucać, że ich dzieci są dyskryminowane, a przestrzegające obowiązków faworyzowane. Nie mogą też mówić o ograniczaniu lub uniemożliwianiu korzystania z ich praw, wymaganiu realizowania nieznanych prawu obowiązków. Odstępując od wykonania obowiązku ustawowego, obywatel naraża się nie tylko na konsekwencje prawne wynikające z regulacji ustawowych wprowadzonych w tym celu, ale także świadomie ogranicza swoje prawa w innym zakresie, wykluczając się z grupy, która ten obowiązek spełnia. Wychodząc z założenia konstytucyjnego, iż wszyscy są równi wobec prawa, sąd stwierdził, że dotyczy to także sytuacji kiedy wypełniają oni ciążące na nich obowiązki ustawowe. Niewypełnienie takich obowiązków nie może uprzywilejowywać kogokolwiek w stosunku do tych, którzy ustawowe obowiązki wypełniają, gdyż to właśnie prowadziłoby do nierówności. W istocie przyjęte przez gminę kryterium dotyczące wykazania obowiązku szczepienia jest realizacją konstytucyjnej zasady przestrzegania prawa (art. 82) a prawo wyboru potwierdzenia spełnienia tego obowiązku w formie oświadczenia nie stoi w sprzeczności z zasadą prywatności z art. 51 pkt 1 Konstytucji. Nie stanowi też nakazu ujawnienia czy wyłączenia ochrony danych aktem prawa miejscowego, gdyż gwarantuje ją art. 160 p.o.
W ocenie sądu pierwszej instancji uchwała uwzględniająca w procesie rekrutacji do przedszkoli kryterium poddania obowiązkowym szczepieniom nie jest aktem dyskryminującym dzieci, których rodzice nie złożyli stosownego oświadczenia.
W ocenie sądu pierwszej instancji Rada Miasta, określając przedmiotowe kryterium naboru kandydatów do publicznych przedszkoli wraz z wysokością punktów możliwych do uzyskania za spełnienie tegoż kryterium (150), nie przekroczyła delegacji ustawowej określonej w art. 131 ust. 4 p.o. Określenie przez organ prowadzący nabór do przedszkoli publicznych punktacji na takim poziomie oznacza, że wybór kandydata do przedszkoli prowadzony jest z jednorodnej grupy, co w konsekwencji eliminuje realne niebezpieczeństwo epidemiologiczne związane z przyjęciem do przedszkoli dzieci niezaszczepionych. Uprawniony jest zatem wniosek, że wprowadzona w zaskarżonej uchwale regulacja zapewnia realizację potrzeb dziecka (kandydata ubiegającego się o miejsce w przedszkolu publicznym), jak i lokalnych potrzeb społecznych w zakresie ochrony zdrowia.
Z powyższych względów sąd uznał, że Rada Miasta Zielona Góra, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie dopuściła się wadliwego zastosowania normy prawnej będącej podstawą prawną jej podjęcia, a wprowadzona regulacja nie prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Nadto wprowadzone kryterium na drugim etapie rekrutacji do publicznych przedszkoli nie zastępuje narzędzi do wyegzekwowania ustawowego obowiązku szczepienia dzieci. Inną kwestią jest bowiem nałożenie grzywny na podstawie art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w celu przymuszenia rodziców do wykonania ustawowego obowiązku poddania dzieci obowiązkowym szczepieniom ochronnym, a czym innym przyznanie w trakcie drugiego etapu rekrutacji do przedszkoli publicznych dodatkowych punktów za złożenie oświadczenia o spełnieniu ustawowego obowiązku szczepień ochronnych lub o lekarskim badaniu kwalifikacyjnym stanowiącym podstawę do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego. Są to bowiem odrębne regulacje prawne mające inny cel i podstawę prawną.
Zdaniem sądu zaskarżona uchwała nie narusza ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000; dalej "u.o.d.o."), czy art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), Dz. Urz. UE L.2016.119.1 – dalej jako "rozporządzenie 2016/679" lub "RODO".
Sąd ten podniósł, że przyjęcie dziecka następuje na wniosek opisany w art. 149 ust. 1 pkt 1-6 p.o. oraz art. 150 ust. 1 pkt 1-6 p.o. Ustawodawca wskazał również dokumenty jakie winny być do niego załączone na potwierdzenie spełnienia przyjętych kryteriów naboru np. określonych w art. 131 ust. 4 p.o. i jaką mają czy mogą mieć formę (oświadczenia, zaświadczenia, dokumenty lub ich kopie). Wniosek zawiera dane osobowe, które są gromadzone we wyłącznie dla potrzeb postępowania rekrutacyjnego prowadzonego przez komisję rekrutacyjną, na zasadach określonych w art. 160 p.o. Do publicznej wiadomości podawane są tylko wyniki postępowania rekrutacyjnego (art. 158 ust. 1 p.o.). Powyższe dowodzi, że ustawodawca przewidział ochronę danych wrażliwych zawartych we wniosku i zezwolił na ich przetwarzanie dla celów postępowania rekrutacyjnego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy u.o.d.o. stosuje się do ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w zakresie określonym w art. 2 i art. 3 rozporządzenia 2016/679, w którym zabrania się przetwarzania danych osobowych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub światopoglądowe, przynależność do związków zawodowych oraz przetwarzania danych genetycznych, danych biometrycznych w celu jednoznacznego zidentyfikowania osoby fizycznej lub danych dotyczących zdrowia, seksualności lub orientacji seksualnej tej osoby. Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w realiach rozpoznawanej sprawy byłyby to dane dotyczące zdrowia dziecka czy przestrzegania obowiązków ustawowych, przyjmując, że zdrowie i zaświadczenie/oświadczenie o szczepieniach jest taką informacją, to zgodnie z art. 9 ust. 2 lit. a rozporządzenia zakaz ich gromadzenia i przetwarzania nie ma zastosowania. Oświadczenie ma na celu potwierdzenie wykonania obowiązku ustawowego i weryfikację przynależności kandydata do grupy kandydatów podobnych. Nadto Rada Miasta daje opiekunowi prawnemu prawo wyboru w złożeniu oświadczenia, a ograniczenie prawa do ochronnych danych wrażliwych nie ma charakteru bezwzględnego, co potwierdza art. 160 p.o. Może zostać ograniczone przez samego zainteresowanego lub organ władzy, gdy jest to niezbędne i proporcjonalne i nie narusza istoty praw podstawowych (art. 23 rozporządzenia 2016/679). Sąd zwrócił również uwagę na treść art. 9 ust. 2 lit. i rozporządzenia 2016/679, który wyłącza z kategorii danych osobowych przetwarzanie danych niezbędnych ze względów związanych z interesem publicznym w dziedzinie zdrowia publicznego (...), które przewidują odpowiednie środki ochrony praw i wolności osób, których dane dotyczą, w szczególności tajemnice zawodową. Niezależnie od tego czy środki te wprowadza prawo Unii czy prawo krajowe. Interesem publicznym jest tym samym nie tylko objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym, ale także zapobieganie epidemiom chorób zakaźnych.
Z powyższych względów sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i w konsekwencji wniesione skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") podlegały oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Rejonowy
w Zielonej Górze, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 131 ust. 4 i 6 p.o. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Zielona Góra nie przekroczyła delegacji ustawowej, określając przedmiotowe kryterium naboru kandydatów do publicznych przedszkoli wraz z wysokością punktów możliwych do uzyskania za spełnienie tego kryterium;
2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na treść orzeczenia, polegające na niezastosowaniu przepisu tego artykułu, niestwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 6 oraz § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały i niezasadne oddalenie skargi;
3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na treść orzeczenia, polegające na niezbadaniu w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a w szczególności zgodności z art. 150 ust. 2 i 6 p.o. w zw. z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks Karny (Dz.U.2019 r., poz. 1950);
4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 9 ust. 1 i 2 RODO oraz art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2019 r., poz. 1127) w zw. z art. 51 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator odniósł się do powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie,
o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym
i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punkcie 2. i 3. wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego określonym w punkcie 1., stąd ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny działania organu w zakresie delegacji ustawowej do przyjęcia poddanego kontroli aktu prawa miejscowego.
Na wstępie stwierdzić należy, że sformułowany przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 131 ust. 4 Prawa oświatowego odniesiony został do jego błędnej wykładni. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, że przedmiotem oceny sądu pierwszej instancji było zastosowanie tego przepisu. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala wyprowadzić także wniosek, że skarżącemu kasacyjnie chodziło o zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Zarzut ten może jednak zostać rozpoznany merytorycznie ze względu treść uzasadnienia pozwalającą na jednoznaczne ustalenie woli autora skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 131 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe: "w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole, oddział przedszkolny w danej publicznej szkole podstawowej albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów." Z art. 131 ust. 6 tej ustawy wynika, że organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w ust. 4 i 5, oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd sądu pierwszej instancji, że Rada Miasta Zielona Góra, określając przedmiotowe kryterium naboru kandydatów do publicznych przedszkoli w postaci poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym wraz z wysokością punktów możliwych do uzyskania za spełnienie tegoż kryterium (150), nie przekroczyła delegacji ustawowej określonej w art. 131 ust. 4 i 6 p.o. Skarżący kasacyjnie stoi na odmiennym stanowisku i uważa, iż przyjęte kryterium w żaden sposób nie zapewnia realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, nie realizuje także społecznych potrzeb lokalnych.
Nie ulega wątpliwości, iż z treści art. 131 ust. 4 p.o. wynika, iż kryteria rekrutacji określa organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Gmina w procesie ustalania tych kryteriów winna zatem realizować powyższe cele, które, co należy podkreślić, sformułowane zostały przy użyciu pojęć w wysokim stopniu nieostrych. Ustawodawca przyznał gminie w ten sposób szeroki zakres samodzielności w zakresie stanowienia prawa, której granice wytycza treść obowiązujących ustaw i innych aktów prawnych, a to zgodnie z art. 7 Konstytucji oraz wiedzy naukowej.
Dodatkowe punkty są możliwe do uzyskania za spełnienie obowiązku ustawowego wynikającego z ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239), tj. poddanie się obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.) lub też zwolnienie z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych. Wskazana ustawa określa w art. 1 pkt 1-3 zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie; zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; uprawnienia i obowiązki świadczeniodawców oraz osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Powyższa ustawa stanowi w art. 5 ust. 1 lit. b, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 i 1524). W art. 17 ust. 1 ustawa stanowi, że osoby określone na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 2 są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanymi dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Obowiązek szczepienia jest egzekwowany w trybie egzekucji administracyjnej i art. 115 Kodeksu wykroczeń. Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). Profilaktyka przed chorobami epidemiologicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). Obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., II OSK 934/16, CBOSA).
Nie powinno budzić zatem wątpliwości, że przepis ustawowy nakładający obowiązek szczepień ochronnych posiada bardzo silne umocowanie w systemie konstytucyjnym, w tym w jej aksjologii. Jest to zatem regulacja szczególna skierowana do wszystkich mieszkańców terytorium Polski, która powoduje, że przyjęcie kryterium potwierdzenia spełnienia tego obowiązku nie jest kryterium dyskryminującym. Wybór kandydata do przedszkola prowadzony jest z jednorodnej grupy kandydatów. Nie zmusza też kandydata do czynienia tego czego prawo mu nie nakazuje (art. 31 pkt 2 Konstytucji), ani nie pozbawia prawa do opieki przedszkolnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3521/21, CBOSA).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie oderwane jest od obowiązującego stanu prawnego oraz wiedzy medycznej przeniesionej przez prawodawcę na stan prawny. Szczepienia ochronne są finalnym efektem wielowiekowego poszerzania przez człowieka swojej wiedzy medycznej dotyczącej organizmu ludzkiego oraz znajomości uwarunkowań środowiskowych i ich wpływu na stan zdrowia człowieka. Zakres aktualnych obowiązkowych szczepień wynika ze zdobytej wiedzy oraz doświadczeń dziejowych związanych z epidemiami i chorobami. Wynika z nich ponad wszelką wątpliwość, iż szczepienia stanowią najskuteczniejszą formę ochrony przed zachorowaniem na różne choroby lub przed ciężkim przebiegiem chorób. Zaszczepienie dziecka stanowi zatem jedną z form realizacji jego podstawowych potrzeb. Chroni to dziecko, jego rodzinę oraz społeczność lokalną, w której ono żyje. Odmienne poglądy są niczym nieuprawnioną formą kwestionowania nie tylko obowiązującego stanu prawnego nakazującego określone szczepienia dzieci, aksjologii Konstytucji zakładającej bezwarunkową ochronę życia i zdrowia ludzkiego, lecz także zakwestionowaniem osiągnięć rozumu ludzkiego wyrażonych badaniami naukowymi wskazującymi na wysoką skuteczność szczepień dzieci w zapewnieniu ich ochrony przed chorobami.
Zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż kryterium szczepień nie obowiązuje w pierwszym etapie rekrutacji. Nie ma zatem gwarancji, że do przedszkola w pierwszym etapie nie zostaną przyjęte dzieci niezaszczepione. Należy jednak mieć na uwadze, iż szczepienie w pierwszym rzędzie chroni dziecko zaszczepione i w ten sposób realizuje potrzebę właśnie tego dziecka. Dopiero na skutek zaszczepienia znaczącej części populacji ludzkiej osiąga się ochronę zbiorową populacji ludzkiej w związku z utrudnieniem transmisji chorób. W związku jednak z tym, że zaszczepienie w pierwszym rzędzie chroni osobę zaszczepioną to wprowadzenie takiego kryterium pozostaje zgodne z kryterium realizacji potrzeb dziecka.
Konkludując, wypełnienie obowiązku ustawowego w zakresie szczepień ochronnych mieści się w pojęciu zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny oraz lokalnych potrzeb społecznych, w rozumieniu art. 131 ust. 4 p.o. Profilaktyka i przeciwdziałanie chorobom zakaźnym z całą pewnością stanowi realizację potrzeb dziecka i jego rodziny, a także realizuje lokalne potrzeby społeczne w zakresie ochrony przed takimi chorobami innych beneficjentów usług publicznych.
Z tej przyczyny zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie przekroczył zakresu delegacji ustawowej, ustanawiając zakwestionowane przepisy uchwały, w tym kryterium zawarte w § 3 pkt 6 uchwały. Z tej przyczyny zarzut pierwszy jest niezasadny.
Zarzut czwarty jest nieuzasadniony. Przyjmowanie dzieci do publicznych przedszkoli regulują art. 130 i następne p.o. Przyjęcie następuje na wniosek opisany w art. 149 ust. 1 pkt 1-6 p.o. oraz art. 150 ust. 1 pkt 1-6 tej ustawy. Zawierać on powinien m.in. imię, nazwisko, datę urodzenia oraz numer PESEL kandydata, a w przypadku braku numeru PESEL - serię i numer paszportu lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość; imiona i nazwiska rodziców kandydata, adres miejsca zamieszkania rodziców i kandydata, adres poczty elektronicznej i numery telefonów rodziców kandydata, o ile je posiadają oraz wskazanie kolejności wybranych publicznych przedszkoli. Ustawodawca wskazał również dokumenty jakie winny być do niego załączone na potwierdzenie spełnienia przyjętych kryteriów naboru i jaką mają czy mogą mieć formę (oświadczenia, zaświadczenia, dokumenty lub ich kopie). Wniosek zawiera dane osobowe, które są gromadzone wyłącznie dla potrzeb postępowania rekrutacyjnego prowadzonego przez komisję rekrutacyjną na zasadach określonych w art. 160 p.o. Do publicznej wiadomości podawane są tylko wyniki postępowania rekrutacyjnego (art. 158 ust. 1). W takim przypadku nie może być mowy o naruszeniu art. 23 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, a także art. 9 ust. 1 RODO w zakresie danych dotyczących zdrowia. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "dane zawarte w dokumentacji medycznej podlegają ochronie określonej w niniejszej ustawie oraz w przepisach odrębnych." Oświadczenie, które mają składać rodzice (opiekunowie) dzieci w procesie rekrutacyjnym, nie dotyczy bowiem danych zawartych w dokumentacji medycznej, ani danych dotyczących zdrowia, tylko wypełnienia obowiązku ustawowego w zakresie szczepień ochronnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 9 ust. 2 RODO, wskazać należy, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym prawnikiem. W rozpoznanej sprawie nie została ta powinność dopełniona. Art. 9 ust. 2 RODO jest rozbudowaną wewnętrznie jednostką składającą się z 10 podpunktów o bardzo zróżnicowanej normatywnie treści. Niewskazanie przez autora, który z podpunktów został naruszony, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie tego zarzutu.
Odnosząc się do zarzutu trzeciego, podzielić należy pogląd autora skargi kasacyjnej, iż warunkiem ponoszenia odpowiedzialności za składanie fałszywego oświadczenia jest złożenie takiego oświadczenia, jeżeli wyraźny przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 233 § 6 k.k.). Przepis prawa miejscowego może jednakże wprowadzić obowiązek składania przez rodzica lub opiekuna prawnego dziecka oświadczenia w zakresie odbycia obowiązkowych szczepień, choć bez konsekwencji na gruncie prawa karnego. Poddana kontroli uchwała przewidziała możliwość udowadniania właśnie w taki sposób poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom. Przepis art. 150 ust. 2 p.o. nie wskazuje, aby oświadczenie dotyczące poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, określonym w odpowiednim rozporządzeniu, mogło zostać złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Oznacza to, iż osoba która złożyłaby niezgodne z prawdą oświadczenie nie poniesie odpowiedzialności karnej. O odpowiedzialności karnej w tym zakresie orzekać będzie jednak sąd powszechny. Penalizacja złożenia fałszywego oświadczenia w zaskarżonej uchwale nie wywoła zatem żadnych skutków na gruncie prawa karnego. Tym samym naruszenie prawa w omawianym zakresie przez zaskarżoną uchwałę nie należy rozpatrywać w kategoriach nawet nieistotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Organ mógł bowiem przewidzieć złożenie oświadczenia w zakresie poddania dziecka obowiązkowym w świetle prawa szczepieniom, zaś zastrzeżenie, iż oświadczenie to składane jest pod groźbom odpowiedzialności karnej nie wywoła żadnych skutków prawnokarnych. Z tych względów zarzut trzeci nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej efektu.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 147 p.p.s.a. (zarzut drugi). Nie stanowił on podstawy wyrokowania w niniejszej sprawie. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu poprzez stwierdzenie jego nieważności w całości lub części. Sąd ten uznał, iż ze względów merytorycznych zachodziła podstawa do oddalenia skargi i zastosowania podstawy prawnej orzekania wynikającej z art. 151 p.p.s.a. Bezskuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego czyni także i ten zarzut nieuzasadnionym.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.