III OSK 2203/22

III OSK 2203/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 106/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-06-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
art. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 106/22 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 10 stycznia 2022 r. nr SKO.1730/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 czerwca
2022 r., sygn. akt III SA/Lu 106/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. (dalej "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 10 stycznia 2022 r. nr SKO.1730/21
w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", w pkt 1. sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 28 września 2021 r., nr ROŚ.224.1.2021.JS, a w pkt 2. sentencji wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
We wniosku z dnia 18 czerwca 2021 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, o pow. [...] ha, położonym w miejscowości [...]. Wniosek uzasadnił prowadzonym przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w Warszawie postępowaniem o wydanie decyzji w sprawie nabycia nieruchomości rolnej. Skarżący został wezwany do złożenia dokumentu potwierdzającego co najmniej 3 letni staż pracy w rolnictwie, to jest zaświadczenie właściwego urzędu gminy o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wydanego na podstawie zeznań świadków. Skarżący podał, że w gospodarstwie rolnym rodziców pracował od 26 czerwca 1996 r. do 27 września 1999 r.
Postanowieniem dnia 21 czerwca 2021 r., nr ROŚ.224.1.2021.JS Wójt Gminy [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców A. i A. S., położonym w miejscowości [...]we wskazanym na wstępie okresie.
W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako "organ II instancji") postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r., SKO. 1226/21 uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania w celu przeprowadzenia rzetelnego postępowania i szczegółowej kwerendy archiwalnej we wszystkich posiadanych ewidencjach, rejestrach i innych dokumentach w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rodziców.
Postanowieniem z dnia 28 września 2021 r., nr ROŚ.224.1.2021.JS Wójt Gminy [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców A. i A. S., położonym w miejscowości [...] w okresie od 26 czerwca 1996 r. do 27 września 1999 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, że po zbadaniu znajdujących się w Urzędzie Gminy ewidencji i rejestrów (księgi podatkowe, ewidencja ludności, ewidencja wojskowa) ustalił, że rodzice wnioskodawcy prowadzili w latach 1996-1999 gospodarstwo rolne o pow. [...] ha położone w [...], a wnioskodawca był tam zameldowany na pobyt stały. Wójt uznał jednakże, że nie pozwala to na stwierdzenie, iż wnioskodawca pracował w gospodarstwie rolnym. Fakt zamieszkiwania wspólnie z rodzicami w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia nie daje bowiem podstaw do przypisania takiej osobie statusu domownika. Organ wskazał, że ustawa o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie dopuszcza jako dowodu zaświadczenia wystawionego na podstawie zeznań świadków, a tym bardziej oświadczeń osoby zainteresowanej.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Zamościu postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r., nr SKO.1730/21 utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 28 września 2021 r., nr ROŚ.224.1.2021.JS o odmowie wydania J. S. zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 26 czerwca 1996 r. do 27 września 1999 r.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m.in., że skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w związku z prowadzonym przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w Warszawie postępowaniem o wydanie decyzji w sprawie nabycia nieruchomości rolnej. W postępowaniu tym nabywca nieruchomości powinien spełnić kryteria uznania go za rolnika indywidualnego, w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1655, z późn. zm.), co obejmuje także staż pracy w gospodarstwie rolnym. W świetle powołanej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego za staż pracy uznaje się również okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym potwierdzony zaświadczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54 poz. 310).
Organ odwoławczy stwierdził, że z przedłożonych przez organ dokumentów pochodzących z prowadzonych przez Wójta ewidencji i rejestrów (ksiąg podatkowych i ewidencji ludności) wynikało, że brak było podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści. W ewidencji wojskowej stwierdzono brak dokumentów z lat 1996-1999. Kwerenda archiwalna nie wykazała dokumentacji związanej z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym lub osobowym rolników, odpisów aktów własności, nakazów płatniczych, kwitów obowiązkowych dostaw. Z ewidencji podatkowej zawierającej dane posiadaczy gospodarstw rolnych wynika, że w okresie, którego dotyczy wniosek, A. i A. S. byli właścicielami gospodarstwa rolnego w miejscowości [...], którego powierzchnia wynosiła najpierw [...] ha fiz., a następnie [...] ha fiz., opłacali podatek rolny i korzystali z ulg. Z danych dotyczących ewidencji ludności wynikało zaś, że skarżący był zameldowany na pobyt stały pod adresem zamieszkania rodziców. Dane z rejestrów potwierdziły prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącego, opłacanie przez nich podatku rolnego oraz fakt zameldowania skarżącego w miejscu prowadzenia przez rodziców gospodarstwa rolnego. Stwierdzone dane nie były jednak wystarczające do wydania zaświadczenie potwierdzającego pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Uznanie, że skarżący zamieszkiwał wspólnie z rodzicami prowadzącymi gospodarstwo rolne po ukończeniu 16 roku życia nie dawało bowiem podstaw do przypisania mu statusu pracującego w gospodarstwie rolnym domownika.
Kolegium zwróciło uwagę, że zeznania świadków i oświadczenia strony nie stanowią podstawy do wydania zaświadczenia. W świetle przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, w związku z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, odnoszącymi się do wydawania zaświadczeń, zeznania świadków należy uznać za alternatywną formą dowodzenia okoliczności pracy w gospodarstwie rolnym przed organem właściwym do załatwienia sprawy, w której wymagane jest wykazanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym, a nie dowodem (danymi) w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W oparciu o zeznania świadków oraz oświadczenia strony organ nie mógł więc wydać zaświadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucił, że naruszono przepisy proceduralne (art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 219 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie przez Kolegium i niesłuszne zaakceptowanie ustaleń organu I instancji, że nie jest możliwe w rozpatrywanej sprawie wydanie wnioskowanego zaświadczenia z uwagi na fakt, że organ I instancji jakoby nie posiadał danych pozwalających na jego wydanie, podczas gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające prowadzi do uznania, że organ dysponuje stosownymi danymi, w oparciu o które należy wydać zaświadczenie, to jest zeznaniami świadków sporządzonymi i utrwalonymi w formie dokumentu pisemnego, a zatem powyższe winno spełniać definicję "innych danych znajdujących się w jego posiadaniu", co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy przez Kolegium błędnego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, co dodatkowo ma bardzo istotny wpływ na postępowanie prowadzone przed Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
WSA Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w rozpoznanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Natomiast w myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, przy czym postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, ponieważ główną rolę - art. 218 k.p.a. - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego.
Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, który stanowi, że ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także:
1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,
2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,
3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Sąd I instancji przywołał też treść art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy.
WSA w Lublinie wyjaśnił też, że według art. 3 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie.
Z kolei w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3 ustawy).
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji ponownie przypomniał treść i cel złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia przez skarżącego oraz wynikający z orzecznictwa pogląd, że ustawodawca, zobowiązując urząd gminy do wydania zaświadczenia stwierdzającego okres pracy w gospodarstwie rolnym, musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje. W związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. W tym zakresie WSA w Lublinie, powołując się na własne orzecznictwo, wskazał, że dokumentami potwierdzającymi okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntowe, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym i osobowym oraz inne dokumenty znajdujące się w dyspozycji urzędu.
WSA w Lublinie doszedł do przekonania, że rozpoznanej sprawie nie można było stwierdzić, że orzekające organy w sposób staranny i rzetelny przeprowadziły postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie mu zaświadczenia.
Z akt sprawy nie wynikało bowiem, żeby organ przeprowadził kwerendę ewidencji okresów ubezpieczenia i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników i czy taka ewidencja w archiwum organu w ogóle istnieje.
Zdaniem Sądu I instancji dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogła właśnie być dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym. Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2022 r., poz. 933 ze zm.), pojęciem domownika określa się osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Stosownie do art. 7 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, domownik rolnika, który nie podlegał innemu ubezpieczeniu lub nie miał ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie miał ustalonego prawa do świadczeń, podlegał ubezpieczeniu z mocy ustawy, w sytuacji gospodarstwa rolnego powyżej 1 ha przeliczeniowego.
Obowiązkiem organów było zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w drodze zbadania okoliczności wynikających ze wszystkich posiadanych przez urząd ewidencji, rejestrów i innych danych, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ewentualnych ich dysponentów, oczywiście w zakresie w jakim odnoszą się do skarżącego. Jeżeli skarżący był domownikiem i spełniał przesłanki z powołanego wyżej art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, to mógł wykazać okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie o wydanie zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym dopuszczalne jest posiłkowanie się przez organ dowodem z zeznań świadków, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Zeznania świadków są jednak, jak podkreślił, wyjątkiem i stanowią środek dowodowy, gdy brak jest odpowiedniej dokumentacji pozwalającej na wystawienie zaświadczenia. Pierwszeństwo mają ustalenia organów w oparciu o dokumenty, którymi organ ten dysponuje. Dopiero ich stan jedynie pośrednio wskazujący na stwierdzenie faktu pracy wnioskodawcy w indywidualnym gospodarstwie rolnym pozwala organowi gminy na odebranie zeznań świadków w omawianym trybie. Sąd, przywołując wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1998 r. sygn. I PKN 511/97, poczynił przy tym uwagę, że zeznania świadków mogą zostać odebrane przez urzędnika gminy.
W tych okolicznościach co najmniej za przedwczesną WSA w Lublinie uznał odmowę wydania zaświadczenia wymaganego przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, w sytuacji kiedy skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia w dniu 18 czerwca 2021 r. i dysponował zeznaniami dwóch świadków z dnia 13 września 2019 r. "spisanymi" przez inspektora do spraw rolnictwa w sprawie emerytalno– rentowej, a organ w swoim rozstrzygnięciu nie odniósł się do dokumentacji związanej z ubezpieczeniem społecznym rolników. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, oznaczało to, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w koniecznym i niezbędnym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, reprezentowane przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Alternatywnie, w sytuacji skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z możliwości wskazanej w art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Wystąpił o zasądzenie od strony przeciwnej na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zeznania świadków stanowią, obok ewidencji i rejestrów, inny dowód oceniany przez organ w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia, podczas gdy dowód z zeznań świadków nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ww. ustawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć postanowienie organu odwoławczego nie narusza ww. przepisu prawa materialnego.
Postawił również zarzuty naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 151 i 135 p.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych postanowień, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona w całości, gdyż organy nie naruszyły przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, w ramach regulacji przepisu art. 218 § 2 k.p.a.;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegającą z jednej strony na wskazaniu, że podstawą wydania zaświadczenia przez organ powinny być dane będące w posiadaniu organu, pochodzące z prowadzonych przez ten organ ewidencji i rejestrów, natomiast z drugiej strony na wskazaniu, że organ powinien dokonać ustaleń, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ich dysponentów, pomijając całkowicie fakt, iż w latach objętych wnioskiem urzędy gmin nie prowadziły już ewidencji ubezpieczonych rolników, a dane uzyskane od innych instytucji nie mogłyby stanowić podstawy do wydania żądanego zaświadczenia - co stanowi dwie różne wykluczające się podstawy rozstrzygnięcia, determinujące odmienny sposób tego rozstrzygnięcia;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego, podczas gdy organy administracji przeanalizowały wszystkie posiadane dokumenty oraz organ I instancji wskazał, że nie posiada dokumentów potwierdzających pracę skarżącego we wskazanych we wniosku latach, w tym nie posiada dokumentacji związanej z ubezpieczeniem społecznym, a skoro z dostępnych rejestrów, ewidencji i innej dokumentacji nie wynika stan faktyczny, którego potwierdzenia oczekuje skarżący, to organ nie mógł wydać zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącego, co zostało przez Sąd pominięte;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione, a wiążące dla organu wskazania odnośnie zastosowania się do oceny prawnej Sądu i zobowiązania do poczynienia przez organ dodatkowych ustaleń w zakresie jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ich dysponentów, podczas gdy brak jest należytego sprecyzowania przez Sąd wytycznych co do sposobu wykonania wyroku, co uniemożliwia organowi wykonanie nieskonkretyzowanych zaleceń, pomijając całkowicie, że dane uzyskane od innych instytucji nie mogłyby stanowić podstawy do wydania żądanego zaświadczenia;
5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione, a wiążące dla organu wskazania odnośnie zastosowania się do oceny prawnej Sądu, podczas gdy brak jest należytego sprecyzowania przez Sąd wytycznych dla organu właściwego w sprawie odnośnie postąpienia z przedłożonymi zeznaniami świadków, tj. jednoznacznego wskazania czy organ może wydać żądane zaświadczenie tylko na podstawie zeznań świadków, skoro zarazem Sąd stwierdził, że cyt.: "zeznania świadków są jednak wyjątkiem i stanowią one środek dowodowy gdy brak jest odpowiedniej dokumentacji pozwalającej na wystawienie zaświadczenia", tym bardziej, że przepisy nie przewidują możliwości wydania zaświadczenia na podstawie zeznań świadków;
6. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, tj. notatki służbowej z dnia 21 września 2021 r. sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy Werbkowice, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że organy orzekające nie przeprowadziły postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie mu zaświadczenia w sposób staranny i rzetelny oraz że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w koniecznym
i niezbędnym zakresie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała w punktach 2, 4 i 5 skargi kasacyjnej na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione, a wiążące dla organu wskazania odnośnie zastosowania się do oceny prawnej Sądu i zobowiązania do poczynienia przez organ dodatkowych ustaleń w zakresie jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane i ich dysponentów, podczas gdy brak jest należytego sprecyzowania przez Sąd wytycznych co do sposobu wykonania wyroku, a także na brak należytego sprecyzowania przez Sąd wytycznych "odnośnie postąpienia z przedłożonymi zeznaniami świadków". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sporządzone w sposób niejasny i niestaranny, albowiem nie zawiera prawidłowych rozważań w zakresie wytycznych określających sposób wykonania wyroku. Zarzuty te w zakresie, w jakim na ich podstawie wytyka się Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie musi zatem pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; 9 marca 2006 r., II OSK 632/05; 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, wydanie VI, WKP 2016). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Winno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2014 r., I OSK 2324/12; 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09; 21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11).
Uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r., II OSK 2104/15).
Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy tym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3831/18). Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjnie niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, wymogów. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Kwestionowanie natomiast prawidłowości wskazań Sądu I instancji co dalszego postępowania, nie jest skuteczne w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Konfrontując tę część rozważań z treścią zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnieniem, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 10 stycznia 2022 r. w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 133 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji istotnych części akt sprawy, tj. notatki służbowej z dnia 21 września 2021 r. sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy [...], z której wynika zakres przeprowadzonej kwerendy, a w szczególności to, że poza wymienionymi w notatce, brak jest innych danych w zasobach Urzędu, które mogłyby potwierdzić pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 26 czerwca 1996 r. do 27 września 1999 r. Doprowadziło to w konsekwencji do błędnego ustalenia, że organy nie przeprowadziły postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie mu zaświadczenia w sposób staranny i rzetelny oraz że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w koniecznym i niezbędnym zakresie. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji, pomijając wskazaną notatkę służbową, nie ocenił zaskarżonego postanowienia na podstawie całości zebranego materiału dowodowego, lecz dokonał własnych ustaleń w tym zakresie i na ich podstawie sformułował własną ocenę. Ustalenia te są odmienne od tych, które za podstawę orzekania przyjęły organy orzekające w sprawie (wyczerpanie możliwości dalszego poszukiwania dokumentów w zasobach Urzędu Gminy [...]). Sąd I instancji stanął bowiem na stanowisku, że organ pierwszej instancji powinien kontynuować kwerendę swoich zasobów archiwalnych pod kątem poszukiwania dokumentów potwierdzających w okresie objętym wnioskiem, tj. od czerwca 1996 r. do września 1999 r., opłacanie składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników, pomimo wyraźnego stwierdzenia, że organ takimi dokumentami nie dysponuje. Stanowisko Wójta Gminy [...] o tyle nie budzi wątpliwości, że po zmianie przepisów w 1990 r. i wejściu w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr &, poz. 24) to Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) stała się instytucją prowadzącą sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników wraz z ewidencją ubezpieczonych. Brak zatem dokumentacji, której kwerendę nakazał Sąd I instancji, w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy [...] jest wynikiem zmian w stanie prawnym i jej dalsze poszukiwanie w tych zasobach nie może doprowadzić do wyjaśnienia sprawy.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II FSK 1617/10, LEX nr 1121072). Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonywane są wyłącznie przez organy prowadzące postępowanie. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą. Sąd ten, sprawując wymiar sprawiedliwości, bada w takim wypadku, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadały prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06).
Tym samym Sąd I instancji dokonując w rozpoznawanej sprawie własnych ustaleń faktycznych, odmiennych od tych, na których oparły się organy, wyszedł poza standardy sądowej kontroli decyzji administracyjnych wynikające z art. 134 § 1 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd I instancji, rozpoznając sprawę naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem pominął istotny dowód w sprawie, bez wskazania przyczyn, dla których uznał, że nie może on stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy.
W świetle powyższego jako zasadny jawi się również w punkcie czwartym zarzutów naruszenia prawa procesowego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego, podczas gdy organy przeanalizowały wszystkie posiadane dokumenty, a organ I instancji wskazał, że nie posiada dokumentów potwierdzających pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 26 czerwca 1996 r. do 27 września 1999 r., w tym nie posiada dokumentacji związanej z ubezpieczeniem społecznym, co zostało przez WSA w Lublinie pominięte. Jak powyżej wykazano, brak dokumentacji związanej z ubezpieczeniem społecznym w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy [...]jest wynikiem zmian w stanie prawnym, bezcelowe jest zatem jej dalsze poszukiwanie w tych zasobach.
Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zarzutów naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zeznania świadków stanowią, obok ewidencji i rejestrów, inny dowód oceniany przez organ w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia, podczas gdy dowód z zeznań świadków nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ww. ustawy, co doprowadziło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi, stwierdzić należy, iż organ odwoławczy słusznie uznał, że możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia nie może prowadzić do tworzenia podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. Innymi słowy niedopuszczalne jest gromadzenie w tym postępowaniu materiału dowodowego, np. zeznań świadków, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, czego domaga się skarżący, ponieważ treść zaświadczenia powinna opierać na posiadanych już przez organ rejestrach, ewidencjach i innych zbiorach danych. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., I OSK 1414/15, orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. - dalej w skrócie CBOSA). Należy również wskazać na stanowisko WSA w Lublinie zawarte w wyroku z 31 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 581/17 CBOSA). Sąd wskazał, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepis art. 218 § 2 k.p.a. w związku z wprowadzeniem zaświadczeń, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi bowiem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. przykładowo wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., I OSK 1778/11; z dnia 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12; z dnia 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12 i z dnia 19 lutego 2015 r., I OSK 1773/13, dostępne w CBOSA).
Należy zwrócić uwagę, że zakres postępowania dowodowego z art. 218 § 2 k.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a., dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA w Warszawie z 25 października 2000 r., V SA 760/00, dostępny w CBOSA).
Powyższe stanowisko, co do charakteru zaświadczenia i uproszczonego postępowania wyjaśniającego zostało zaprezentowane jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. w wyrokach NSA z dnia 9 lutego 2018 r., I OSK 813/16; z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1403/17; z dnia 20 grudnia 2017 r., I OSK 602/17; w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych o sygnaturach: II SA/Ke 844/17, VII SA/Wa 838/17, II SAB/Ke 44/17, dostępne w CBOSA).
Zgodzić należy się również ze stanowiskiem organu, że art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów w ust. 2 stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Zgodnie zaś z ust. 3 w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Regulacja ta oznacza jedynie, że ustawodawca dopuszcza inny sposób wykazania przez zainteresowanego okresów pracy w gospodarstwie rolnym w sytuacji, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie. W żadnym wypadku przepis ten nie rozszerza katalogu środków dowodowych, mogących mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a.
Na wynik sprawy nie może mieć wpływu dowód z zeznań wnioskowanych przez skarżącego świadków, bowiem udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez organ emerytalno-rentowy lub pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu o wydaniu zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., I OSK 1773/13 CBOSA). NSA w wyroku z 19 lutego 2015 r. wprost stwierdził, że "organ nie jest uprawniony do wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy w oparciu o zeznania świadków złożone w trybie art. 3 ust. 3 ustawy. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wykracza bowiem poza ramy postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy nie jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 określa bowiem postępowanie dowodowe, stanowiące podstawę do ustalenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Postępowanie to nie kończy się jednak wydaniem zaświadczenia bądź odmową jego wydania. Dowody z zeznań świadka stanowią natomiast podstawę do samodzielnego ustalenia przez pracodawców lub inne właściwe organy, okresów pracy w gospodarstwie rolnym lub okresów prowadzenia takiego gospodarstwa."
Słusznie zatem organy obu instancji przyjęły, że postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustaleniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. W sytuacji zatem gdy organ nie dysponował danymi odnoszącymi się do skarżącego, które pozwalałyby na potwierdzenie jego pracy w gospodarstwie rolnym we wskazanym okresie, zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ, wobec braku danych zawartych w rejestrach, ewidencjach i innej dokumentacji urzędu gminy, był zobowiązany do wydania postanowienia odmownego.
Podniesione zarzuty prawa materialnego okazały się skuteczne. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ, że uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji było niezasadne, gdyż w tych okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy należało ją oddalić.
Z tych wszystkich względów, wobec wadliwości orzeczenia Sądu I instancji powodującej jego niezgodność z prawem, w powiązaniu z treścią podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które okazały się skuteczne, uznając, iż przedmiotowa sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i oddalił skargę w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 1 sentencji. Postanowienia organów obu instancji odpowiadają prawu.
Sąd nie znalazł przy tym podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.