III OSK 2200/21

III OSK 2200/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 595/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-07-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 oraz art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2018 poz 419
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Nadleśnictwa B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 595/19 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w P. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od Fundacji [...] w P. na rzecz Nadleśniczego Nadleśnictwa B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 595/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] w P. (dalej: "Fundacja") na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa B. (dalej: "Organ") z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku), zasądził od Organu na rzecz Fundacji kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z [...] lutego 2019 r. Fundacja zwróciła się do Organu o udostępnienie w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail informacji publicznej w zakresie:
1) nazwy i adresu firmy oraz liczby m3 drewna zakupionego z Nadleśnictwa B. w okresie 1 stycznia - 31 grudnia 2018 r., bez podania ceny zakupu,
2) nazwy i adresu firmy oraz liczby m3 drewna zakontraktowanego do zakupu z Nadleśnictwa B. (dalej: "Nadleśnictwo") na 2019 r. (informacja o wykonawcy, który wygrał przetarg).
Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Organ udostępnił informacje obejmujące:
1) listę zawierającą nazwy i adresy przedsiębiorców (z wyłączeniem osób fizycznych), którzy nabyli drewno z Nadleśnictwa B. w okresie 1 stycznia - 31 grudnia 2018 r., wskazując przy tym łączną ilość nabytego przez nich drewna (113.423,15 m3),
2) listę zawierającą nazwy i adresy przedsiębiorców (z wyłączeniem osób fizycznych), którzy zawarli umowy sprzedaży drewna podlegające wykonaniu w Nadleśnictwie w 2019 r., wskazując przy tym łączną ilość drewna objętego umowami (106.879,43 m3).
Rozstrzygnięciem z [...] kwietnia 2019 r. Organ działając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: "u.d.i.p.") - odmówił udostępnienia informacji w zakresie:
1) liczby m3 (ilości) drewna zakupionej z Nadleśnictwa B. w okresie 1 stycznia - 31 grudnia 2018 r. przez poszczególnych przedsiębiorców,
2) liczby m3 (ilości) drewna, na jaką zostały zawarte w Nadleśnictwie B. umowy drewna na rok 2019 przez poszczególnych przedsiębiorców,
3) nazw i adresów firm osób fizycznych,
- ze względu na fakt, iż ilość drewna nabywana przez konkretnego przedsiębiorcę stanowi tajemnicę przedsiębiorcy niepodlegającą udostępnieniu zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a nazwy i adresy firm osób fizycznych są chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz przepisami Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4 maja 2016 r.), w sytuacji gdy przedsiębiorcy i osoby fizyczne nie zrezygnowały z przysługującemu im prawa.
W skardze do WSA na powyższe rozstrzygnięcie Fundacja wniosła o jego uchylenie i zobowiązanie Organu do udostępnienia informacji we wskazanym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej obejmującej ilość drewna zakupionego w Nadleśnictwie przez poszczególnych przedsiębiorców w okresie 1 stycznia - 31 grudnia 2018 r. oraz objętego zawartymi przez nich umowami sprzedaży na 2019 r., a także o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, jako bezprzedmiotowego w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji w zakresie nazw i adresów firm przedsiębiorców będących osobami fizycznymi, z uwagi na udostępnienie Fundacji tej informacji pismem z [...] maja 2019 r. (w piśmie tym wskazano jednocześnie łączną ilość drewna objętego umowami sprzedaży zawartymi z Nadleśnictwem przez wszystkich wymienionych na tych listach przedsiębiorców będących osobami fizycznymi – 17.141 m3).
W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA wyjaśnił, że wprawdzie forma zaskarżonego aktu określona została jako "rozstrzygnięcie", co jednak nie stoi na przeszkodzie do objęcia go kontrolą Sądu, albowiem w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że istotne jest posiadanie przez dany akt cech decyzji, a nie jego nazwa.
W ocenie WSA w okolicznościach sprawy spełnienie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych warunkujących zastosowanie u.d.i.p. nie budzi wątpliwości. Nadleśnictwo gospodaruje mieniem publicznym, a wszelkie związane z tym informacje - w tym umowy cywilnoprawne dotyczące gospodarowania pozyskanym z wycinki drewnem - mają walor informacji publicznych, do których udostępnienia zobowiązany jest nadleśniczy.
WSA wyjaśnił, że u.d.i.p. nie zawiera definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", w związku z czym zasadne pozostaje nawiązanie w tym względzie do postanowień art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 419 z późn. zm., dalej: "u.z.n.k."), definiującego "tajemnicę przedsiębiorstwa" jako informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Dla jej stwierdzenia prawnie istotne pozostają 2 elementy: materialny (obejmujący informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą) oraz formalny, tj. wola przedsiębiorcy wyrażająca się w działaniach zmierzających do utajnienia określonych informacji, celem zachowania ich w poufności.
W ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby dana informacja podlegała ochronie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanych informacji, że są one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa; niezbędne jest wykazanie, że żądane informacje rzeczywiście tę tajemnicę zawierają.
WSA stwierdził, że odmowa udostępnienia informacji publicznej - ze wskazaniem na tajemnicę przedsiębiorcy - jawi się co najmniej jako przedwczesna i nie została przez Organ w należyty sposób uzasadniona. WSA wskazał, że zawarte umowy wyrażają wolę obydwu stron zachowania w tajemnicy ich postanowień, jednakże należy zauważyć, że projekty tych umów zostały w całości opracowane przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe (dalej: "PGL LP") i zawierane są niejako w wykonaniu zarządzenia nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych odnoszącego się przede wszystkim do tajemnicy przedsiębiorstwa w PGL LP, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odmawiającego udzielenia w ramach informacji publicznej danych na temat ilości nabywanego przez poszczególnych przedsiębiorców drewna, powiązano wartość gospodarczą tych informacji z ujawnieniem rozmiarów ich działalności gospodarczej i mocy przerobowych, co może pozwolić konkurentom przewidywać ile towarów będzie w stanie wyprodukować i wprowadzić na rynek konkretny przedsiębiorca, a poprzez zestawienie ze sobą danych o wielkości zakupów z kolejnych lat określać dynamikę ich rozwoju. Zdaniem WSA wobec braku wyjaśnienia, czy przedsiębiorcy (w tym prowadzące działalność gospodarczą osoby fizyczne) mieli jakikolwiek wpływ na treść tych umów (zwłaszcza co do klauzul dotyczących "tajemnicy przedsiębiorstwa"), w kontekście udzielenia przez Organ informacji o całkowitej ilości drewna sprzedanego oraz przeznaczonego przez siebie do sprzedaży w poszczególnych okresach czasu (bez wyszczególnienia względem konkretnych przedsiębiorców) wątpliwości budzi, czy i z ochroną tajemnicy którego podmiotu (podmiotów) rzeczywiście mamy do czynienia w sprawie.
WSA stwierdził więc, że nie kwestionując, iż niektóre z postanowień zawieranych między Organem a przedsiębiorcami umów rzeczywiście mogą wpisywać się w tajemnicę przedsiębiorcy, to jednak odmowa z tego powodu udzielenia informacji o ilości drewna nabywanego przez poszczególnych przedsiębiorców jawi się jako zbyt ogólnikowa, a przez to niepoddająca się kontroli w kontekście zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i w związku z tym nie może być wykładane rozszerzająco.
W ocenie WSA Organ nie wykazał potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią nieujawnionych informacji a istotnym interesem przedsiębiorcy. Wbrew jego twierdzeniom, trudno jest na podstawie samej ilości drewna nabywanego w danym nadleśnictwie przez konkretnego przedsiębiorcę ustalić jego obecną i potencjalną sytuację gospodarczą, rozmiar prowadzonej działalności i moce przerobowe, co mogłoby być wykorzystane przez podmioty konkurencyjne w sposób naruszający funkcjonowanie procesów wolnorynkowych w obrocie drewnem (wynika to chociażby z tego, iż nie wiadomo, czy tylko w danym nadleśnictwie konkretny podmiot dokonywał zakupu drewna).
Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w części, w jakiej WSA uchylił decyzję w zakresie dotyczącym rozstrzygnięć: o odmowie udostępnienia informacji w zakresie liczby m3 (ilości) drewna zakupionej z Nadleśnictwa w okresie 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. przez poszczególnych przedsiębiorców, oraz o odmowie udostępnienia informacji w zakresie liczby m3 (ilości) drewna na jaką zostały zawarte umowy sprzedaży drewna na rok 2019 przez poszczególnych przedsiębiorców. Organ zarzucił:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że dane o całkowitej ilości drewna nabywanej przez prywatnych przedsiębiorców od PGL LP nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa przysługującej przedsiębiorcy kupującemu drewno ani tajemnicy przedsiębiorstwa PGL LP, a w konsekwencji uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia Organu.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie rozstrzygnięcia Organu nie jest wystarczające w zakresie wykazania istnienia materialnych przesłanek uzasadniających uznanie danych o całkowitej ilości nabywanej przez prywatnych przedsiębiorców od PGL LP za tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy w rozstrzygnięciu zawarto stosowne uzasadnienie wskazujące na znaczenie i wartość gospodarczą tych informacji, które jest zrozumiałe w świetle zasad doświadczenia życiowego i znajomości podstawowych zasad gospodarki rynkowej opartej na wolnej konkurencji oraz błędne uznanie, że w przypadku umów sprzedaży drewna zawartych w latach 2018 r. oraz drewna zakontraktowanego na 2019 r. przez PGL LP wedle tego samego wzorca zawierającego klauzulą przewidującą ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, konieczne jest dalsze indywidualne badanie relacji umownej z każdym przedsiębiorcą, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia Organu.
Wobec powyższego Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej wyrok uchyla decyzję w zakresie dotyczącym rozstrzygnięć: o odmowie udostępnienia informacji w zakresie liczby m3 (ilości) drewna zakupionej z Nadleśnictwa w okresie 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. przez poszczególnych przedsiębiorców oraz o odmowie udostępnienia informacji w zakresie liczby m3 (ilości) drewna na jaką zostały zawarte umowy sprzedaży drewna na rok 2019 przez poszczególnych przedsiębiorców i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie, w razie uznania, iż w sprawie nie doszło do uchybienia przepisom postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, merytoryczne rozpoznanie skargi na rozstrzygnięcie Organu w zaskarżonej części przez NSA i jej oddalenie. Ponadto Organ wniósł o zasądzenie od Fundacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Organ przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Oparto ją na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej błędnie kwalifikuje zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w formule jego błędnej wykładni. Przypomnieć należy, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, w swym systemowym paradygmacie, wyraża się w wadliwym odtworzeniu normy prawnej z przepisu aktu prawnego. Kwestionowanie, jak uczyniono to w rozpoznawanej sprawie, prawidłowości zaaplikowania wzorca normatywnego do ustalonego stanu faktycznego mieści się w formule zarzutu błędnego zastosowania prawa materialnego. Błąd w wykładni prawa materialnego ma więc charakter abstrakcyjny, niezależny od ustaleń faktycznych w sprawie. Odnosi się on do tego etapu stosowania prawa, w którym ustala się znaczenie norm prawnych, stanowiących strukturę kwalifikującą wobec weryfikowanego stanu faktycznego. Wadliwe zastosowanie prawa materialnego jest z kolei skorelowane z decyzją organu stosującego prawo o wywołaniu bądź też nie, skutków prawnych przewidzianych w normie prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania. Jeżeli więc Organ zarzuca, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż w sprawie nie było podstaw do ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, to w istocie kwestionuje nie dokonaną przez WSA wykładnię, lecz wadliwe niezastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Niezależnie od niewłaściwej kwalifikacji podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego w formule błędnej wykładni, wobec jednoznaczności intencji Skarżącego kasacyjnie, ujawnionej w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. mógł zostać rozpoznany. W jego ramach Naczelny Sąd Administracyjny poddał kontroli stanowisko Sądu a quo o braku dostatecznego wyjaśnienia przez Organ podstaw ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.
Dla porządku należy podać, że zagadnienie o analogicznym układzie faktyczno-prawnym było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 3 lutego 2022 r., sygn. III OSK 1210/21 oraz z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 1258/21. Skład orzekający w pełni je akceptuje i przyjmuje jako własne.
Stosownie do postanowień art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przyjęte rozwiązanie stanowi ustawowe rozwinięcie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w klauzuli limitacyjnej wyartykułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią powołanego przepisu konstytucyjne prawa i wolności mogą podlegać przewidzianym w ustawie ograniczeniom, jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie – między innymi - dla ochrony wolności i praw innych osób. Ustrojodawca zasadnie wyszedł więc z założenia, że żadnej wartości konstytucyjnej nie da się zawsze realizować w sposób absolutny, w jej maksymalnych granicach, albowiem może to prowadzić do naruszenia praw i wolności podmiotów innych niż ten, który w danym układzie tę wartość realizuje. Proporcjonalne bilansowanie wartości konstytucyjnych dotyczy również wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji o działalności jednostek organizacyjnych, w zakresie w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują majątkiem Skarbu Państwa – do tej kategorii podmiotów należy Spółka. Jak stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej może zostać ustawowo ograniczone, ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z powyższego wynika zatem, że postanowienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. rozwijają przyjęty w Konstytucji paradygmat proporcjonalnego ważenia praw i wolności różnych podmiotów. Z jednej strony ustanawiają powszechny dostęp do informacji publicznej, z drugiej zaś wprowadzają ograniczenia tego prawa, jeżeli jego realizacja prowadziłaby do nieproporcjonalnego pokrzywdzenia podmiotu, którego ta informacja dotyczy.
Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zakres znaczeniowy pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa uregulowanej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Zgodnie z tym przepisem, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy składają się dwa elementy: materialny (odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy w zasadzie pokrywa się zakresowo z tajemnicą przedsiębiorstwa, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się także, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji. Informacją poufną jest zatem informacja, którą przedsiębiorca uważa za poufną i pragnie, by pozostała ona tajemnicą dla pewnego kręgu odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Wydaje się więc, że każda aktywność, która wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie. Mówiąc wprost, informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich - por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13 i z 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13, z 13 grudnia 2022 r., III OSK 1602/21.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zrealizowano wymóg formalny objęcia tajemnicą przedsiębiorcy wnioskowanych informacji dotyczących ilości drewna zakupionego od Nadleśnictwa w 2018 roku i zakontraktowanego do zakupu w 2019 roku. W Zarządzeniu nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wskazano katalog informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. m.in. przebieg i wynik przetargów, aukcji i negocjacji handlowych w zakresie dotyczącym poszczególnych klientów, jak również informacje szczegółowe o nabywcach takie jak: przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, poziom cen, masa sprzedanego drewna lub ilość innych towarów. Zarządzenie to zostało opublikowane w Biuletynie informacyjnym Lasów Państwowych, zatem niewątpliwie wola ochrony określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa została uzewnętrzniona. Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że w umowach na sprzedaż drewna zawieranych przez wszystkie jednostki organizacyjne Lasów Państwowych (w tym również Nadleśnictwo) z przedsiębiorcami, strony zastrzegły, że "(...) zobowiązują się wzajemnie do zachowania poufności informacji obejmujących ilość sprzedanych sortymentów drewna, umówione ceny oraz całkowita wartość umowy". Ponadto, również nabywcy drewna, którym przysługuje status przedsiębiorcy, nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wobec czego organ nie jest uprawniony do udostępnienia wnioskowanej informacji.
W kwestii spełnienia materialnego wymogu objęcia wnioskowanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy należy podzielić pogląd Organu wyrażony w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2019 roku, iż ich udostępnienie doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, zarówno Lasów Państwowych, za które w rozpoznawanej sprawie działa Organ, jak i przedsiębiorców - kontrahentów Lasów Państwowych. Zgodzić należy się z Organem, że informacje o całkowitej ilości sprzedanego i zakontraktowanego drewna przez poszczególnych, zidentyfikowanych przedsiębiorców mają wartość gospodarczą, ponieważ ujawniają rozmiary działalności gospodarczej i mocy przerobowych przedsiębiorcy nabywającego drewno. Z informacji tej firmy konkurencyjne dla kontrahentów organu mogą wyprowadzić informacje o innych kosztach prowadzonej przez nich działalności, rentowności takich podmiotów, wysokości marży, zdolności kredytowej oraz ewentualnej ich odporności na walkę ekonomiczną. Ujawnienie ilości drewna nabywanego przez poszczególnych przedsiębiorców pozwoliłoby na ustalenie, ile towaru dany przedsiębiorca jest w stanie wyprodukować i wprowadzić na rynek. Zestawienie danych za rok 2018 i 2019 dałoby z kolei wgląd w rozwój działalności danego przedsiębiorcy, pozwoliłoby ustalić, czy jego działalność się rozwija, czy też uległa ograniczeniu.
Należy podzielić stanowisko Organu i w tym zakresie, w którym eksponuje on, że ujawnienie powyższych informacji mogłoby zagrozić prawidłowemu przebiegowi procedur konkurencyjnych sprzedaży drewna, w szczególności zwiększyć ryzyko zakazanej zmowy przetargowej albo innych czynów nieuczciwej konkurencji ze strony innych nabywców ukierunkowanych na pozbawienie jednego przedsiębiorcy możliwości zakupu asortymentów drewna, które są mu niezbędne do prowadzenia działalności produkcyjnej. Jest to istotne o tyle, że ilość drewna dostępnego w danym nadleśnictwie jest ograniczona. Organ słusznie uznał, że ww. informacje spełniają materialny aspekt definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a zatem mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny powyższych okoliczności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Ocena ta nie uwzględniała argumentów Organu, które należy uznać za przekonujące. Podstawowa wiedza ekonomiczna oraz wiedza związana z obserwacją życia gospodarczego pozwala przyjąć za w pełni wiarygodne argumenty dotyczące aspektu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy podniesione przez organ. Dotyczy to w pierwszym rzędzie tajemnicy przedsiębiorcy jakim są Lasy Państwowe, jak również tajemnicy przedsiębiorcy jej kontrahentów. Działalność Lasów Państwowych prowadzona jest w interesie publicznym, a nie wyłącznie w celu osiągania zysków. Osiąganie zysków, a nawet dążenie do ich maksymalizacji nie stoi w sprzeczności z działalnością na rzecz interesu publicznego przez Lasy Państwowe, gdyż zyski te mogą być i w rzeczywistości w pierwszym rzędzie są przeznaczane na jej zasadniczą działalność związaną z prowadzeniem gospodarki leśnej, a nadwyżki są przekazywane do budżetu państwa celem sfinansowania realizacji innych zadań publicznych wykonywanych przez podmioty publiczne. Osiąganie sukcesu ekonomicznego i tym samym zwiększanie zysków jest więc bez wątpienia realizacją interesu publicznego przez Lasy Państwowe. Ujawnienie wnioskowanych informacji publicznych naruszyłoby także aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorców będących kontrahentami Lasów Państwowych. Drewno należy do dóbr zasadniczo deficytowych, które sprzedawane jest przez Lasy Państwowe w trybie aukcyjnym, co oznacza, iż więcej przedsiębiorców jest zainteresowanych jego nabyciem niż dostępna jest na rynku ilość drewna. Bez wątpienia więc wnioskowane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, a odmowa ich ujawnienia znajduje uzasadnienie w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. jest uzasadniony, gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie konieczne elementy określone w tym przepisie. Organ dokonał oceny wnioskowanych informacji (str. 4 i 5 zaskarżonej decyzji), bez odnoszenia ich do konkretnych kontrahentów Organu, zaznaczając, iż z punktu widzenia zasad funkcjonowania wolnego rynku, a w szczególności mechanizmów konkurencji, ich ujawnienie miałoby dla każdego z nich podobne następstwa. W sposób skonkretyzowany uzasadniony został również aspekt materialny w stosunku do Lasów Państwowych. Uwagi te odnieść należy także do aspektu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Ze względu na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez Organ oraz fakt, że sporna pozostała jedynie jego ocena oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co uprawniało go do merytorycznego rozpoznania skargi i jej oddalenia jako niezasadnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną kotwę 340 złotych złożył się wpis od skargi kasacyjnej (100 zł.) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł.).