III OSK 2195/23

III OSK 2195/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 756/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 §  4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w [...] od pkt 1, pkt 2 i pkt 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 756/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność A. S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla pkt 1, pkt 2 i pkt 4 zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 756/22, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność A. S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał A. S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania punktów 2-8 wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia 28 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność A. S.A. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od A. S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka"). Zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1, pkt 2 i pkt 4, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej oraz motywów rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku co do kluczowych dla niniejszej sprawy zagadnień, tj.:
- powodów, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;
- uznania, że ewentualne dysponowanie majątkiem publicznym lub wykonywanie zadań publicznych przez Spółkę nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia podlegania przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie "u.d.i.p."), a w konsekwencji odstąpienie od wyjaśnienia, czy Spółka dysponuje majątkiem publicznym lub realizuje zadania publiczne powierzone jej przez Państwo;
- uznania, że Skarb Państwa ma w Spółce pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine u.d.i.p.;
- uznania, że informacja objęta pkt 2-8 wniosku z dnia 28 marca 2022 r. stanowi informację publiczną;
powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, które doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku i powoduje, że niemożliwa jest kontrola instancyjna orzeczenia w tym zakresie;
b) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz oparciu rozstrzygnięcia na wybiórczej i niepełnej analizie akt sprawy w zakresie podmiotowego podlegania przez Spółkę przepisom u.d.i.p., poprzez ustalenie, że:
- w chwili wystąpienia przez Fundację [...] z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Fundacja") z wnioskiem "jedynym udziałowcem Spółki był Fundusz (...), zaś (...) jedynym udziałowcem Funduszu jest Skarb Państwa", co prowadzi do wniosku, że "(...) Skarb Państwa (osoby reprezentujące jego interes) mogą wpływać w sposób dominujący na kierunki działania danego podmiotu gospodarczego – niezależnie od okoliczności, czy w określonym zakresie realizuje on aktualnie zadania publiczne wykraczające poza dysponowanie mieniem wniesionym przez Skarb Państwa, czy też nie";
- odesłanie w treści art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine u.d.i.p. do definicji "pozycji dominującej" odnosi się do przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1233, dalej w skrócie: "u.z.n.k.");
- Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine u.d.i.p. i nieistotne dla tej oceny jest to, jaką faktycznie Spółka prowadzi działalność, podczas gdy z odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego spółki Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "PFR") wynika, że Skarb Państwa nie jest i nie był w chwili wystąpienia przez Fundację z wnioskiem jedynym akcjonariuszem PFR (Skarb Państwa był jedynym akcjonariuszem PFR tylko w okresie od dnia 19 do dnia 28 czerwca 2013 r., a więc dziewięć lat przed złożeniem wniosku); ponadto odesłanie w treści art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine u.d.i.p. do definicji "pozycji dominującej" odnosi się do przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 275 ze zm., dalej w skrócie "u.o.k.k."), nie zaś przepisów u.z.n.k.; dodatkowo podkreślenia wymaga, że Spółka nie może być podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl powołanego przez Sąd art. 5 ust. 1 pkt 5 in fine u.d.i.p., ponieważ taki przepis w u.d.i.p. nie istnieje, zaś okoliczność, jaką Spółka faktycznie prowadzi działalność, ma istotne znaczenie z punktu widzenia podlegania przepisom u.d.i.p., zwłaszcza, że Spółce nie zostały powierzone do wykonywania jakiekolwiek zadania publiczne i nie dysponuje ona majątkiem publicznym;
powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, dokonany na podstawie całokształtu materiału dowodowego, skutkowałby uznaniem, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co doprowadziłoby do oddalenia skargi na bezczynność;
c) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego oraz oparciu rozstrzygnięcia na wybiórczej i niepełnej analizie akt sprawy w zakresie uznania, że informacja objęta pkt 2-8 wniosku z dnia 28 marca 2022 r. stanowi informację publiczną, przy jednoczesnym braku odniesienia się do zakresu przedmiotowego wniosku;
powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, dokonany na podstawie całego materiału dowodowego, skutkowałby uznaniem, że informacja, której udostępnienia domaga się Fundacja, nie stanowi informacji publicznej, zaś Spółka w sposób prawidłowy odpowiedziała na wniosek, a więc nie pozostaje w bezczynności i skarga powinna zostać oddalona;
2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w pojęciu "osób prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" zawarto również "wykonywanie zadań publicznych", a zatem, aby dany podmiot był objęty przepisami u.d.i.p. wystarczające jest ustalenie – całkowicie w oderwaniu od charakteru wykonywanych zadań lub charakteru majątku, którym dysponuje – że jest on osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu u.o.k.k., podczas gdy art. 4 ust. 1 in principio u.d.i.p. (tj. w części poprzedzającej wyliczenie zawarte w punktach 1-5) jednoznacznie wskazuje, że przepisami u.d.i.p. objęte są dwie kategorie podmiotów, a mianowicie "władze publiczne" oraz "inne podmioty wykonujące zadania publiczne", stąd też każdy podmiot, który nie jest władzą publiczną, musi wykonywać zadania publiczne, aby zostać objętym obowiązkami wprowadzonymi tym aktem prawnym;
b) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że objęte pkt 2-8 wniosku z dnia 28 marca 2022 r. informacje stanowią informację publiczną, bez wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia oraz bez analizy zakresu żądanej informacji, jak również bez odniesienia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy objęte pkt 2-8 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej oraz nie pozostają w związku z wykonywaniem zadań publicznych, a więc nie mogą zostać uznane za informację publiczną spełniającą kryteria określone w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i dotyczącą sprawy publicznej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Fundacji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność A. S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia 28 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym Fundacja zwróciła się do Spółki o udostępnienie następującej informacji publicznej:
"1) Dlaczego i na jakiej podstawie prawnej (ustawa, rozporządzenie, zarządzenie) – obywatele Ukrainy mają otrzymać 650 mieszkań? Proszę o wskazanie podstaw prawnych, jak również powodów priorytetowego traktowania obywateli Ukrainy, w sytuacji, gdy obywatele polscy czekają na przedmiotowe mieszkania.
2) Na jakich warunkach mają być udostępniane dane mieszkania i na jaki okres? Jakie wymagania muszą spełnić obywatele Ukrainy aby otrzymać dane mieszkania? Proszę o wskazanie, na jakich warunkach będą udostępniane wskazane mieszkania (wysokość czynszu, opłaty, odstępne), a także na jaki okres – przy czym proszę wskazać, czy w przypadku czasu nieokreślonego dane mieszkania będą mogły przejść na własność Ukraińców (po ich wykupie). Jeżeli będą udostępniane bezpłatnie, to kto pokryje koszty utrzymania przedmiotowych mieszkań (czynsz, woda, prąd, gaz, ogrzewanie) i jaki to będzie koszt w skali roku w przedmiocie 650 mieszkań?
3) Kto sfinansował budowę danych mieszkań? Jaki jest koszt wybudowania przedmiotowych mieszkań? Proszę o wskazanie z jakiego programu zostały wybudowane przedmiotowe mieszkania, jak również ile kosztowało wybudowanie tych 650 mieszkań.
4) Kiedy będą przekazywane przedmiotowe mieszkania dla Ukraińców?
5) Gdzie można złożyć wniosek, aby otrzymać przedmiotowe mieszkanie będąc osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności?
6) W jakie elementy wyposażenia zostaną wyposażone mieszkania? Proszę o wskazanie enumeratywne co zostanie zakupione do mieszkań (np. lodówka, pralka, kuchenka, etc.), czy na dane wyposażenie jest organizowany przetarg czy też zostają zakupione z wolnej ręki. Proszę również o wskazanie jednostkowej ceny każdego z wyposażenia, a nadto całkowitego kosztu zakupu wskazanego wyposażenia do 650 mieszkań. Fundacja nadto wnosi o wskazanie skąd A. posiada środki na zakup przedmiotowego wyposażenia (jeżeli są to własne środki PFR proszę o wskazanie skąd pochodzą, z jakich źródeł).
7) Czy wyposażenie wskazane w pkt 1 zostanie później przekazane polskim najemcom (po okresie użytkowania danych mieszkań przez ukraińską społeczność). Jeżeli nie – proszę o wskazanie co się z nim później stanie.
8) Czy aby zapewnić lokal dla ukraińskich obywateli (ze wskazanej puli 650 mieszkań) wypowiadano umowy polskim obywatelom?".
W niniejszej sprawie jest sporne, czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane przez Fundację w pkt 2-8 w/w wniosku informacje mają charakter informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest zatem rozważenie, czy mieści się ona w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w tej konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota pierwszej grupy zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia żądanych przez Fundację informacji. Z kolei istota drugiej grupy zarzutów zmierza do wykazania, iż WSA w Warszawie przesądził, że żądane przez Fundację w pkt 2-8 wniosku informacje mają charakter informacji publicznej, jednak w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, co uniemożliwia zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, które doprowadziło do uznania, że w tej sprawie Spółka pozostaje w bezczynności, a co w konsekwencji uniemożliwia właściwą kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, najpierw należy odnieść się do pierwszej grupy zarzutów i ocenić, czy WSA w Warszawie prawidłowo przyjął, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki, akcentującej cechę "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jako pierwotną wobec możliwości stwierdzenia, czy podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, należy stwierdzić, że konstrukcja w/w przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze – podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści omawianego przepisu zwrot "w szczególności", podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika zatem, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Innymi słowy, już sam fakt, że dany podmiot jest "osobą prawną, w której Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" wystarczy do uznania, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. jest on podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Prawidłowa jest zatem taka wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którą podmioty, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, są jednocześnie podmiotami zobowiązanymi do udostępniania każdej informacji, jaką u.d.i.p. kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 559/21 oraz 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2010/21). Należy zatem stwierdzić, iż powoływana w skardze kasacyjnej przez Spółkę kwestia "faktycznego wykonywania zadań publicznych" pozostaje irrelewantna w odniesieniu do podmiotów wymienionych w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ubocznie natomiast należy podkreślić, że pojęcie "zadań publicznych", jakim posługuje się ustawodawca w treści art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., nie pozostaje w kolizji z pojęciem "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Zadania władzy publicznej są bowiem również zadaniami publicznymi. Posłużenie się zatem przez ustawodawcę w konstrukcji art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. pojęciem "zadań publicznych" uzasadnia tezę ugruntowaną już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którą wykonywanie zadań publicznych, jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Podkreślenia wymaga również, iż wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Spółki, Skarb Państwa ma w niej pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji błędnie powołał się w tym zakresie na przepisy u.z.n.k., zamiast na przepisy u.o.k.k., ale uchybienie to nie miało wpływu na ostatecznie prawidłowe przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż Spółka jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Pojęcie pozycji dominującej zostało zdefiniowane w u.o.k.k. w art. 4 pkt 10, zgodnie z którym pozycja dominująca to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Wbrew jednak stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki, w/w pojęcie odnosi się do pozycji przedsiębiorcy na rynku, na którym prowadzi on działalność, w związku z czym nie jest adekwatne do przedmiotu regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Błędne jest zatem odwoływanie się w tym zakresie przez skarżącą kasacyjnie do treści art. 4 pkt 10 u.o.k.k. Zauważyć należy, że przepisy u.o.k.k. wyróżniają także "dominację" w rozumieniu kontroli nad innym podmiotem. W tym kontekście u.o.k.k. posługuje się w art. 4 pkt 3 pojęciem "przedsiębiorcy dominującego", czyli takiego, który posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad innym przedsiębiorcą. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 4 u.o.k.k., przez posiadanie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców. Uprawnienia takie tworzy w szczególności dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami (art. 4 pkt 4 lit. a u.o.k.k.). W konsekwencji przyjąć należy, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nakazuje w istocie pozycję dominującą ustalać w kontekście w/w stosunku Skarbu Państwa do danej spółki. Konieczne jest więc zbadanie w indywidualnej sprawie relacji związanych ze strukturą własnościową spółki (por. wyroki NSA z dnia: 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/16 oraz 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 3386/21).
W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest przez skarżącą kasacyjnie Spółkę kwestionowane, iż na dzień składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (a także w dacie wydania zaskarżonego wyroku) jedynym akcjonariuszem A. S.A. z siedzibą w [...] był Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w [...]. Skarżąca kasacyjnie neguje natomiast stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że w chwili wystąpienia przez Fundację z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej Skarb Państwa był jedynym akcjonariuszem Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...], wskazując, iż Skarb Państwa był jedynym akcjonariuszem PFR tylko w okresie od dnia 19 do dnia 28 czerwca 2013 r., a więc dziewięć lat przed złożeniem wniosku. Wprawdzie z formalnego punktu widzenia należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie w powyższym zakresie, to jednak kwestia ta nie ma znaczenia w kontekście prawidłowego uznania Spółki za podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Z oficjalnie dostępnych danych (zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej dotyczącym Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...]) wynika, że akcjonariuszami PFR S.A. są: Skarb Państwa, posiadający 99.87% procent udziału w jej kapitale podstawowym oraz Bank Gospodarstwa Krajowego, posiadający 0,13% udziału w jej kapitale podstawowym. Wobec wcześniejszych rozważań dotyczących sposobu ustalania pozycji dominującej Skarbu Państwa w stosunku do danej osoby prawnej, przyjąć zatem należy, iż skoro Skarb Państwa posiada aż 99.87% procent udziału w kapitale podstawowym spółki PFR S.A., która jest z kolei jedynym akcjonariuszem spółki A. S.A., to skarżąca kasacyjnie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spełnione zostało bowiem kryterium określone w art. 4 pkt 3 i pkt 4 lit. a u.o.k.k., czego bezpośrednią konsekwencją jest posiadanie przez Spółkę przymiotu podmiotu zobowiązanego, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, samo ustalenie faktu posiadania pozycji dominującej wystarczyło do uznania, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. A. S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej). Tym samym argumentacja skarżącej kasacyjnie wskazująca na charakter prowadzonej przez nią działalności i niewykonywania zadań publicznych nie miała w tej sprawie znaczenia.
Z tych względów zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należało uznać za niezasadne.
Na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty zmierzające do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji przesądził, że żądane przez Fundację w pkt 2-8 wniosku informacje mają charakter informacji publicznej, jednak w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, a więc przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za podjętym rozstrzygnięciem. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny, a także gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122; wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10, CBOSA).
Mając na uwadze zakres, treść i funkcje uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, stanowisko, że uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie – błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie, co do zasady, nie odpowiada prawu (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, publ. CBOSA). Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym; b) dochowania wymaganej prawem procedury; c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być zatem tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd administracyjny wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku – w zakresie kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii, a więc dokonania oceny, czy żądane przez Fundację w pkt 2-8 wniosku z dnia 28 marca 2022 r. informacje mają charakter informacji publicznej – nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka, iż Sąd pierwszej instancji przesądził wprawdzie, że żądane przez Fundację w pkt 2-8 wniosku informacje mają charakter informacji publicznej, to jednak w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, nie odnosząc się przy tym w ogóle do treści m.in. art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. w kontekście charakteru w/w informacji. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest w tym przypadku na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy, a samo uchybienie tego przepisu, poprzez niesporządzenie uzasadnienia odpowiadającego wymogom prawa, uniemożliwia zrekonstruowanie toku rozumowania WSA w Warszawie, które doprowadziło do uznania, że w tej sprawie Spółka pozostaje w bezczynności. Powyższe uchybienie Sądu pierwszej instancji uniemożliwia w konsekwencji kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie. Oczywisty błąd Sądu pierwszej instancji nie może skutkować obciążeniem kosztami strony przeciwnej.