III OSK 2194/22

III OSK 2194/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 15/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-06
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 15/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość w przedmiocie rozpoznania punktów 2, 3 i 4 wniosku z dnia 30 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 w części, w której zobowiązano partię polityczną Prawo i Sprawiedliwość do rozpoznania pkt 2 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia 30 czerwca 2021 r. i w tej części oddala skargę; 2) uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 w części dotyczącej bezczynności partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość w rozpoznaniu pkt 2 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia 30 czerwca 2021 r. i w tej części oddala skargę; 3) uchyla zaskarżony wyrok w pkt 4 i odstępuje od zasądzenia od partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. zwrotu kosztów postępowania za pierwszą instancję sądową; 4) oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 5) odstępuje od zasądzenia od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 15/22 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość w przedmiocie rozpoznania punktów 2, 3 i 4 wniosku z 30 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 151, art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." zobowiązał partię polityczną - Prawo i Sprawiedliwość do rozpatrzenia punktu 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z 30 czerwca 2021 r. - w terminie czternastu dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność partii politycznej - Prawo i Sprawiedliwość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3) oraz zasądził od partii politycznej - Prawo i Sprawiedliwość na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 30 czerwca 2021 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość, dalej zwanej także "podmiotem zobowiązanym", o udostępnienie informacji publicznej, w przedmiocie:
1. informacji o wszystkich umowach zawartych przez partię z kontrahentami od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku poprzez podanie strony każdej umowy, przedmiotu umowy, kwoty umowy oraz daty jej zawarcia;
2. informacji o historii rachunków bankowych partii ze wszystkich kont od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku;
3. skanów uchwał podjętych w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku dotyczących wysokości składek wraz ze zmieniającymi uchwałami;
4. skanów umów i porozumień z innymi partiami politycznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, ruchami politycznymi zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r, do dnia wykonania wniosku.
Odpowiadając na wniosek, 13 lipca 2021 r. Prawo i Sprawiedliwość poinformowało Stowarzyszenie, że żądane w pkt 2 i 4 wniosku informacje nie mają charakteru informacji publicznej a żądana w pkt 3 wniosku informacja nie istnieje oraz że żądana w pkt 1 wniosku informacja ma charakter przetworzony, a zatem jej udzielenie wymaga wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odniesieniu do pkt 1 wniosku wydano decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, odrębnie zaskarżoną do WSA w Warszawie.
W takim stanie rzeczy Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na częściową bezczynność partii w rozpoznaniu ww. wniosku.
W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wniósł o jej odrzucenie, jako że nie posiada danych żądanych w pkt. 3, i o jej oddalenie gdyż w jego ocenie informacja z pkt. 2 i 4 nie ma charakteru informacji publicznej.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji częściowo uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że partia polityczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, wypełniając funkcje publiczne. Nadrzędnym celem partii politycznej jest udział w życiu publicznym, dlatego umowy, porozumienia zawarte przez partie polityczne nie stanowią sprawy tylko i wyłącznie wewnętrznej partii politycznej. Mimo tego, że osoba składająca na rzeczonych porozumieniach czy umowach oświadczenie woli w imieniu partii politycznej nie czyni tego jako funkcjonariusz publiczny, nie oznacza to jednak, że dokument podpisany przez osobę, niebędącą funkcjonariuszem publicznym, jako niebędący dokumentem urzędowym, nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Zdaniem Sądu I instancji jawność zapisów żądanych umów czy porozumień pozwala wyborcom na poznanie intencji liderów partyjnych. Ponadto w ocenie Sądu żadna partia polityczna, mająca uczciwe zamiary wobec Państwa i jego obywateli, chcąca działać dla dobra społeczeństwa jako ogółu obywateli, nie będzie pozbawiać społeczeństwa wiedzy o treści umów czy porozumień zawartych z innymi siłami politycznymi czy szerzej - z uczestnikami życia politycznego czy publicznego. W konsekwencji Sąd I instancji wywiódł, że informację publiczną stanowiła informacja żądana w punktach 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia. Natomiast pytanie 3 zostało zdaniem Sądu sformułowane na tyle ogólnie, że uniemożliwiało ocenę tego, czy jego przedmiotem jest informacja o charakterze publicznym.
Skargę kasacyjną wniósł podmiot zobowiązany, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w jego pkt 1, 2 i 4. Zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez stwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu w postaci niepodjęcia przez partię działania, do którego był zobowiązany w oparciu o przepisy ustawy, co skutkowało uwzględnieniem skargi na bezczynność w zaskarżanej części, podczas gdy ze względu na fakt, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie, że partia pozostawała w bezczynności.
Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
2) błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 2 u.d.i.p., polegającą na przyjęciu, że rachunki bankowe partii stanowią informację publiczną, podczas gdy nie są to dane o sprawach publicznych,
3) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP, przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że partia polityczna stanowi organ władzy publicznej, w związku z tym treść umowy koalicyjnej stanowi informuję publiczną, ponieważ "określa swoisty model funkcjonowania konstytucyjnego organu Państwa, jakim jest Rada Ministrów", podczas gdy:
a. partie polityczne nie są władzami publicznymi ani innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne, a zatem nie mogą one uznane za podmiot, z których działalnością wiąże się wytwarzanie informacji publicznych;
b. umowa koalicyjna wiąże jedynie strony i nie jest skierowana do nieokreślonej, abstrakcyjnej grupy adresatów;
c. partie polityczne nie mogą partycypować w sprawowaniu władzy ani uczestniczyć w pracach Rady Ministrów;
d. skład personalny Rady Ministrów określa Prezes Rady Ministrów, który nie jest stroną umowy koalicyjnej;
e. akceptacja poglądu Sądu I instancji wypaczałaby zasadę pluralizmu oraz swobody działania partii politycznych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.
Wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w części dotyczącej informacji żądanych w punktach 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia z 30 czerwca 2022 r. Partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość (dalej partia PIS) zarzuca, że informacje te Sąd błędnie zakwalifikował jako informacje publiczne. W punkcie drugim wniosku Stowarzyszenie domagało się "historii rachunków bankowych partii ze wszystkich kont od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku" a w punkcie czwartym "skanów umów i porozumień z innymi partiami politycznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, ruchami politycznymi zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r, do dnia wykonania wniosku".
Trafnie zarzucono naruszenie prawa materialnego (zarzut nr 1), tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rachunki bankowe partii stanowią informację publiczną, podczas gdy nie są to informacje o sprawach publicznych.
Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera definicję informacji publicznej, zgodnie z którą informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Z kolei w art. 11 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę działalności partii politycznych, zgodnie z którą "[f]inansowanie partii politycznych jest jawne". Zasada ta znajduje ustawowy wyraz w treści art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1215), zgodnie z którym "[ź]ródła finansowania partii politycznych są jawne". Jak podkreśla się w doktrynie prawa konstytucyjnego zasada jawności finansowania partii politycznych odnosi się bezpośrednio do działalności partii politycznych "ograniczając w pewnej mierze swobodę ich działalności". Tym samym informacja dotycząca finansowania partii politycznej jest informacją dotyczącą jej działalności, a zatem ma charakter informacji publicznej. Z konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii wynika co najmniej zakaz utajniania źródeł dochodów oraz nakaz ujawniania (upubliczniania) danych o tych źródłach, co ma tym większe znaczenie, że sama zasada nie może być podważona przez ustawodawcę zwykłego, zaś przepis art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP (prawo do informacji publicznej) "wpasowuje się" w konstytucyjny system ochrony wolności i praw politycznych (zob. M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, Komentarz do art. 11, Lex 2022). Zasada jawności finansowania zakazuje utajniania zarówno źródeł, jak i zasad oraz trybu finansowania partii, nie tylko przez państwo, lecz także przez wszelkie inne podmioty. Jako zasada konstytucyjna odnosi się do szeroko rozumianego finansowania, a zatem zarówno do pozyskiwania środków finansowych, jak i sposobu wydatkowania tego rodzaju środków. W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba zresztą, że partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość także nie kwestionuje jawności swoich finansów. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy można przyjąć, że z zasady jawności finansowania partii politycznych wynika, że historia rachunku bankowego partii politycznej – jako dokument – stanowi w całości informację publiczną i w związku z tym podlega udostępnieniu w tym trybie.
Bez wątpienia z zasady jawności finansowania partii politycznych nie można wywodzić prawa do nieskrępowanego dostępu do każdej informacji związanej z działalnością partii. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że partie są zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania, informacją publiczną jest bowiem zarówno informacja dotycząca źródeł finansowania partii politycznej, jak i wydatkowanie środków finansowych przez partie polityczne (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r., III OSK 916/21; wyrok NSA z 29 września 2021 r., III OSK 1036/21). Jednak nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że historia rachunku bankowego, obrazująca wszelkie operacje finansowe dokonywane przez podmiot, który zawarł umowę z bankiem o prowadzenie rachunku bankowego, jako całościowy dokument stanowi informację publiczną. Prawdą jest, że historia rachunku bankowego partii politycznej może zawierać pewne informacje publiczne, przede wszystkim związane z wydatkowaniem przez partię pozyskanych publicznych środków finansowych, jednak nie można uznać, że wszystkie zawarte w takiej historii przychody i wydatki dotyczą spraw publicznych i w konsekwencji, że cała treść dokumentu stanowiącego historię rachunków bankowych podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, a także że historia rachunku bankowego rozumiana jako postać dokumentu, czyli wyciąg z rachunku bankowego ma charakter informacji publicznej. Tak rozumiana historia rachunku bankowego nie stanowi sama w sobie informacji o sprawie publicznej, obrazuje bowiem operacje, jakie są dokonywane przez podmiot, który zawarł z bankiem umowę o prowadzenie rachunku bankowego, potwierdzające stan konta, przychody i wydatki, a zatem dotyczy kwestii związanych z obsługą finansową danego podmiotu w związku z zawartą umową o prowadzenie rachunku bankowego. Niezależnie od tego, że wyciąg z rachunku bankowego nie spełnia wymogów uznania go za informację publiczną nie stanowiąc informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym informacji o sprawach publicznych, to jest on traktowany jako dokument objęty tajemnicą bankową, zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz.U. z 2023 r., poz. 2488; zob. K. Królikowska [w:] B. Bajor, L. Kociucki, J. M. Kondek, K. Królikowska, Prawo bankowe. Komentarz do przepisów cywilnoprawnych, Warszawa 2020, Komentarz do art. 104, teza 2; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 17 sierpnia 2018 r., II AKz 437/18).
W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 4 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 Konstytucji RP należy uznać, że partia polityczna PIS trafnie zarzuciła Sądowi I instancji dokonanie wadliwej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że pojęcie informacji publicznej obejmuje historię rachunku bankowego, co czyni zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci tego przepisu skutecznym ze względu na jego zasadność. Podkreślić jednak należy, że sama treść takiego dokumentu, jakim jest historia rachunku bankowego przybierająca postać wyciągu z tego rachunku, może obejmować informacje publiczne, co oznacza, że w tym zakresie informacje te podlegają udostępnieniu, co z kolei jest możliwe bez konieczności okazywania wyciągu z rachunku bankowego. Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym zakończonej wyrokiem z 2 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1119/22. Z podanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela odmiennego stanowiska NSA zajętego w wyrokach z: 18 grudnia 2019 r. I OSK 1687/18, z 25 maja 2021 r. III OSK 916/21 i 29 września 2021 r. III OSK 1036/21.
Konsekwencją zasadności omówionego wyżej zarzutu jest częściowa trafność zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skoro bowiem informacja żądana w punkcie 2 wniosku Stowarzyszenia z 30 czerwca 2021 r. nie stanowi informacji publicznej, a partia PIS w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. tj. pismem z 13 lipca 2021 r. poinformowała wnioskodawcę o takiej kwalifikacji tej informacji, to uwalnia to skarżącą kasacyjnie partię PIS od zarzutu bezczynności w zakresie żądania udostępnienie informacji z punktu 2 przedmiotowego wniosku.
Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną w części i uchylił punkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku w części dotyczącej żądania udostępnienia informacji z punktu 2 wniosku oraz uchylił punkt 4 zaskarżonego wyroku w całości (co do kosztów postępowania przed I instancją) a uznając, że istota sprawy w zakresie żądania udostępnienia informacji z punktu 2 wniosku Stowarzyszenia z 30 czerwca 2021 r. jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę w tej części.
Jak już wykazano wyżej brak jest przesłanek z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do uznania, że partia PIS pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji z punktu 2 wniosku Stowarzyszenia z 30 czerwca 2021 r. Zatem brak było podstaw do zobowiązania jej do rozpatrzenia wniosku w tej części i do stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skutkiem tego była konieczność oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w części dotyczącej bezczynności partii PIS w udostępnieniu informacji z punktu 2 wniosku (punkt 1 i 2 wyroku).
W realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut nr 3 naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP polegający na przyjęciu, że partia polityczna stanowi organ władzy publicznej w związku z tym treść umowy koalicyjnej stanowi informację publiczną, ponieważ "określa swoisty model funkcjonowania konstytucyjnego organu państwa, jakim jest Rada Ministrów".
W odniesieniu do tego zarzutu w pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie ulega wątpliwości, że w związku z treścią art. 4 ust. 2 u.d.i.p., partia polityczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek podstaw do odczytywania zakresu przedmiotowego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z norm prawnych określających zakres podmiotowy tego prawa, tj. (gdy chodzi o podmiot zobowiązany) z art. 4 ust. 1-3 u.d.i.p. Z art. 4 ust. 2 wynika, że partie polityczne są obowiązane do udostępniania informacji publicznej, a z zestawienia tego unormowania z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. należy wyprowadzić wniosek, że partie polityczne nie są podmiotami określonymi jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Na tle tych unormowań wyłania się teza, zgodnie z którą istnieją podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, mimo że nie są "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. Do takich podmiotów należą właśnie partie polityczne.
Skoro partie polityczne nie są "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., to konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy z takiego określenia, a zatem z powyższych unormowań określających zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej wynika zawężony zakres przedmiotowy tego prawa właściwy dla partii politycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z unormowań określających zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie wynika zakres przedmiotowy tego prawa, tj. zawężone w stosunku do partii politycznych pojęcie informacji publicznej. Brak podstaw do przyjmowania, że art. 4 ust. 2 u.d.i.p. stanowi o autonomicznej w stosunku do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. kategorii informacji publicznej. Zawężony w stosunku do partii politycznych zakres pojęcia informacji publicznej nie wynika też z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter otwarty określając "w szczególności" zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ani nie zawężają ani nie rozszerzają zakresu przedmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. precyzując pojęcie informacji publicznej zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP przez wskazanie przykładowego katalogu informacji tego rodzaju, nie wykluczają z pojęcia informacji publicznej innych informacji niż te, które są wymienione w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., jeśli informacje te są informacjami o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1-2 Konstytucji, czyli – według sformułowania użytego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – informacjami o sprawach publicznych. Wskazanie w art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p., że informacją publiczną jest informacja o podmiotach i zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie oznacza automatycznie, że informacja o działalności partii politycznych nie jest informacją publiczną. Podkreślić należy, że Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi o prawie uzyskiwania informacji o działalności m.in. "innych osób oraz jednostek organizacyjnych". W doktrynie prawa konstytucyjnego trafnie przyjmuje się, że w zakresie "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji mieszczą się m.in. wymienione w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. partie polityczne (por. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, Komentarz do art. 61).
W oparciu o treść art. 61 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją o sprawach publicznych, czyli informacją publiczną jest informacja o działalności partii politycznych "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". W istocie zatem może powstać wątpliwość w jaki sposób podmiot, taki jak partia polityczna, który nie jest "podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., ma realizować publiczne prawo podmiotowe do uzyskiwania informacji o swojej działalności "w zakresie, w jakim wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", bowiem jak wyżej wskazano prawo to w przypadku takich podmiotów, jak "inne osoby oraz jednostki organizacyjne", obejmuje informacje o działalności tych podmiotów właśnie "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni powyższych przepisów należy dokonać w duchu zasady jawności i transparentności życia publicznego (tj. zasady wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP) mając na uwadze charakter konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej jako politycznego publicznego prawa podmiotowego, z jednoczesnym odrzuceniem rezultatów wykładni prowadzącej ad absurdum. Do absurdalnych rezultatów prowadziłaby wykładnia, zgodnie z którą skoro z jednej strony ustawodawca wskazał partie polityczne jako podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej nie będące "podmiotami wykonującymi zadania publicznej" w rozumieniu u.d.i.p., przy czym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie zadań publicznych jest odnoszone do "władz publicznych i innych podmiotów", a z drugiej strony przyjął, że w przypadku tego rodzaju podmiotów udostępnieniu podlega informacja "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to w istocie zobowiązując partie polityczne do udostępniania informacji publicznych zwolnił je z tego obowiązku, bo nie wykonując zadań władzy publicznej (czyli węższej kategorii zadań publicznych) nie mają one informacji "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Wykładnię taką, jako prowadzącą do absurdu, należy zatem odrzucić.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro partie polityczne są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej "w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to zakres ten nie może być kategorią pustą. Nawiązując do zasady jawności i transparentności życia publicznego, jako zasady ukierunkowującej proces wykładni przepisów, w których zakodowane są normy dotyczące dostępu do informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, należy podzielić stanowisko doktryny prawniczej, zgodnie z którym zasada ta, ujmowana słusznie jako jedna z najważniejszych idei związanych z demokratycznym państwem prawnym "wyraża przekonanie, że państwo demokratyczne nie może prawidłowo funkcjonować bez zasad i mechanizmów zapewniających przejrzystość i otwartość działania instytucji publicznych. Jawność jest instrumentem kontroli społeczeństwa nad władzą w jej codziennym działaniu. Państwo demokratyczne zobowiązane jest zapewnić takie standardy działania, jakie pozwolą jednostkom uzyskać informacje o gromadzonych, przechowywanych i przetwarzanych danych odnoszących się nie tylko do niej samej, ale także społeczeństwa i państwa" (zob. C. Mik, Zasada jawności i jej ograniczenia w demokratycznym państwie prawa w świetle standardów międzynarodowych, w: G. Szpor (red.): Jawność i jej ograniczenia, Tom XI Standardy europejskie (red. C. Mik), Warszawa 2016, s. 1). Zasada jawności działania organów władzy publicznej jest też określana jako zasada przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy (zob. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61. https://sip.lex.pl/#/commentary/587806655/650718/tuleja-piotr-red-konstytucja-rzeczypospolitej-polskiej-komentarz-wyd-ii?cm=URELATIONS).
W wykładni wyżej wskazanych przepisów nie można pomijać ani treści zasady jawności i transparentności życia publicznego ani charakteru konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego. Kwalifikowanie prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego nie jest kwestionowane ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Polityczny charakter tego prawa wynika z kolei z treści unormowania zawartego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, rozpatrywanej z uwzględnieniem jego umiejscowienia w rozdziale Konstytucji zatytułowanym "Wolności i prawa polityczne". Polityczne publiczne prawo podmiotowe to takie prawo, które daje roszczenie o udział w życiu publicznym. W doktrynie prawniczej prawa polityczne określane są jako prawa dające możność współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy państwowej (zob. S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 143). Są to prawa uczestniczenia w życiu publicznym, społecznym i politycznym (zob. S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 76). Prawo dostępu do informacji publicznej przedstawia się tu jako prawo nierozerwalnie związane ze strukturą państwa jako wspólnoty publicznoprawnej. Dotyczy relacji pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej (zbiorowości publicznoprawnej) a tą wspólnotą, a nie relacji pomiędzy członkami wspólnoty, dotyczy zatem relacji charakteryzowanych przez konstrukcję publicznych praw podmiotowych, przy czym jako prawo polityczne koncentruje się na tym aspekcie powyższych relacji, które związane są bezpośrednio i nierozerwalnie ze sposobami i standardami realizowania władzy publicznej przez wspólnotę (państwo). Obejmując te relacje pojęciem "prawa do uzyskiwania informacji" prawodawca wyposażył podmioty uprawnione w roszczenia o udostępnienie informacji. Jedną z istotnych cech konstrukcji publicznych praw podmiotowych jest to, że są one udzielone obywatelom w indywidualistycznie rozumianym interesie publicznym. Cel, jakiemu służyć mają publiczne prawa podmiotowe wyraża się m.in. w tym, że nie dotyczą one relacji pomiędzy poszczególnymi obywatelami, ale wyłącznie relacji między jednostką a wspólnotą publicznoprawną - służą kontroli działalności "władzy", a nie innych jednostek.
Mając na uwadze powyższe kryteria należy zatem przyjąć, że zaliczenie na gruncie u.d.i.p. partii politycznych do podmiotów nie będących "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., ale jednak zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, w zestawieniu z wymogiem udostępniania przez partie polityczne informacji "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej", powinno być odczytywane nie tylko przy przyjęciu, że zakres ten nie może być kategorią pustą, a zatem partia polityczna może znaleźć się w sytuacji podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej, lecz ponadto w ten sposób, że partia polityczna, w sytuacji, w której znajdzie się w roli podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych w tym zakresie jako podmiot wykonujący zadania publiczne realizujący polityczne publiczne prawo podmiotowe obywateli do uzyskania informacji publicznej oraz realizujący wartości wynikające z zasady jawności i transparentności życia publicznego. Partia polityczna z perspektywy unormowań zawartych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest na gruncie tych unormowań podmiotem, który w pewnych sytuacjach wykonuje "zadania władzy publicznej", a tym samym wykonuje zadania mieszczące się w szerszej kategorii zadań publicznych.
Należy zwrócić uwagę, że o ile zgodnie z art. 6 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 372) "partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań", to w przypadku partii politycznej, której przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą (Sejm i Senat) oraz władzę wykonawczą (Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów) – art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, osiągając i realizując tym samym cel określony w art. 1 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, tj. "cel udziału w życiu publicznym przez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej" oraz realizując jedną z funkcji partii politycznych, jaką jest "funkcja rządzenia, realizowana przede wszystkim w organach władzy ustawodawczej i wykonawczej" (zob. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, Komentarz do art. 11), jej działalność niewątpliwie mieści się w zakresie "w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".
Charakter publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako konstytucyjnego prawa politycznego oraz zasada jawności i transparentności życia publicznego ukierunkowujące wykładnię wskazanych wyżej przepisów uwzgledniającą wartości, do jakich odwołuje się wskazana zasada oraz cel publicznych praw podmiotowych uzasadniają wniosek, zgodnie z którym jeśli podmiot, jakim jest partia polityczna znajdzie się w sytuacji, w której faktycznie i realnie wykonuje zadania władzy publicznej, tj. wówczas, gdy przedstawiciele partii politycznej są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, to ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji o swojej działalności w zakresie, "w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". O ile zatem mogą powstać wątpliwości co do kwalifikacji umów i porozumień koalicyjnych zawieranych z innymi partiami, stowarzyszeniami, fundacjami i ruchami politycznymi, zawieranych przez partie polityczne, której przedstawiciele nie są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, jak np. umowa partii dopiero starających się o miejsce w parlamencie, którego dotychczas nie zajmują, albo – mająca charakter porozumienia z inną formacją, którego przedmiotem jest opracowanie elementów wspólnego programu, bądź kampanii wyborczej, o tyle umowy koalicyjne partii politycznych, których przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, jak np. umowa koalicyjna leżąca u podstaw utworzenia rządu bądź jego rekonstrukcji, jest przejawem działalności w zakresie "w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że nie do zaakceptowania jest pogląd, według którego działania i akty podejmowane przez partie polityczne rządzące państwem i dotyczące tego rządzenia należałoby uznać za sprawy wewnętrzne partii rządzącej i jako takie nie powinny być transparentne. Wykładnia powyższa w żaden sposób nie godzi w treść konstytucyjnego unormowania art. 11 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Finansowanie partii politycznych jest jawne". Obowiązki informacyjne partii politycznej, odmienne w sytuacji, gdy jej przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą i odmienne, gdy takimi piastunami nie są, nie godzą ani w wolność tworzenia i działania partii politycznej, ani w zasady równości i dobrowolności zrzeszania się w nich obywateli polskich, ani w cele i jawność finansowania partii politycznych. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym zakończonych wyrokami z 16 grudnia 2022 r. III OSK 5482/21 i z 10 marca 2023 r. III OSK 7361/21.
Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela generalnego poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 22 czerwca 2022 r., III OSK 4839/21, w którym przyjęto, że – niezależnie od tego, czy partia polityczna przez swoich przedstawicieli będących piastunami organów sprawujących władzę wykonuje zadania władzy publicznej, czy też ich nie wykonuje - zakres obowiązku udzielania informacji publicznej przez partie polityczne należy ograniczyć do spraw odnoszących się do finansowania partii politycznych, jawności struktur, ewidencji i statutu oraz do ewentualnego gospodarowania przez partię polityczną mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a także, że w każdym przypadku treść i postać umowy koalicji rządowej zawartej przez partie polityczne nie należy do kategorii informacji publicznej. Brak również podstaw do przyjęcia, że dla kwalifikacji treści umowy jako informacji publicznej znaczenie ma prywatnoprawny bądź publicznoprawny charakter tej umowy. Jeżeli treść umowy zwiera informację o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie tam przewidzianym, to jest informacją publiczną niezależnie od tego, czy umowa ta została zawarta w reżimie prawa prywatnego czy w reżimie prawa publicznego.
W rezultacie trafnie uznał Sąd I instancji, że umowy koalicyjne partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP.
W konsekwencji jako nietrafny uznać należało także zarzut nr 1 naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w części dotyczącej bezczynności partii PIS w udostępnieniu informacji publicznej z punktu 4 wniosku Stowarzyszenia z 30 czerwca 2021 r. Skoro bowiem niezasadnie adresat wniosku nie udostępnił tej informacji z powodu błędnej jej kwalifikacji jako niestanowiącej informacji publicznej, to w świetle prawidłowo zdefiniowanej bezczynności przez Sąd I instancji, słusznie Sąd ten uznał, że partia PIS pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu tej części wniosku i prawidłowo na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał ją do rozpatrzenia punktu 4 wniosku Stowarzyszenia z 30 czerwca 2021 r.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w części dotyczącej bezczynności w udostępnieniu informacji żądanej w punkcie 4 wniosku Stowarzyszenia z 30 czerwca 2021 r., nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił ją w tej części (punkt 4 wyroku).
W punkcie 3 wyroku na podstawie art. 206 p.p.s.a. orzeczono kosztach postępowania przed Sądem I instancji, odstępując od ich zasądzenia od partii politycznej PIS na rzecz Stowarzyszenia [...], uwzględniając to, że skarga była zasadna tylko w części.
W punkcie 5 wyroku na podstawie art. 207 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od Stowarzyszenia [...] na rzecz partii politycznej PIS kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze to, że skarga kasacyjna została uwzględniona tylko w części.