III OSK 2194/21

III OSK 2194/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6093 Spółki wodne i związki wałowe
Sygn. powiązane
II SA/Łd 359/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-09-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 359/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 marca 2019 r. nr WA.ZUO.5.470.1547.1.2018.MB w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie do rzeki wód opadowych i drenażowych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 359/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z 11 marca 2019 r. w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie do rzeki wód opadowych i drenażowych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżoną decyzją Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180, dalej jako: P.w.), określił skarżącemu za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 26 zł za odprowadzanie do rzeki [...] w km 9+240 i 9+260 jej biegu wód opadowych i drenażowych z odwodnienia podtorza szlaku kolejowego [...] na odcinku od km 37.200 do 38.504 [...] w miejscowości [...]., gm. [...] . Organ wskazał, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 14 listopada 2013 r. co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. obowiązany jest ponosić opłatę. Zaistniała zatem przesłanka do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Opłatę ustalono w wysokości 26 zł, na podstawie z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502, dalej jako: rozporządzenie) jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 104 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,02888888 m3/s. Jednocześnie powołując się na treść art. 300 ust. 1 P.w. oraz art. 51 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 800, dalej jako: O.p.) organ stwierdził, że niewniesiona w terminie do 27 lutego 2019 r. I, II, III i IV rata kwartalna przedmiotowej opłaty stałej stanowi zaległość podatkową, od której naliczane są odsetki za zwłokę i która podlega obowiązkowi niezwłocznego jej uiszczenia na rachunek bankowy Wód Polskich, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.
W skardze do WSA skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uwzględniając skargę WSA podniósł, że art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. określa sposób ustalania wysokości opłaty stałej ustalając ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód, zaś zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Wskazano, że określając wysokość opłaty stałej organ przyjął za punkt odniesienia maksymalną wartość godzinową (Qmaxh – 104 m3/h) i przeliczył ją na m3/s, uznając, że jest to wskaźnik, do którego odnosi się art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. W ocenie Sądu I instancji dawałoby to podstawę do przyjęcia, że Spółka może odprowadzać rocznie wodę w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 365 dni i maksymalnej godzinowej wartości, podczas gdy, jak wynika z pozwolenia wodnoprawnego, Spółka nie może stale, przez cały czas "wykorzystywać" maksymalnej godzinowej wartości, bowiem przekroczy wartość średniodobową i maksymalną roczną. Podniesiono, że ustawodawca nie wskazał wprost w art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w., który ze wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym (maksymalny godzinowy, średni dobowy czy maksymalny roczny) powinien zostać użyty w celu wyliczenia spornej opłaty, ale jeśli zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość odprowadzanej wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny godzinowy, średniodobowy oraz maksymalny roczny pobór wody, zaś opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik dotyczący zrzutu rocznego (Qmaxroczne), gdyż ten wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość odprowadzanej wody w skali roku, której może dokonać strona skarżąca. Wskazano przy tym, że organ pominął fakt, że w załączonym do akt sprawy pozwoleniu wodnoprawnym określony został parametr w postaci Qmax.s (52 dm3/s). Ponadto wskazano, że organ przyjął jako parametr czasu wyrażonego dniach jako okres 365 dni, pomimo tego, że wykładnia, uwzględniająca art. 16 pkt 69 P.w. nakazuje przez to rozumieć czas, w którym wystąpiły opady atmosferyczne. W związku z tym WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w całości. Ponadto zakwestionowano stanowisko organu co do ustalenia wysokości opłaty stałej za rok 2018 w roku kolejnym oraz określenia jednego terminu płatności kolejnych rat kwartalnych, a w związku z tym przyjęcia przez organ, że nieuiszczone raty kwartalne opłaty stałej stanowią zaległość podatkową. W związku z tym nakazano organowi ustalenie, jaki charakter ma decyzja ustalająca wysokość spornej opłaty, gdyż jeśliby przyjąć, że ma ona charakter deklaratoryjny, zasadnym byłoby naliczanie odsetek od dnia następującego po dniu wymagalności roszczenia. Jeśliby zaś decyzja ma charakter konstytutywny, trafne byłoby naliczanie odsetek po upływie 14 dni od daty doręczenia decyzji generującej zobowiązanie. Organ uznał, że zobowiązanie powstało na skutek doręczenia informacji rocznej o wysokości opłat zawierając sposób obliczenia opłaty w sytuacji, gdy jest to czynność materialno-techniczna, a nie akt władczy, na podstawie, którego nakłada się na strony obowiązki daninowe. Nawet jednak podzielając to zapatrywanie organu, WSA nie zgodził się ze sposobem naliczania odsetek przyjętym przez organ. Wskazano, że w przypadku gdyby w toku ponowionego postępowania organ uznał, że informacja taka ma charakter decyzji konstytuującej, to art. 47 § 2 O.p. określa termin płatności pierwszej raty, a w konsekwencji sposób liczenia odsetek w przypadku, gdy decyzja konstytuująca zobowiązanie została doręczona po upływie terminu płatności pierwszej raty. Wskazano, że zgodnie z art. 271 ust. 6 P.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. W związku z tym w ocenie WSA, wydając informację i decyzję za rok 2018 w dniach 24 stycznia 2019 r. i 11 marca 2019 r. organ nie może zasadnie żądać od podmiotu zobowiązanego zapłacenia drugiej i kolejnych rat w terminie 14 dni od doręczenia informacji, gdyż w tej dacie podmiot zobowiązany nie pozostaje w zwłoce w zapłacie drugiej i kolejnych rat opłaty, skoro wysokość opłaty podmiot ten poznał dopiero z dniem otrzymania informacji, to jest w styczniu roku następującego po roku, którego dotyczy opłata. W tym zakresie może mieć zastosowanie reguła wyrażona w art. 271 ust. 6 P.w., czyli płatność ta powinna nastąpić nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału jednak roku 2019. Wykładnia ta wynika wprost z zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony wyrażonej w art. 7a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, przyjęcie odmiennej wykładni prowadzi do sytuacji, w której podmiot zobowiązany do ponoszenia przedmiotowych opłat pozbawiony jest możliwości ich uiszczenia w terminie z przyczyn leżących po stronie organu. Podano, że nie jest wykluczona i taka interpretacja przepisów P.w., z której wynika, że odsetki będą naliczane wyłącznie w sytuacji, gdy zobowiązanie do zapłaty opłaty stałej będzie wynikało z decyzji. Ustawa zaś przewiduje dwa przypadki wydawania decyzji, w sytuacji, w której podmiot zobowiązany nie zapłacił opłaty stałej ustalonej na podstawie informacji (art. 271 ust. 7 P.w.) oraz gdy podmiot zobowiązany kwestionuje w drodze reklamacji wysokość opłaty wskazanej w informacji (art. 273 ust. 6 P.w.). Stanowisko to, w ocenie WSA, doznaje wzmocnienia w treści zaskarżonej decyzji, z sentencji której w istocie nie wiadomo, czy organ podzielił stanowisko wyrażone w informacji o terminach płatności rat, a w konsekwencji odsetkach od zaległości, czy też poprzestał na wymierzeniu jednej opłaty rocznej za rok 2018 bez określania terminów płatności. WSA nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku oraz szczegółowo odnieść się do argumentacji skarżącej dotyczącego naruszenia art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł organ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego - art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podstawą naliczenia opłat stałych za odprowadzenie wód powinien być wskaźnik roczny, a nie wskaźnik godzinowy;
- naruszenie przepisów postępowania - art. 300 P.w. w związku z art. 271- 273 P.w. oraz w związku art. 47 O.p. polegające na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie organ nie miał podstaw do ustalenia terminu płatności należności w terminie wynikającym z art. 47 § 1 O.p.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy Wód Polskich zobligowane są brać pod uwagę realizowane poprzez przepisy P.w. cele ogólnospołeczne wskazane w art. 1 P.w., to jest gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi, a także do stosowania zasad wyrażonych w art. 9 P.w. W świetle tych zasad opłata stała stanowi rekompensatę za zabezpieczenie środowiska wodnego w takim stanie, który umożliwi adresatowi pozwolenia wodnoprawnego wprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód w dowolnym momencie i w maksymalnym rozmiarze, a nie za dopuszczalną ilość możliwą do wprowadzenia wód opadowych lub roztopowych do wód na rok. Tym samym, zdaniem skarżącego, WSA niesłusznie uznał, że dokonując wymiaru opłaty stałej zgodnie z warunkami określonym w posiadanym przez stronę pozwoleniu wodnoprawnym organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. Odnośnie zaś do kwestii związanych z określeniem przez organ terminów płatności należności podniesiono, że literalne brzmienie art. 273 ust. 1 P.w. pozwala twierdzić, że tryb ustalenia opłaty przez Wody Polskie nie może stanowić przedmiotu złożonej reklamacji. Podkreślono, że zgodnie z art. 273 ust. 3 P.w. złożenie reklamacji nie wstrzymuje wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 271 ust. 6 P.w. oraz w art. 272 ust. 18 albo 23 P.w. Także stosownie do art. 273 ust. 10 P.w. zaskarżenie decyzji wydanej w trybie ust. 6 tego przepisu nie wstrzymuje jej wykonania. Są to rozwiązania odmienne niż zasada wynikająca z art. 239a O.p. Taka regulacja wskazuje na konieczność stosowania do ponoszenia opłat za usługi wodne przepisów Ordynacji podatkowej odpowiednio, a nie wprost, co jednoznacznie nakazuje przepis art. 300 ust. 1 P.w. Mając na uwadze ten przepis i uwzględniając okoliczność, że uchylona decyzja wydana została w roku następnym po roku, którego dotyczyła, nie było możliwe ustalenie kwartalnych terminów płatności organ, wydając informację roczną, a następnie decyzję ustalającą wysokość opłaty rocznej za rok 2018 wskazał jako termin zapłaty 14 dni od doręczenia informacji rocznej. Skoro, zgodnie z powołanymi przepisami P.w., samo doręczenie informacji rocznej nakłada obowiązek zapłaty ustalonych opłat, mimo przysługującego prawa złożenia reklamacji, to w zaistniałej sytuacji zasadne było zastosowanie takiego rozwiązania. W ocenie organu znajduje to odzwierciedlenie w treści art. 47 § 1 i 2 O.p., bowiem przepisy P.w. określają kalendarzowo termin płatności opłaty (art. 271 ust 6 P.w.), a decyzja (informacja roczna) nie została doręczona co najmniej na 14 dni przed terminem płatności podatku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zarządzeniem z 1 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zgłoszony został zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Jednakże formułując zarzut naruszenia przepisów art. 300 P.w. w zw. z art. 271- 273 P.w. oraz w zw. art. 47 O.p. polegający na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie organ nie miał podstaw do ustalenia terminu płatności należności w terminie wynikającym z art. 47 § 1 O.p. skarżący kasacyjnie błędnie określił je jako przepisy procesowe, podczas gdy przepisy te należą do grupy przepisów prawa materialnego. Zarzut w tym zakresie powinien dotyczyć wadliwej wykładni albo niewłaściwego ich zastosowania. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, na czym zdaniem skarżącego kasacyjnie polega naruszenie prawa i dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej podlegały rozpoznaniu.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu nieprawidłowej wykładni przez Sąd I instancji art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. polegającej na przyjęciu, że podstawą naliczenia opłat stałych za odprowadzenie wód powinien być wskaźnik roczny, a nie wskaźnik godzinowy.
Należy przede wszystkim podnieść, że opłaty stałe zostały wprowadzone w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Uchwalenie i wejście w życie tej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. Przy czym w świetle powołanych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, nawet w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód. Uzasadniony w związku z tym jest także wniosek, że wysokość nałożonych opłat winna odpowiadać rzeczywistej, faktycznej ilości pobranych wód, odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych, czy też odprowadzonych ścieków.
Należy także zauważyć, że art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od zasady "zanieczyszczający płaci". Opłata nie może też zatem być całkowicie oderwana od faktycznej ilości odprowadzanych przez dany podmiot wód opadowych lub roztopowych.
Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne w oparciu, o które ustalono opłatę stałą, zostało wydane na podstawie nieobowiązującego już art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Na mocy tej regulacji w pozwoleniu wodnoprawnym ustalało się w szczególności ilość odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Obecnie obowiązująca ustawa P.w. w art. 403 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę. Zatem ten sam wskaźnik tj. ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód wyrażona w m3 na sekundę jest również tą samą wartością, którą należy uwzględniać na podstawie obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego przy ustalaniu wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 4 P.w. W tych okolicznościach nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że do obliczeń opłaty powinno się zastosować przepływ maksymalny godzinowy. Należy bowiem wskazać, że ustawodawca przy określaniu składowych, jakie powinny być brane przy obliczeniu wysokości opłaty posłużył się sformułowaniem: "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód". Pozwala to przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, której wysokość została uzależniona nie od maksymalnej ilości wody, która może być odprowadzona, lecz od maksymalnej ilości wód odprowadzanych, którą określa w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r. maksymalny wskaźnik roczny (w m3 na rok). Stanowisko to potwierdza stylizacja normatywna art. 271 ust. 4 P.w. która jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3 P.w. W tych przepisach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, przez zastosowanie sformułowań: "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 P.w., w którym ustawodawca nie użył sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Pozwala to przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, której wysokość została uzależniona nie od maksymalnej ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalnej ilości wód odprowadzanych. Zatem trafnie wskazał Sąd I instancji, że należy zastosować maksymalny wskaźnik roczny. Jest on bowiem najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód. Gdyby bowiem uwzględnić wskaźnik przyjęty przez organ, a więc wskaźnik godzinowy, który został matematycznie przeliczony na ilość m3 na sekundę - co formalnie odpowiada treści normy zawartej w art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. - i przemnożyć przez ilość godzin w ciągu doby i ilość dni w roku, to otrzymany wynik stanowiłby taką ilość wody, która nie mogłaby być odprowadzana na podstawie posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, które określa maksymalną roczną wartość odprowadzanych wód. Stąd też nie można przyjąć, że to maksymalny limit godzinowy należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Skoro bowiem przedmiotowa opłata jest opłatą roczną, zatem to wskaźnik maksymalny roczny odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód, którą strona może odprowadzać do wód. Taka interpretacja znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 828/21, z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 679/21, z 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4654/21, z 15 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 706/21 z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1724/21).
Należy przy tym zauważyć, że w dacie orzekania przez organ oraz Sąd I instancji w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a, który określił sposób ustalania opłat stałych m.in. za odprowadzanie odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s. Jednak zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej P.w. przepisy art. 552a stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne dopiero za 2020 r. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stosunku do opłat stałych za 2018 r., jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku zaś z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. dokonana w tej sprawie przez Sąd I instancji, która jest bardziej korzystna dla podmiotów obowiązanych do uiszczenia tych opłat, jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 7a ust. 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Natomiast odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczącego ustalenia terminu płatności opłaty stałej należy podnieść, że art. 300 § 1 P.w. stanowi, że do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Przepis ten nakazuje zatem odpowiednie stosowanie, a więc uwzględniające przepisy odsyłające, tj. przepisy ustawy P.w. normujące kwestie opłaty stałej. Terminy płatności podatku reguluje art. 47 § 1 i 2 O.p. Przy czym w myśl art. 47 § 1 O.p. termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, zaś stosownie do art. 47 § 2 O.p., jeżeli przepisy prawa podatkowego określają kalendarzowo terminy płatności podatku, zaliczki na podatek lub raty podatku, a decyzja ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego nie została doręczona co najmniej na 14 dni przed terminem płatności podatku, pierwszej zaliczki na podatek lub pierwszej raty podatku, obowiązuje termin określony w § 1. Z kolei w art. 271 ust. 6 P.w. ustawodawca przyjął, iż opłata stała powinna być wnoszona w 4 równych ratach kwartalnych, nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Nie ulega wątpliwości, że dopiero doręczenie korzystającemu z usług wodnych informacji o wysokości opłaty oraz o wysokości rat kwartalnych powoduje powstanie zobowiązania do wniesienia opłaty stałej. Dopiero wówczas może mieć zastosowanie art. 271 ust. 6 P.w. Skoro zatem organ w informacji rocznej, a następnie w decyzji ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne, zobowiązał skarżącą Spółkę do uiszczenia opłaty stałej w czterech kwartalnych ratach płatnych w terminach: za pierwszy kwartał w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji rocznej, a za każdy kolejny kwartał w tym samym terminie, to nie naruszył art. 271 ust. 6 P.w. w zw. z art. 300 § 1 P.w. Informacja roczna została doręczona skarżącej Spółce w 2019 r., a więc już po upływie roku 2018, czyli po okresie, za który opłata została ustalona. Należy zauważać, że w art. 271 ust. 6 P.w. ustawodawca odwołuje się do pojęcia kwartału (raty kwartalnej) jako jednostki czasu, za jaką ma zostać poniesiona część opłaty stałej, jak również do pojęcia miesiąca następującego po upływie każdego z kwartałów. Kwartał, podobnie jak miesiąc, stanowi określoną część roku kalendarzowego. Zatem uzależnienie terminów płatności opłaty stałej od upływu poszczególnych kwartałów oraz miesięcy "roku opłatowego" świadczy o tym, że ustawa - tak jak wymaga tego art. 47 § 2 O.p. - określa kalendarzowo, bo poprzez odwołanie się do miar kalendarza, termin płatności daniny publicznoprawnej – opłaty stałej. Skoro zatem informacja roczna o ustaleniu wysokości opłaty stałej została doręczona Spółce już po upływie wszystkich terminów płatności, jakie wyznacza art. 271 ust. 6 P.w., to organ miał prawne podstawy, aby stosować reguły wyznaczania terminu płatności danin publicznoprawnych z art. 47 § 1 i 2 O.p., tj. w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia informacji rocznej. Przepis art. 271 ust. 6 P.w. nie mógł mieć pełnego zastosowania, skoro informacja o wysokości opłaty została przekazana po upływie wszystkich wynikających z tej regulacji terminów kalendarzowych. Powyższe stanowisko jest uzasadnione przyjętą w art. 300 § 1 P.w. konstrukcją odesłania do przepisów O.p., która przewiduje odpowiednie stosowanie jej regulacji, a nie stosowanie bezpośrednie, które to nakazywałoby pominąć specyfikę regulacji odsyłających do przepisów odesłania. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 47 § 1 i 2 O.p. pozwala organowi na przeprowadzenie dokonanych modyfikacji, które doprowadziły do przyjętej w sposób właściwej konkretyzacji w sprawie art. 271 ust. 6 i art. 300 § 1 P.w. w zw. z art. 47 § 1 i 2 O.p. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OSK 3462/19), a skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela.
Pomimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia, samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu i dlatego skarga kasacyjna został oddalona. W związku z tym należy jednak wyjaśnić, że w zakresie, w jakim Sąd I instancji zakwestionował ustalone terminy płatności rat opłaty stałej, nakazując organowi poczynienie ustaleń w tym zakresie, to stanowisko to nie jest wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie. W tym zakresie organy są związane wykładnią przepisów prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym orzeczeniu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie 240 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).