III OSK 2190/23

III OSK 2190/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2016/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-24
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art.41 ust.2 pkt 5 w zw. z art.45 ust.1 art.132 ust.3 pkt 4
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2019 poz 742
art.8 pkt 2
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2016/22 w sprawie ze skargi P. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr 2882 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1.oddala skargę kasacyjną; 2.zasądza od P. B. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2023 r., II SA/Wa 2016/22, oddalił skargę P. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 29 sierpnia 2022 r., nr 2882, w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.
Rozkazem personalnym z 22 grudnia 2021 r., nr 4268 Komendant Główny Policji delegował z urzędu z 1 stycznia 2022 r. P. B. (dalej: "skarżący") - wówczas referenta Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego Referatu Kryminalnego Komisariatu Kolejowego Komendy Wojewódzkiej Policji w W. - na okres 6 miesięcy do czasowego pełnienia służby w Wydziale do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Narkotykowej Zarządu w W. Centralnego Biura Śledczego Policji.
Skarżący 2 lutego 2022 r. zgłosił swojemu przełożonemu, że jego żona, z którą jest w konflikcie, dysponuje telefonem komórkowym, który skarżący wcześniej wykorzystywał i na którym utrwalone w formie zdjęć są dokumenty objęte klauzulą tajności. Jak ustalono dokumenty te opatrzone były klauzulą "POUFNE" i dotyczyły sprawy operacyjnej prowadzonej przez Wydział do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Narkotykowej Zarządu w W. Centralnego Biura Śledczego. W wyniku podjętych działań ustalono, że ww. dokumenty skarżący przechowywał również na pendrive oraz w wersji papierowej jako kserokopie (notatka służbowa 2 lutego 2022 r.).
Wobec powyższego Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej: "Komendantem CBŚP") postanowieniem z 3 lutego 2022 r., nr 27/2022, wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne, przedstawiając mu zarzut o to, że:
- od 1 stycznia do 2 lutego 2022 r. jako policjant naruszył dyscyplinę służbową, przez niedopełnienie obowiązku przestrzegania przepisów o ochronie informacji niejawnych w ten sposób, że będąc uprawniony i bez zgody właściwego przełożonego skopiował nie mniej niż 4 dokumenty niejawne ze sprawy operacyjnej prowadzonej w Zarządzie w W. CBŚP - przez sfotografowanie ich używanym przez siebie telefonem komórkowym oraz skserował dokument niejawny o klauzuli poufne z ww. sprawy operacyjnej, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm., dalej: "ustawy o Policji") w zw. z art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 742, ze zm., dalej: "u.o.i.n.") i w zw. z § 35 ust. 1 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 30 grudnia 2010 r., nr 2020 w sprawie szczegółowego sposobu organizacji i funkcjonowania kancelarii tajnych i innych niż kancelaria tajna komórek organizacyjnych odpowiedzialnych za przetwarzanie materiałów niejawnych sposobu i trybu przetwarzania informacji niejawnych oraz doboru i stosowania środków zabezpieczenia fizycznego informacji niejawnych w Policji (Dz. Urz. KGP z 2011 r. Nr 1, poz. 5, ze zm., dalej: "zarządzenie nr 2020");
- od 1 stycznia do 2 lutego 2022 r., jako policjant naruszył dyscyplinę służbową przez niedopełnienie obowiązku przestrzegania przepisów o ochronie informacji niejawnych w ten sposób, że niezgodnie z przepisami przechowywał nie mniej niż 4 dokumenty niejawne w pamięci używanego przez siebie telefonu komórkowego, nie będącej zarejestrowanym informatycznym nośnikiem danych niejawnych, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji w zw. z art. 8 pkt 2 u.o.i.n. i w zw. z § 39 ust. 1 zarządzenia nr 2020;
- od nieustalonego okresu do 2 lutego 2022r., jako policjant naruszył dyscyplinę służbową - przez niedopełnienie obowiązku przestrzegania przepisów o ochronie informacji niejawnych w ten sposób, że niezgodnie z przepisami przechowywał nieustaloną ilość dokumentów niejawnych na używanym przez siebie pendrive, nie będącym zarejestrowanym nośnikiem danych niejawnych, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji w zw. z art. 8 pkt 2 u.o.i.n. i w zw. z § 39 ust. 1 zarządzenia nr 2020.
Podjęte przez skarżącego działania stały się również podstawą do wszczęcia przez Prokuraturę Rejonową dla Wrocławia - Stare Miasto śledztwa (4361- 1.Ds.29.2022) w sprawie ujawnienia osobie nieuprawnionej informacji niejawnych przez funkcjonariusza Policji, tj. o czyn z art. 265 § 1 k.k.
Komendant Główny rozkazem personalnym z 3 lutego 2022 r., nr 357, odwołał skarżącego z 4 lutego 2022 r., z delegowania do czasowego pełnienia służby w Wydziale CBŚP.
Pismem z 10 lutego 2022 r. materiały z prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego przekazano Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w W. (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Komendant Wojewódzki"), który po zapoznaniu się z nim polecił jego kontynuowanie.
Komendant Wojewódzki pismem z 10 maja 2022 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Z kolei Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów woj. Dolnośląskiego, pismem z 18 maja 2022 r., wydał negatywną opinię co do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w ww. trybie.
Po zebraniu materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, jak i samego skarżącego, Komendant Wojewódzki rozkazem personalnym z 10 czerwca 2022 r., nr 1369/2022, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 8 lipca 2022 r. Rozkazowi, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Komendant Główny Policji (dalej: "Komendant Główny" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym z 29 sierpnia 2022 r., nr 2882, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że policjantów jako formację mundurową stojącą na straży porządku publicznego, obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych.
Na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, można zwolnić funkcjonariusza Policji, który w ocenie przełożonych nie powinien z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, przy czym przesłanka ważnego interesu służby powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Powyższe oznacza, że zwolnienie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu.
Komendant Główny wskazał, że przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawie o Policji zawierają wspólną cechę - odwołują się do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. Ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku, a rolą organu jest wykazanie ważnego interesu służby, przemawiającego za zwolnieniem funkcjonariusza.
Zdaniem Komendanta Głównego ocena całokształtu sprawy wskazuje, że skarżący utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, a tym samym nie może on pełnić służby bez uszczerbku dla jej ważnego interesu. Przeciwko skarżącemu wszczęto postępowanie dyscyplinarne, zarzucając mu popełnienie trzech przewinień dyscyplinarnych, polegających na nieprzestrzeganiu (naruszeniu) przepisów o ochronie informacji niejawnych. Skarżący był policjantem doświadczonym z wieloletnim stażem służby, więc winien mieć świadomość, jakie obowiązki spoczywają na funkcjonariuszu publicznym (Policji) i jakie są konsekwencje ich naruszenia, zwłaszcza, że odbył szkolenia w zakresie ochrony informacji niejawnych. Bezsporne jest też, że skarżący wykonywał fotografie dokumentów niejawnych zawierających dane operacyjne własnym telefonem komórkowym, przechowywał je na tym telefonie i na nośniku elektronicznym (pendrive), jak również wykonał i przechowywał ich kserokopie. Skarżący nie zaprzecza, że dopuścił się ww. zachowań. W ocenie przełożonego dyscyplinarnego istniało zatem uzasadnione podejrzenie, że skarżący świadomie i z własnej woli podjął działania kwalifikowane jako niezgodne z przepisami prawa, a także naruszające dyscyplinę służbową. Ponadto sposób utrwalenia materiałów niejawnych, jak również nośnika, na którym były one przechowywane, spowodowało, że dostęp do nich uzyskała osoba trzecia (żona skarżącego). Ujawnienie powyższych materiałów niejawnych mogło zatem wywołać trudne do odwrócenia, bądź nawet nieodwracalne skutki, w sferze realizowanych czynności operacyjnych, wobec podmiotu zaangażowanego w szeroko rozumianą współpracę z Policją. Mogło to wpłynąć na zaufanie społeczeństwa do Policji jako organizacji zdolnej do realizowania jakichkolwiek czynności mających charakter niejawny.
Tym samym Komendant Główny podzieli stanowisko organu pierwszej instancji o zasadności zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Bowiem w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważył nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostaje, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania.
Skarżący powyższe orzeczenie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu rozkazowi cechy dowolności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym wyrokiem z 24 marca 2023 r., uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów Policji dotyczące wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przede wszystkim nie dopatrzył się w zaskarżonych aktach przekroczenia granic uznania administracyjnego, zaznaczając przy tym, że chociaż decyzja uznaniowa pozostaje pod kontrolą Sądu, to zakres tej kontroli jest ograniczony, ponieważ sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja/rozkaz personalny nie nosi cech dowolności, czyli czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych w sprawie. Kontrola sądowa nie obejmuje natomiast tej części treści decyzji - rozkazu personalnego, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych, stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.
Zdaniem Sądu, organy administracyjne obu instancji działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie kierowały się dowolnością, zaś materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy zgromadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przed wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby Komendant Wojewódzki dochował właściwych procedur. Zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Pouczył również o przysługujących skarżącemu uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., w tym w szczególności o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto zwrócono się do reprezentującej skarżącego organizacji związkowej o zajęcie stanowiska w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, uzyskując odpowiedź 18 maja 2022 r.
Za prawidłowe również uznał Sąd stwierdzenie zawarte w zaskarżonym rozkazie personalnym, że zgromadzone w postępowaniu materiały umożliwiały organom obu instancji przyjęcie, że zachodziły podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji ze względu na ważny interes tej formacji. Sąd nie znalazł też podstaw, w świetle art. 80 k.p.a., do zakwestionowania ocen organu odwoławczego wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, że pozostawienie skarżącego w służbie nie jest możliwe, gdyż mogłoby pozbawić Policję jako formację wiarygodności w oczach opinii publicznej oraz wpłynąć demotywująco, a nawet demoralizująco, na innych policjantów. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony.
Sąd pierwszej instancji uznał również za uprawnione nadania decyzji o zwolnieniu ze służby rygoru natychmiastowej wykonalności. Organy wykazały bowiem zachodzącą tożsamość interesów służby z interesem społecznym.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 oraz 79 k.p.a., wyrażające się w oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona tą skargą decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana z naruszeniem podstawowych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących kwestię czynnego udziału strony w postępowaniu;
art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów zawartych w skardze,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie, art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że zwolnienie skarżącego ze służby w Policji uzasadnione jest ważnym interesem służby, albowiem skarżący naruszył dyscyplinę poprzez niedopełnienie obowiązku przestrzegania przepisów o ochronie informacji niejawnych, podczas skarżący sam zgłosił ten fakt przełożonemu, szczegółowo przedstawił motywy swojego działania, wyraził skruchę, a nadto postawa skarżącego, tak w życiu zawodowym, jak i prywatnym, a także dotychczasowy przebieg jego służby, prawidłowa realizacja powierzonych zadań oraz odpowiednie, bardzo dobre, przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu policjanta, nie znajdują uzasadnienia w przytoczonej argumentacji organu.
Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania przy uwzględnieniu spisu kosztów, które jego pełnomocnik przedłoży na rozprawie, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd drugiej instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie.
Rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).
Ten warunek w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie został zrealizowany. Odnosząc naruszenie przepisów postępowania do przeprowadzonego postępowania dowodowego skarżący kasacyjnie nie określił jaki był wpływ wykazywanych naruszeń na treść zaskarżonej decyzji. I tylko już z tego powodu nie można uznać zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Nie poprzestając tylko na tej ocenie zważyć także należy, że w ramach tej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie m. in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tak określonym zarzucie nie zostały jednak przytoczone jakiekolwiek przesłanki wznowienia postępowania, co czyni niemożliwym odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu.
W ramach naruszeń przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) wskazano na art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. podnosząc naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Art. 79 k.p.a. reguluje udział strony w postępowaniu dowodowym. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, że tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13). Art. 79 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów, a skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, który z nich objęty jest zarzutem. Nie wyjaśnił też jakie wymogi związane z przeprowadzeniem dowodów określone w tym artykule zostały przez organ złamane, co uniemożliwia ustosunkowanie się do tego zarzutu.
Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przewidziany przywołanym przepisem nakaz został w rozpoznawanej sprawie zrealizowany. Skarżącego poinformowano o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, o przysługujących mu uprawnieniach. Miał możliwość skorzystania z inicjatywy dowodowej i odniesienia się do zgromadzonych dowodów. Z uprawnienia swojego skorzystał zgłaszając wnioski dowodowe i zapoznając się ze zgromadzonym przez organ materiałem dowodowym. Okoliczność, że wnioski dowodowe skarżącego nie zostały uwzględnione, nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ szczegółowo wytłumaczył w wydanym w tym zakresie postanowieniu z 8 czerwca 2022 r., dlaczego zawnioskowane dowody są irrelewantne w okolicznościach przedmiotowej sprawy i z oceną tą należy się zgodzić. Podzielił ją też Sąd pierwszej instancji, szczegółowo wyjaśniając dlaczego powody podane w postanowieniu były przekonujące. Ocena ta w skardze kasacyjnej nie została podważona. Trzeba mieć przy tym na względzie, że o tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalanie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony. Organ takie ustalenia faktyczne poczynił i decyzja dotycząca zwolnienia skarżącego ze służby w Policji znalazła pełne oparcie w okolicznościach wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej nie zostały wskazane inne dowody, niż te do których odniósł się organ, a których przeprowadzenie mogło zaważyć na ostatecznym wyniku sprawy. Celem prowadzonego postępowania wyjaśniającego było wskazanie przyczyn i okoliczności uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby. Istota sprawy sprowadzała się zatem do wykazania ważnego interesu służby i jego naruszenia czy też zagrożenia, nie zaś do ustalania i badania postawy, osiągnięć czy przebiegu służby skarżącego, jak też jego sytuacji rodzinnej i majątkowej. Są to okoliczności irrelewantne z punktu widzenia normy prawnej stanowiącej podstawę materialną zaskarżonej decyzji.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu.
Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017r., II GSK 5181/16).
Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazał na brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów zawartych w skardze. Nie podał jednak konkretnie jaki zarzut skargi nie został rozpatrzony i jaki ta okoliczności mogła mieć wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie umotywowano tego zarzutu.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Sformułowanie zarzutu wskazuje na to, że skarżący kasacyjnie zarzuca jego niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
To zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny ustalony przez organy i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji nie został skutecznie podważony, stanowi on zatem podstawę do oceny zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
W myśl zasad etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz powinien dbać o społeczny wizerunek Policji, jako formacji i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Funkcjonariusz traci przymiot "nieposzlakowanej opinii" znajdując się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Przypisywany skarżącemu czyn jest naganny z punktu widzenia poszanowania zasad etyki, co jest szczególnie ważne ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważa wiarygodność skarżącego niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzi w dobre imię formacji, której był funkcjonariuszem. Wszystkie okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji pozwalały na ocenę, iż skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy, interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. W orzecznictwie ugruntowana jest stanowisko, zgodnie z którym przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z 12 lipca 2019 r., I OSK 710/17).
W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.
Celem prowadzonego postępowania było wskazanie przyczyn i okoliczności uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby. Istota sprawy sprowadzała się zatem do wykazania ważnego interesu służby i jego naruszenia.
Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym i niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia.