III OSK 219/25

III OSK 219/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 696/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-04
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 303
art. 3 ust. 3
Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 696/24 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 marca 2024 r., nr 010000.623.50134.2024 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 696/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 marca 2024 r., nr 010000.623.50134.2024 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia 25 marca 2024 r., nr 010000.623.50134.2024, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1051, dalej "ustawa"), odmówił B.S. przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy, rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane matce gdy: urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci; zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez okres co najmniej 10 lat; jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; osiągnęła wiek 60 lat; nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania; nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Podkreślił, że do przyznania świadczenia muszą być spełnione wszystkie przesłanki wskazane w powołanym przepisie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia.
Organ wyjaśnił przy tym, że pojęcie niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, nie jest zdefiniowane w ustawie. Dlatego też w celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2024 r. wynosi 1.780,96 zł brutto, tj. 1.620,67 zł netto.
Z akt sprawy wynika, że dochód wnioskodawczyni, o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy wynosi 1.759,52 zł netto i jest tym samym wyższy od kwoty najniższej emerytury netto. Składa się na niego emerytura wypłacana przez organ rentowy w kwocie 1.444,86 zł netto i dochód z tytułu pełnienia funkcji członka rady nadzorczej w kwocie 314,66 zł.
W ocenie organu, wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych jednak trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych, zatem wnioskodawczyni nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W tej sytuacji nie jest możliwe przyznanie stronie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się wnioskodawczyni, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 12 czerwca 2024 r. skarżąca poparła skargę stwierdzając, że stanowisko organu, iż minimalna emerytura jest tożsama z dochodem zapewniającym niezbędne środki utrzymania jest błędne.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej P.p.s.a.) uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji przypomniał, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego.
Następnie WSA w Warszawie wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 3 ust. 1 – 3 ustawy. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, osoba musi urodzić i wychować lub wychować co najmniej czworo dzieci, po drugie, uprawniony musi posiadać określony związek z krajem, po trzecie, ubiegający się o to świadczenie musi osiągnąć określony wiek oraz po czwarte, osoba ta nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 9 ustawy świadczenie nie przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. W przypadku pobierania emerytury lub renty w wysokości niższej od najniższej emerytury świadczenie stanowi dopełnienie jej wysokości do kwoty najniższej emerytury (art. 7 ust. 2).
Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o uzupełniającym świadczeniu rodzicielskim, podstawowym celem tej regulacji jest zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych. W projekcie wskazano na funkcję społeczną pełnioną przez rodziców, w większości kobiety, związaną z wychowaniem dzieci. Ustawa miała być uhonorowaniem osób, które wychowały co najmniej czworo dzieci i z tytułu długoletniego zajmowania się potomstwem nie wypracowały emerytury w wysokości odpowiadającej co najmniej kwocie najniższej emerytury, nie zapewniając sobie określonych środków po osiągnięciu wskazanego w ustawie wieku. Z uzasadnienia projektu ustawy nadto wynika, że świadczenie ma charakter świadczenia nieskładkowego, pozaubezpieczeniowego, które jest powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie ma za zadanie przeciwdziałać ubóstwu grupy osób, które w przypadku kobiet przekroczyły 60 lat, w przypadku mężczyzn 65 lat. Ustawodawca przewidział jedynie dwa wypadki, kiedy uzupełniające świadczenie rodzicielskie nie przysługuje i nie podlega to ocenie. Nie otrzyma tego świadczenia osoba, która: jest tymczasowo aresztowana lub odbywa karę pozbawienia wolności (z wyłączeniem osób odbywających karę pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego) bądź ma prawo do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Każdy inny przypadek wymaga oceny. Niedookreślone pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" z art. 3 ust. 3 ustawy należy każdorazowo odnieść do okoliczności konkretnego przypadku, do sytuacji w jakiej znajduje się osoba starająca się o świadczenie. Istotne znaczenie przypisać należy koniecznym kosztom związanym z utrzymaniem, schronieniem, leczeniem, wielkością posiadanego majątku. Posłużenie się pojęciem niedookreślonym, a nie kryterium kwotowym miało właśnie na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku.
W sprawie skarżąca, mimo przekroczenia wieku uprawniającego do przejścia na emeryturę, otrzymywała co miesiąc świadczenie emerytalne poniżej kwoty najniższej emerytury, która od 1 marca 2024 r. wynosiła 1.780,96 zł brutto (1.620,67 zł netto). Miesięczne dochody skarżącej wynosiły 1.759,52 zł netto (emerytura – 1444,86 zł netto i dochód z tytułu pełnienia funkcji członka rady nadzorczej – 314,66 zł netto). Suma uzyskiwanych środków ze świadczenia emerytalnego i dodatkowego dochodu nieznacznie przekraczała zatem wysokość emerytury minimalnej. Brak jest zatem podstaw, aby z tego tylko tytułu odmówić wnioskowanego świadczenia, jak niesłusznie przyjął Prezes ZUS. Podjęcie przez skarżącą aktywności związanej z uzyskiwaniem dochodu wynikało z braku zaspokojenia niezbędnych potrzeb, których wypracowana emerytura nie pokrywała. Przyjęte w analizowanym przypadku stanowisko prowadziłoby do tego, że osoba ubiegająca się o świadczenie, aby je uzyskać winna uprzednio zrezygnować z przynoszącej dochody aktywności. Pozostawałoby to w sprzeczności z podstawowym celem regulacji ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, tj. przeciwdziałaniu ubóstwa, które dotknęłoby skarżącą jeśli ograniczyłaby źródła miesięcznego dochodu do kwoty emerytury w wysokości poniżej minimalnego świadczenia emerytalnego. Ubóstwo to zjawisko społeczne polegające na braku dostatecznych środków materialnych do zaspokajania potrzeb życiowych jednostki lub rodziny, zależne od wielu czynników. Nie sposób więc z kwoty minimalnej emerytury czynić uniwersalnego odniesienia do każdego, indywidualnego przypadku. Przyjęta interpretacja niweczyłaby także założenie ustawodawcy, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające miało być uhonorowaniem osób, które z tytułu długoletniego zajmowania się potomstwem nie wypracowały emerytury w wysokości odpowiadającej co najmniej kwocie najniższej emerytury, nie zapewniając tym samym dostatecznych środków dla siebie po osiągnięciu wskazanego w ustawie wieku, które ustawa o emeryturach i rentach z FUS wiąże z nabyciem uprawnień do świadczenia emerytalnego. W tym stanie rzeczy przyjąć należało, że decyzja Prezesa ZUS na skutek wadliwie dokonanej interpretacji przepisów regulujących przesłanki przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego wydana została z przekroczeniem granic uznania.
W dniu 23 grudnia 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 3 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 9, art. 2 pkt 2 (w całości), art. 4 ust. 5 pkt 8 ustawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pomimo że suma uzyskiwanych przez skarżącą środków ze świadczenia emerytalnego i dodatkowego dochodu przekracza wysokość emerytury minimalnej to brak jest podstaw do odmowy rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, podczas gdy organ prawidłowo zastosował art. 3 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 9, art. 2 pkt 2 (w całości), art. 4 ust. 5 pkt 8, art. 6 ust. 2 ustawy i prawidłowo odmówił przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego;
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sporu poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu, że skarżąca według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji uzyskiwała środki ze świadczenia emerytalnego i dodatkowego dochodu przekraczające wysokość minimalnej emerytury.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym przebiegło w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107§ 1 k.p.a. jest niezasadny. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2012 r., o sygn. akt I OSK 1931/11; 27 lutego 2008 r., o sygn. akt II FSK 1771/06; 20 stycznia 2009 r., o sygn. akt I GSK 1185/07; 17 lipca 2009 r., o sygn. akt II FSK 592/08; 10 października 2007 r., o sygn. akt II GSK 204/07; 7 czerwca 2011 r., o sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia: 9 marca 2006 r., o sygn. akt II OSK 632/05 i 4 lutego 2015 r., o sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo, w sytuacji gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., o sygn. akt II OSK 63/18), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji, skoro uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd I instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Zatem wbrew wywodom skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. WSA w Warszawie przedstawił bowiem stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 9, art. 2 pkt 2 (w całości), art. 4 ust. 5 pkt 8 ustawy – należy uznać go za zasadny.
Wskazać należy, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dieta, którą skarżąca otrzymuje z tytułu sprawowania funkcji w radzie nadzorczej spółdzielni powinna być uwzględniona jako dochód przy ustalaniu spełnienia warunku braku dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania. Przypomnieć należy, że dieta stanowi rekompensatę utraconych zarobków i czasu poświęconego za pracę na rzecz spółdzielni, w tym udział w posiedzeniach rady nadzorczej.
Pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 2 ustawy. Obejmuje ono m.in. inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, do których należą kwoty diet nieopodatkowanych podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich (art. 2 pkt 2 lit. c tiret 17 ustawy, por. też wyrok SR w Łomży z 24 września 2024 r., sygn. akt IV U 95/24). W świetle tego przepisu przy obliczaniu dochodu osoby sprawującej funkcję członka rady nadzorczej spółdzielni, która ubiega się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, należy uwzględniać wysokość otrzymywanej przez nią diety z tytułu tej funkcji. Zatem zasadnie organ zaliczył - obok świadczenia emerytalnego - dietę z tytułu sprawowania funkcji członka rady nadzorczej spółdzielni do wysokości miesięcznych dochodów skarżącej.
Prawidłowo również zinterpretował kryterium "braku niezbędnych środków utrzymania" (nieposiadające ustawowej definicji) w odniesieniu do kwoty najniższej emerytury, która od 1 marca 2024 r. wynosi 1.780,96 zł brutto, tj. 1.620,67 zł netto. W przepisie art. 3 ust. 3 ustawy jest mowa o osobach, które osiągnęły określony wiek i nie posiadają dochodu zapewniającego niezbędne - a nie niewystarczające - środki utrzymania. Należy uznać za zasadzane twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że taka ocena jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się skalą bądź przeznaczeniem wydatków (choćby najbardziej uzasadnionych). Znajduje ona także potwierdzenie w treści art. 3 ust. 9 ustawy, wedle którego świadczenie nie przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury.
Konstrukcja art. 3 ustawy, w szczególności ust. 1-3 i ust. 5 tego artykułu, wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć organ rentowy. Oznacza to, że organ, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, a także przepisy regulujące postępowanie administracyjne i przepisy prawa materialnego.
Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracji publicznej winien pamiętać o tym, iż uznanie administracyjne nie pozwala mu na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11). Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w uznanie administracyjne, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Tak więc należy uznać, że zaskarżona decyzja mieściła się w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania nie zostały przez Prezesa ZUS przekroczone.
Świadczenie z art. 3 ustawy ma bowiem charakter specjalny - ma za zadanie przeciwdziałać ubóstwu grupie uprawnionych do niego osób, zapewniając im określone (niezbędne) środki po osiągnięciu odpowiedniego wieku. Doceniając trud wychowawczy rodziców w rodzinach wielodzietnych, którzy zrezygnowali z zatrudnienia lub go nie podjęli i z tego powodu nie nabyli prawa do emerytury lub ich emerytura jest niższa od najniższej emerytury, świadczenie to może być przyznane w kwocie równej minimalnej emeryturze lub jako uzupełnienie do tej kwoty. Nie jest to jednak świadczenie socjalne, uzależnione od potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.