III OSK 2185/22

III OSK 2185/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1080/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-11
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 108
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1080/21 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr DOOŚ-WDŚZIL.420.19.2020.MKW.5 w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1080/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę M.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 26 kwietnia 2021 r., nr DOOŚ-WDŚZIL.420.19.2020.MKW.5 w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M.S. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji także nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego (polegające na pominięciu okoliczności wspomnianych w uzasadnieniu skargi):
a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, choć istniały podstawy do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a Sąd – mimo niedoborów skargi - powinien był rozpoznać sprawę w jej granicach (art.134 p.p.s.a.), przedstawić wyczerpujące uzasadnienie (art. 141 § 4 p.p.s.a.) oraz zastosować przewidziane ustawą środki służące usunięciu naruszenia prawa (art. 135 p.p.s.a.), w tym w szczególności uwzględnić naruszenie (albo choćby poddać analizie możliwość naruszenia) przez organy administracji publicznej następujących przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.): art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (mając na względzie nie tylko abstrakcyjnie pojęty interes społeczny i słuszny interes obywateli, ale także konkretny interes społeczności lokalnej i wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiadujących z inwestycją); art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 i z art. 2 Konstytucji RP. Poprze nieprowadzenie postępowania kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania wszystkich stron postępowania; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowień; art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronom dlaczego podnoszone przez nie okoliczności nie były w ocenie organów zasadne oraz nierozpatrywanie kwestii niewygodnych dla inwestora; art. 15 k.p.a. poprzez uczynienie podstawami nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przez GDOŚ innych okoliczności, niż te które leżały u podstaw nadania rygoru przez RDOŚ; art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dowodem mogą być twierdzenia inwestora, a nie mogą być twierdzenia innych stron; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w tym niedokonanie jakiegokolwiek wysiłku celem zweryfikowania dowodowego informacji pochodzących od stron postępowania (przy jednoczesnym powielaniu twierdzeń inwestora); art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niekorzystanie przez organy z okoliczności znanych im z urzędu i selektywny dobór informacji, z których korzystał organ (na korzyść inwestora); art. 77 § 4 k.p.a. poprzez niezakomunikowanie stronom korzystania przez organy z okoliczności znanych im z urzędu (o ile takie było źródło informacji zawartych w uzasadnieniach postanowień); art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzanie dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, choć z pism stron wynikało jakie okoliczności powinny być ocenione przez organy administracji przed wydaniem postanowień; art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, na poparcie których nie przedstawiono żadnego dowodu oraz niedokonanie żadnego wysiłku celem weryfikacji prawdziwości twierdzeń i danych pochodzących od inwestora; art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione czynności faktycznych, co do których inne strony niż inwestor nie miały możności wypowiedzenia się, podczas gdy nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.; art. 81a k.p.a. poprzez rozstrzyganie wszelkich wątpliwości faktycznych na korzyść inwestora, choć to inne strony postępowania zostały obciążone obowiązkiem podporządkowania się nieostatecznej decyzji środowiskowej (w tym za pośrednictwem decyzji o lokalizacji linii kolejowej), a między tymi podmiotami, a inwestorem istnieją sporne interesy, zaś wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na ich interesy; art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 126 k.p.a.) poprzez uzasadnienie faktyczne postanowienia, które nie zawiera wskazania faktów (a twierdzenia, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; art. 108 k.p.a. poprzez nadanie spornej decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo niespełnienia przesłanek zastosowania normy zawartej w ww. przepisie, w tym w szczególności niezbędności, nagłości i realności (okoliczności uzasadniające nadanie rygoru mają charakter hipotetyczny, jeśli nie wręcz spekulatywny);
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez :
- wadliwe, lakoniczne oraz niedotyczące całości istoty sprawy uzasadnienie wyroku, w tym - brak odniesienia się do wszystkich argumentów skarżącego kasacyjnie podniesionych w skardze oraz innych pismach składanych przed sądem, jak również do zarzutów i argumentów stawianych przez strony postępowania administracyjnego przed organami administracji;
- tak "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", że nie zawarto w uzasadnieniu rzeczywistego odniesienia się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji, a poprzestano na oświadczeniu, z którymi twierdzeniami organu Sąd się zgadza;
- tak "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", że nie rozważono wszystkich przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, w tym w szczególności istnienia stanu nagłej konieczności administracyjnej, czy realności potrzeby ingerencji;
- ograniczenie kontroli dokonywanej przez Sąd wyłącznie do wybranych "dowodów" (czy raczej twierdzeń), co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności;
- sformułowanie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że brak jest możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia w zakresie uznania zarzutów skarżącego za niezasadne, a zatem ustalenia dlaczego nie zostały one uwzględnione przez Sąd i co Sąd myślał o naruszeniu art. 7 k.p.a., 8 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.;
c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku opartego na twierdzeniach, na poparcie których nie ma dowodów w aktach sprawy;
d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 178 § 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez niepoddanie kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć pod kątem legalności, a poprzestanie na wyrażeniu subiektywnej opinii na temat celowości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy akty administracji publicznej nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia zasadności, czy racjonalności podejmowania działań przez strony postępowania i organy administracji publicznej;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
a) błędną wykładnię art. 108 k.p.a. polegającą w szczególności na nietraktowaniu nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jako wyjątku od zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych (rozszerzająca wykładnia), czy nierozważeniu kluczowych aspektów oceny dopuszczalności jego nadania (m.in. stan nagłej konieczności administracyjnej, realność potrzeby ingerencji itd.);
b) błędną subsumpcję art. 108 k.p.a. polegającą na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie przywołanej normy prawnej.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go rozstrzygnięć w całości, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organy administracji, rozpoznanie sprawy poza kolejnością wpływu oraz w trybie uproszczonym i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz równowartości opłaty za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organy prowadzące postępowanie administracyjne nie sprostały wymaganiom stawianym im przez ustawodawcę w zakresie sposobu prowadzenia postępowania, w tym gromadzenia dowodów, oceny dowodów i informowania stron. Nie można wykluczyć, że w sprawie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie odpowiadające oczekiwaniom inwestora, musiałoby to jednak nastąpić w zgodzie z właściwymi procedurami, które nie zostały dochowane, dlatego koniecznym było uchylenie obu rozstrzygnięć. Skarżący kasacyjnie wskazał, że gdyby WSA rzeczywiście badał ich legalność, to musiałby to dostrzec, zgodnie bowiem z zapewnieniami skarżącego o braku materiału dowodowego w aktach postępowań administracyjnych wystarczyło sprawdzić, czy są w nich dowody na poparcie tez prezentowanych w spornych postanowieniach. Ponadto WSA nie rozpoznał zarzutów skargi skarżącego w postaci naruszenia przepisów k.p.a.
Skarżący kasacyjnie zauważył, że wszystkie prezentowane dokumenty oraz dane istniały i były dostępne w domenie publicznej. Kluczowe z nich (np.: decyzja środowiskowa z 2017 r.) były znane organom nadającym rygor z urzędu, a uniemożliwienie ich dołączenia w odpowiedzi na stanowisko inwestora bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy (w tym pozwoliło udawać organom, że ich nie znają). Nie sposób przy tym zrozumieć w jaki sposób cel społeczny i cele publiczne miałyby być realizowane poprzez rozebranie całej infrastruktury linii kolejowej [...], którą skończono przebudowywać ze środków publicznych i dofinansować unijnych ledwo kilka lat temu (m.in. w wyniku realizacji inwestycji pn.: "Rewitalizacja i modernizacja tzw. "[...]" - odcinka [...]-[...] linii kolejowej [...] - Etap I"). Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że prezentowane okoliczności stanowią niezbity dowód na to, iż stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, a zaniechania organów administracji są oczywiste. Mając świadomość istnienia tych okoliczności nie można twierdzić, że sprawa została zbadana wnikliwie i wyczerpująco. Każda subsumpcja w oparciu o niepełny albo wadliwie ustalony stan faktyczny jest co najmniej potencjalnie wadliwa. Nie można tego tolerować (szczególnie, jeśli bezpośrednio oddziałuje to na interesy innych podmiotów). Oznacza to, że wyrok WSA i postanowienia organów muszą być uchylone celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Następnie wskazano, że w niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 108 k.p.a. zostały zastosowane rozszerzająco. Organy czynią z takiego zachowania zasadę (względem niektórych inwestorów i inwestycji). Ponadto, nie indywidualizują badania przesłanek przyznania rygoru, a przecież nawet gdyby nadawanie go miałoby zasadniczo sens przy tego typu inwestycjach, to wcale jeszcze nie musi oznaczać, że ta konkretna ma być oceniana jak wszystkie inne i musi otrzymać rygor niejako automatycznie. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że właściwy standard badania przesłanek powinien prowadzić do tego, że organy wykażą w uzasadnieniu dlaczego owe ogólnikowo prezentowane twierdzenia o korzyściach dla interesu społecznego i publicznego mają być efektem realizacji tej konkretnej inwestycji. Tymczasem ujawnione w postanowieniach i wyroku motywy zastosowania art. 108 § 1 k.p.a. są w najlepszym przypadku spekulatywne, hipotetyczne i nie mają cech realności. Aby można było twierdzić, że coś jest realne, to musi być to w jakimś stopniu zmierzone i wykazane, a tego nie tylko nie uczyniono, lecz nawet nie spróbowano owych kwestii poruszyć ani zbadać. W tym miejscu w dość jaskrawy sposób widać rozdźwięk między teorią a rzeczywistością.
W nawiązaniu do zarzutów związanych z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że w pojęciu "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy" mieści się również odniesienie do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonego aktu. Wadliwość uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy treść uzasadnienia nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie potrafi on bowiem dociec dlaczego okoliczności przytaczane powyżej nie były przedmiotem rozważań Sądu, ani w jaki sposób WSA doszedł do przekonania, że istnieje stan nagłej konieczności administracyjnej, a zastosowane rozwiązania są proporcjonalne względem skutków realizacji rygoru natychmiastowej okoliczności. Rola WSA nie może się ograniczać wyłącznie do wskazania jedynej zasadnej - w jego ocenie – przesłanki nadania rygoru. Uzasadnienie musi pozwalać na dokładną rekonstrukcję oceny wszystkich relewantnych problemów spornej sprawy oraz wyjaśnieniu dlaczego stanowisko skarżącego nie jest zasadne.
Postanowieniem z 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2185/22 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w realiach postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem zaistniały przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 30 czerwca 2020 r., nr RDOŚ-Gd-WOO.420.76.2018.MR.LK.JP.I.11 o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Prace na alternatywnym ciągu transportowym [...]-[...], etap I".
W pierwszej kolejności wskazać należy, że uzyskanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem szeregu innych decyzji i pozwoleń, w tym pozwolenia na budowę, czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta pełni rolę swoistej promesy względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, a określone w niej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Decyzja środowiskowa określa przy zachowaniu jakich warunków może zostać zrealizowana inwestycja, aby nie stanowiła nadmiernego zagrożenia dla środowiska i aby takie zagrożenia zminimalizować (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2545/21 oraz z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3704/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia to akt administracyjny konstytutywny o charakterze związanym, choć posiadający pewne cechy uznaniowości, nakładający na adresata zarówno uprawnienia, jak i obowiązki, niewywołujący skutków w innych dziedzinach prawa, niewykonalny, o osobowo-rzeczowym charakterze. Przy tym, mimo jej niewykonalnego charakteru, może jej zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Zgodnie z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Okoliczności uzasadniające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności muszą być co najmniej uprawdopodobnione.
Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna. Instytucja ta dotyczy zatem wykonalności decyzji nieostatecznych. W przypadku gdy decyzja natychmiast wykonalna staje się ostateczna, nie obowiązują już żadne ograniczenia w jej wykonaniu. Tym samym nadanie rygoru na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji i w takiej też sferze pozostaje aktualne kontestowanie prawidłowości zastosowania owego rygoru (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1134/09). Generalnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady nie ma przeszkód by nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2169/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 851/13). Stanowisko to w pełni akceptuje skład orzekający w tej sprawie.
W niniejszej sprawie nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zostało uzasadnione ochroną zdrowia ludzkiego, a zatem interesem społecznym, a także wyjątkowo ważnym interesem strony, wykazano bowiem, że planowana inwestycja wpłynie pozytywnie na organizację ruchu kolejowego i bezpieczeństwa na przejazdach, czego konsekwencją będzie zwiększenie komfortu życia i ruchu kolejowego dla mieszkańców okolic, przez które dotychczas ten ruch się odbywał.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżący kasacyjnie odwołuje się do interesu społecznego, który w jego ocenie nie został należycie rozważony przy rozstrzyganiu sprawy, co miało uzasadniać zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że nawet w przypadku przyjęcia, że interes powyższy nie został właściwie oceniony w toku postępowania, to jednak rozpoznając przedmiotową sprawę nie można abstrahować od skutku prawnego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej. Skutkiem tym, opisanym już powyżej, jest jedynie możliwość przejścia przez inwestora do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego. Rację ma Sąd I instancji wskazując, że interes społeczny, do którego odwołuje się skarżący kasacyjnie, będzie podlegał ochronie na dalszych etapach postępowania. Konkludując, nie tylko interes społeczny, lecz także ważny interes strony może w świetle art. 108 § 1 k.p.a. uzasadniać wydanie omawianego rozstrzygnięcia, zatem argumentacja skarżącego kasacyjnie, w świetle której istnieje w niniejszej sprawie tylko interes inwestora, jako taka jeszcze nie wyklucza zastosowania powołanego przepisu.
W konsekwencji powyższych rozważań, za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący błędnej wykładni i błędnej subsumpcji art. 108 k.p.a.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, choć istniały podstawy do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a Sąd – mimo niedoborów skargi - powinien był rozpoznać sprawę w jej granicach (art.134 p.p.s.a.), przedstawić wyczerpujące uzasadnienie (art. 141 § 4 p.p.s.a.) oraz zastosować przewidziane ustawą środki służące usunięciu naruszenia prawa (art. 135 p.p.s.a.), w tym w szczególności uwzględnić naruszenie (albo choćby poddać analizie możliwość naruszenia) przez organy administracji publicznej wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest uzależnione od prawidłowości decyzji, której rygor ma zostać nadany. Innymi słowy, ani GDOŚ ani tym bardziej Sąd I instancji, nie były uprawnione do dokonania oceny, czy decyzja organu I instancji jest decyzją prawidłową, która powinna ostać się w toku postępowania instancyjnego. Sąd I instancji nie był również upoważniony do weryfikacji sporządzonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Co więcej, samo postępowanie w przedmiocie nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności z natury rzeczy nie jest postępowaniem, w którym prowadzi się wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. Należy mieć na uwadze, że organ drugiej instancji prowadząc postępowanie nie opierał się jedynie na wniosku inwestora oraz rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, ale dokonał własnej analizy całości materiału dowodowego, co pozwalało, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozważyć zasadność nadania decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalność.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, GDOŚ po przeprowadzeniu postępowania wywołanego wniesionym zażaleniem, słusznie ustalił, że organ I instancji zasadnie przyjął, iż w sprawie wystąpiły przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z tego powodu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego, w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, z przepisów art. 78 § 1 i art. 81 k.p.a. nie wynika obowiązek weryfikowania dowodu dopuszczonego przez organ z urzędu w każdym przypadku kwestionowania go przez stronę. Przeciwnie, przeprowadzanie kolejnych dowodów jest pożądane wówczas, gdy zgromadzone dowody budzą wątpliwości bądź nie są wystarczające do wydania decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3031/19). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że w sprawie wystąpiła przesłanka do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w niniejszym przypadku mówić także o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wyrażającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 263/19). Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.
Odnosząc się do powołanego w skardze kasacyjnej art. 10 § 1 k.p.a. wskazać należy, że z ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie tej zasadzie uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie powinien zatem wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1614/06, z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 842/20, z 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 6/22, z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1536/21, z 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2157/20). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał, by wskazane przez niego uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawił argumentacji mającej wykazać, że Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę z uwagi na naruszenie przepisu wskazanego w tym zarzucie.
Kwestia odmienności oczekiwań strony w zakresie podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadnia również zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności, mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 184/24).
Wreszcie nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Przypomnieć należy, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. W tej sprawie, czyniąc zadość normie art. 15 k.p.a. sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Po raz pierwszy w pierwszej instancji, a po raz kolejny w drugiej instancji. Każdy z organów przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a następnie wydał rozstrzygnięcie, przy czym z akt sprawy wynika, że obydwa organy oparły się na tym samym materiale dowodowym. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi czy też odpowiedzi na skargę lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15).
Uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera wad konstrukcyjnych, a wyjaśnienie podstawy prawnej i argumentacja została przedstawiona w sposób wyczerpujący i logiczny, kwestionowanie zaś prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie przedstawionego w nim rozstrzygnięcia nie może zostać oparte o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z kolei zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy Sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy wyda orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Do tego rodzaju naruszenia w tej sprawie niewątpliwie nie doszło.
Nie jest oparty na uzasadnionej podstawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 178 § 1 Konstytucja RP i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a.
Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym, a nie jak wskazano w skargach kasacyjnych przepisem prawa materialnego, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12, z 26 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1660/07, z 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, ani materialny wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skargach kasacyjnych nie wskazano.
Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołana norma z art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, a zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide wyrok NSA z 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 963/23). Nie stanowiła naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji odmienna niż oczekiwał skarżący ocena zaskarżonego postanowienia.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.