III OSK 1685/21

III OSK 1685/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Sygn. powiązane
II SA/Wa 180/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-15
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 132
art. 8a, art. 13b, art. 13c, art. 15c ust. 1, 5 i 6, art. 22a ust. 1, 5 i 6, art. 24a ust. 1, 4 i 6
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 141 § 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 180/19 w sprawie ze skargi S.L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 listopada 2018 r. nr 1208/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1/ uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 lipca 2018 r. nr 459/kadr/18, 3/ zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S.L. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 180/19 oddalił skargę S.L. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 listopada 2018 r., nr 1208/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Skarżący wnioskiem z 10 kwietnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, ze zm., dalej: "ustawa zaopatrzeniowa").
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 5 lipca 2018 r., nr 459/kadr/18, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy wskazując, że służba na rzecz totalitarnego państwa nie była pełniona krótkotrwale, a zatem wnioskodawca nie spełnia pierwszej przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto brak jest dowodów, aby jego służba była pełniona z narażeniem życia i zdrowia.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 28 listopada 2018 r., nr 1208/kadr/18, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podał, że cały okres służby skarżącego wynosił 23 lata, 6 miesięcy i 15 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa służba pełniona była przez 5 lat i 4 miesiące, co stanowi 22% całego okresu swojej służby. W ocenie organu okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany ponad 5 letni okres służby w ocenie organu, wyklucza możliwość wyłączenia w stosunku do skarżącego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Czas realizacji obowiązków służbowych nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r, jednakże brak jest dowodów, że służba pełniona była z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie organu, przebieg służby tego funkcjonariusza nie wskazuje by spełniona została przesłanka "szczególności przypadku".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 listopada 2018 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z 5 lipca 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.
W początkowej części uzasadnienia przytoczone zostały przepisy ustawy zaopatrzeniowej stanowiące podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji, jak również tych będących podstawą naliczenia emerytury w nowej wysokości.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby wynika, że skarżący od 1 kwietnia 1985 r. do 31 lipca 1990 r., tj. przez 5 lat i 4 miesiące pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wyniósł 23 lata i 6 miesięcy, z czego okres 5 lat i 4 miesięcy to służba na rzecz totalitarnego państwa tj. przez 22% całego okresu służby. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że skarżący nie spełnia warunku koniecznego do zastosowania art. 8a ww. ustawy, tj. warunku krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b, przed 31 lipca 1990 r., gdyż okres 5 lat i 4 miesięcy nie może być uznany za krótkotrwały zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresy, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby. Dalej Sąd wskazał, że z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, a więc nie można było zastosować tego przepisu.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ nie miał obowiązku wnikliwie badać, czy spełniona została przesłanka określona w pkt 2 dotycząca rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, w szczególności z pisma Komendanta Głównego Policji z 30 listopada 2017 r., skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość jego rzetelność służby. Ponadto nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec funkcjonariusza żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Brak jest też informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do niego postępowań karnych, karno-skarbowych oraz dyscyplinarnych.
Skarżący zaskarżył powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił Sądowi I instancji:
1/ naruszenie prawa materialnego, tj.:
a. art. 8a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13a ust. 5 i 6 ustawy zaopatrzeniowej poprzez zaakceptowanie przez Sąd błędnej wykładni tych przepisów dokonanej przez organ, który przyjął w sposób nieuprawniony, że dokonując oceny spełnienia przez skarżącego zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 1 przesłanki "krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa" w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach, wymienionych w art. 13b, związany był wyłącznie treścią sporządzonej przez IPN informacji z 2 marca 2017 r. o przebiegu służby wbrew ustalonej przez WSA w Warszawie linii orzeczniczej, według której taki sposób rozumienia wskazanych przepisów jest błędny i nie może być zaakceptowany w świetle konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP). W sytuacji, gdy skarżący kwestionował wyrażoną w informacji IPN ocenę co do okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, rolą organu, a następnie Sądu, było odniesienie się do postawionych zarzutów. Skarżący zarzucił jednocześnie brak uwzględnienia na podstawie art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. obowiązku rozstrzygania na jego korzyść wątpliwości co do treści normy prawnej oraz co do stanu faktycznego, w tym w szczególności wydanie przez IPN informacji z naruszeniem prawa, wbrew powszechnie znanym faktom oraz prawomocnemu wyrokowi Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt III AUa 484/14, co skutkowało brakiem rozpatrzenia faktów, które potwierdzają, że w rzeczywistości pełnił służbę w organach bezpieczeństwa PRL przez 1 rok i 5 miesięcy, tj. 5% ustalonej wysługi emerytalnej, a więc zgodnie z orzecznictwem WSA w Warszawie służba ta powinna zostać uznana za krótkotrwałą,
b. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez zaakceptowanie przez Sąd błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez organ, który przyjął w sposób nieuprawniony, że mógł dokonać oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "krótkotrwałej służby" na podstawie interpretacji słownikowych synonimów słowa "krótkotrwały" wbrew ustalonej w tym przedmiocie linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą organ zobligowany był dopełnić obowiązku skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje oraz udowodnić poprawność przyjętego przez siebie rozumienia i przedstawić stosowne argumenty, tj. odnieść się zdaniem skarżącego m.in. do:
– rzeczywistych celów ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. nowelizującej ustawę zaopatrzeniową oraz powołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i poglądów doktryny, a następnie udowodnić, dlaczego ustalony okres służby w organach PRL uzasadnia lub nie zastosowanie wobec skarżącego rozwiązań wynikających z ustawy zaopatrzeniowej,
– faktu wcześniejszego dokonania oceny długości i charakteru tej służby, co skutkowało wydaniem skarżącemu zaświadczenia o jego weryfikacji z najwyższą oceną za cały ten okres,
– faktów związanych z działalnością skarżącego w organizacji studenckiej,
– wykładni pojęcia "krótkotrwały" oraz wyjaśnić jaki okres i procent okresu pełnienia służby spełnia to kryterium i dlaczego,
– faktu znanego organowi z urzędu, iż skutkami ustawy zmieniającej ustawę zaopatrzeniową objęto nie tylko cały okres służby skarżącego, ale także okresy jego wysługi niezwiązane ze służbą w organach podległych MSWiA. Ocena przesłanki "krótkotrwałości" służby w ujęciu proporcjonalnym powinna więc odnosić się nie tylko do ustalonego okresu służby (23 lata, 6 miesięcy i 15 dni), lecz do całego okresu wysługi, który wynosi 28 lat, 2 miesiące i 29 dni.
Skarżący zauważył, że w wyniku zaakceptowania przez Sąd błędnej wykładni wskazanych przepisów doszło jednocześnie do naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.
2/ niedopełnienie wynikającego z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. obowiązku należytej kontroli i oceny zgodności z przepisami prawa zaskarżonych decyzji przez popełnienie, pozostających ze sobą we wzajemnym związku i stanowiących ciąg następujących po sobie, naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegających na:
a. wadliwym przygotowaniu rozprawy przez brak właściwego ustalenia meritum sporu i zaniechanie zgodnego z art. 54 § 2 i art. 62 pkt 1 p.p.s.a. skompletowania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów, a także uniemożliwienie skarżącemu wbrew art. 106 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 38 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1177) faktycznego udziału w rozprawie i zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz wskazania ich podstaw,
b. przeprowadzeniu przez Przewodniczącą składu orzekającego rozprawy w sposób sprzeczny z celami wynikającymi z art. 98 § 1 p.p.s.a., braku zgodnego z art. 106 § 1 i art. 108 p.p.s.a. przedstawienia stanu sprawy, co skutkowało sprzecznym z utrwaloną linią orzeczniczą WSA w Warszawie oraz rzeczywistą treścią skargi ustaleniem, że organ związany był wyłącznie treścią informacji IPN i pisma KGP z 18 stycznia 2018 r. w sprawie przebiegu służby, czego konsekwencją było:
– niewłaściwe rozpoznanie sprawy i dokonanie błędnej oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przez organ art. 11 ustawy zaopatrzeniowej w zw. m.in. z art. 7 i 7a § 1, art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 76 § 1, art. 77 § 1, 2 i 4, art 80, art. 81, art. 81a § 1, art. 107 § 3, art. 136, art. 140 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
– brak wszechstronnego rozważenia i bezzasadne zaniechanie oceny wiarygodności i mocy wszystkich wnioskowanych przez skarżącego dowodów, tj. naruszenie art. 108, art. 106 § 3-5 i art. 134 § 1 p.p.s.a.,
– brak wystąpienia do NSA o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w sprawie, co skutkuje odmienną oceną przez tych samych sędziów tożsamych stanów faktycznych,
– wydanie wyroku, wbrew art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie wyłącznie części materiału dowodowego – dwóch wadliwych, wybiórczo dobranych i błędnie ocenionych informacji,
– zamknięcie, wbrew art. 113 § 1 p.p.s.a., rozprawy bez właściwego wyjaśnienia sprawy w jej całokształcie,
c. niedopełnieniu wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a. wymogu wszechstronnego rozpatrzenia sprawy z urzędu, a także rozważenia i oceny zarzutów i wniosków skargi, powołanych w niej dowodów i podstaw prawnych, w tym mocy wiążącej wcześniej wydanych prawomocnych orzeczeń i dokumentów urzędowych, a także ustalonych poglądów doktryny i orzecznictwa TK oraz sądów, sprzeczne z art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalenie wniosków dowodowych oraz nierozpatrzenie zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. faktów powszechnie znanych, które dotyczą okoliczności wskazanych w pierwszej podstawie kasacyjnej i uznanych przez skarżącego za istotne dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy,
d. oparciu uzasadnienia wyroku, wbrew art. 141 § 4 p.p.s.a., wyłącznie na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych na podstawie dwóch wyselekcjonowanych z niekompletnych akt sprawy i potwierdzających nieprawdę dokumentów, bez skompletowania i rozpatrzenia całego niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a w konsekwencji bez merytorycznego wyjaśnienia przyczyn, z powodu których powołanym przez skarżącego dowodom, a także faktom znanym z urzędu oraz powszechnie znanym odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej oraz bez wyjaśnienia przez Sąd w sposób dostateczny i klarowny przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie, co utrudnia skontrolowanie, czy Sąd nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów,
e. nieuprawnionym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. spowodowanym niedostrzeżeniem oraz błędną oceną przez Sąd wad procesowych postępowania administracyjnego, które mają istotny charakter w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 7a § 1, art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 76 § 1, art. 77 § 1, 2 i 4, art 80, art. 81, art. 81a § 1, art. 107 § 3, art. 136, art. 140 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż doprowadziły do sprzecznych z faktami ustaleń, stanowiących podstawę nieuwzględnienia wniosku skarżącego oraz błędnego przeświadczenia przez Sąd prawidłowości postępowania organu, co finalnie doprowadziło do oddalenia skargi z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny lub przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty mające na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.
Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 listopada 2018 r. dotycząca rozpatrzenia wniosku skarżącego z 10 kwietnia 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, o wyłączenie stosowania wobec skarżącego art. 15c tej ustawy.
Zgodnie z art. 8a cyt. ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiła przytoczona wyżej treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym mimo, że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Przepis ten wprowadzony został ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), a zgłoszony został jako autopoprawka rządu na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 15 grudnia 2016 r., wobec czego w uzasadnieniu projektu ustawy brak jakiegokolwiek odniesienia do rozwiązania zawartego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ustawą z 16 grudnia 2016 r. wprowadzone zostały nowe rygorystyczne zasady ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (24a) dla tych funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej z 18 lutego 1994 r., którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa", o którym mowa w art. 13b, dlatego też dokonując wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy mieć na uwadze również pozostałe przepisy ustawy.
Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że ustawodawca odwołuje się do dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń. Są to zasady określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy i zasady ustalone w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy. Z literalnego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad określania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkuje objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę do stosowania ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń. Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a konkretnie normy materialnoprawnej w nim wyrażonej wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Zawarta w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych stanowi podstawę dla tego organu do podjęcia działań skutkujących objęciem osób wskazanych w tym przepisie czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.
Dążąc do ustalenia treści normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy czym w przypadku pojęcia "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto dla ustalenia treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.
Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, na co wskazują pozostałe, analizowanych niżej, unormowania ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter i rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.
Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.
Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i które pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15c ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego".
Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", a zatem informację dotyczącą nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego – z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).
Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie negatywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa.
Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.
Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.
Celowym wydaje się również sięgnięcie do wykładni celowościowej przepisów analizowanej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.
Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.
Nadto, jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia znaczne trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".
Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.
Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinno cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.
W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art.8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.
O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a ustawy, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a ustawy.
Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadniony.
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i niewłaściwe jej zastosowanie.
W istocie Sąd pierwszej instancji dokonując interpretacji powyższego przepisu uznał, że aby możliwym było zastosowanie przewidzianego w nim wyłączenia stosowania przepisów ograniczających świadczenia dla osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, koniecznym jest spełnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie łącznie. Sąd pominął natomiast, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków".
Dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest natomiast sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, co zostało wyłożone szczegółowo powyżej. Tego rodzaju ustalenia w sprawie nie zostały poczynione.
Usprawiedliwione są tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie, w jakim odnoszą się do braku rzetelnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych elementów sprawy.
Na usprawiedliwionych podstawach nie został natomiast oparty zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W przedmiotowej sprawie nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Uzasadnienie w tym zakresie zawiera bowiem motywy, jakimi kierował się Sąd, przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.
Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego zasadne było jej oddalenie.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 5 lipca 2018 r., nr 459/kadr/18.
Ponownie rozpoznając sprawę organ, przy ocenie zasadności wniosku skarżącego, uwzględni przedstawioną na wstępie wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz ocenę spełnienia w realiach rozpoznawanej sprawy przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku.
Sprawa niniejsza została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, bowiem stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, brak było możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.