III OSK 2173/24

III OSK 2173/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2250/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-01
Skarżony organ
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1073
art. 2 ust 1-3
Ustawa z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2250/23 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 20 września 2023 r. nr 050006231/GSOL w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. H. na rzecz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej także: "P.p.s.a.") oddalił skargę J. H. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z 20 września 2023 r. w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa.
Jak wynika z treści uzasadnienia, 12 lipca 2023 r. do Placówki Terenowej KRUS w B. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, o którym mowa w ustawie z 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz.U. z 2023 r., poz. 1073 ze zm.; dalej także: "u.ś.p.").
Decyzją z 1 września 2023 r., wydaną w oparciu o art. 5 ust. 2 u.ś.p. Prezes KRUS odmówił skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia, wskazując, że wnioskodawca pełnił funkcję sołtysa wyłącznie przed dniem wejścia w życie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej także: "u.s.g."), a zatem nie zostały spełnione wszystkie warunki o których mowa w art. 2 u.ś.p.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek złożonego przez skarżącego wniosku, organ decyzją z 20 września 2023 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej także: "k.p.a.") w zw. z art. 5 ust. 2 u.ś.p. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu Prezes KRUS ponownie odniósł się do przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.ś.p. wskazujących przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, zaznaczając, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci zaświadczenia Wójta Gminy T. wynika, że wnioskodawca pełnił funkcję sołtysa w okresie od 1978 r. do 3 grudnia 1990 r., zaś z pisma Urzędu Gminy z 28 sierpnia 2023 r. wynika, że wybory sołtysa na kolejną kadencję w sołectwie T. odbyły się 3 grudnia 1990 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., poz. 191) dotychczasowa organizacja samorządu mieszkańców wsi, w tym sołtysów miała być utrzymywana do czasu wyboru organu sołectw, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 1990 r. Dokumentacja jaką dysponuje organ wskazuje zatem, że skarżący pełnił funkcję sołtysa wyłącznie w oparciu o przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym, co uniemożliwiało przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazano na materialnoprawną podstawę żądania skarżącego wyrażoną w art. 2 ust. 1-3 u.ś.p. zaznaczając w zasadzie, że istota problemu sprowadza się do wykładni przepisu art. 2 ust. 3 u.ś.p. Za okoliczność bezsporną uznany został okres pełnienia przez wnioskodawcę funkcji sołtysa w latach 1978 do 3 grudnia 1990 r. oraz brak jego wyboru na to stanowisko w latach kolejnych. Sąd meriti w całości podzielił zapatrywania organu, że wprawdzie możliwe jest wliczenie do okresu podanego w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.ś.p., okresu pełnienia funkcji sołtysa na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jednakże pod warunkiem pełnienia tej funkcji również w oparciu o przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Powołując się na zapisy zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (druk nr 3128) Sąd a quo stwierdził, iż ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że aby sołtys pełniący swą funkcję przed 27 maja 1990 r. (datą wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym) był uprawniony do świadczenia pieniężnego winien pełnić funkcję także po 1989 r. w oparciu o nowe przepisy, a więc na podstawie u.s.g., a nie tylko po wejściu w życie tego aktu prawnego.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 2 ust. 3 u.ś.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pełnienie funkcji sołtysa w oparciu o ustawę o samorządzie gminnym (a ówcześnie noszącą nazwę ustawy o samorządzie terytorialnym), było możliwe od czasu wyboru sołectw pod rządami u.s.g., a nie od dnia wejścia w życie u.s.g. tj. od dnia 27 maja 1990 r.
Z uwagi na powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W dalszym piśmie procesowym oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi zaprezentowano własną wykładnię uzasadnienia rządowego projektu ustawy o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, która wskazywać by miała, że do wymaganego okresu uzyskania świadczenia wlicza się także okres pełnienia funkcji sołtysa przed wejściem w życie ustawy o samorządzie gminnym. Argumentację tą ma potwierdzać również oficjalne stanowisko Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarte na stronie internetowej, a także wypowiedź Pani B. B. w ramach spotkania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu (prawdopodobnie z 26 lipca 2023 r.).
Odpowiadając na skargę kasacyjną organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku skargi kasacyjnej sprowadza się do jej rozpoznania wyłącznie w jej granicach, rozważając z urzędu kwestię dotyczącą nieważności postępowania. Analizowana sprawa wskazuje, że nie zachodzą w niej żadne okoliczności, które skutkowałyby nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. podlegających kontroli sądu kasacyjnego z urzędu. Powyższe wskazuje, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Dlatego też strona wnosząca skargę kasacyjną zobligowana jest przy tym do takiego jej zredagowania, aby zarówno podstawy kasacyjne, jak też i treść uzasadnienia nie budziły jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, albowiem Sąd rozpoznający sprawę nie jest władny do konkretyzacji stawianych zarzutów, czy ich uściślania lub też odczytywania woli autora skargi kasacyjnej, jak i samodzielnego poszukiwania takiej podstawy kasacyjnej, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do zamysłu strony, o czym wielokrotnie przesądzał już NSA w ramach wydawanych orzeczeń.
Przy czym należy zauważyć, że nawet wadliwe sformułowanie zarzutów kasacyjnych nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu złożonego środka zaskarżenia, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r., wydanej w sprawie o sygn. akt: I OPS 10/09 (to i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.).
W skardze kasacyjnej podniesiony został wyłącznie jeden zarzut w zakresie naruszenia przepisu prawa materialnego, co wskazuje, że jej autor nie kwestionuje ustalonego przez organ, a następnie zweryfikowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Rozwinięcie zawartego w petitum złożonego środka zaskarżenia zarzutu w istocie wyartykułowane zostało na jednej stronie, począwszy od ostatniego akapitu strony 4, aż do końca strony 5 zwieńczającej skargę kasacyjną, streszczając uprzednio dotychczasowy przebieg sprawy. Skarżący odwołał się w tej materii do uzasadnienia rządowego projektu ustawy o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, zawartym na druku sejmowym nr 3128, dokonując własnej interpretacji stanowiska tam zaprezentowanego, podkreślając, że do wymaganego stażu pełnienia funkcji sołtysa dolicza się okres jej pełnienia przed wejściem w życie przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem autora skargi takie stanowisko przyświeca możliwości dokonania odmiennej od tej zaprezentowanej przez Sąd meriti wykładni przepisów u.ś.p., wskazując, że przyznanie prawa do dodatku związane jest z wykonywaniem funkcji sołtysa od wejścia w życie u.s.g., a nie w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy z 19 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Argumentacja ta dodatkowo wynikać ma z oficjalnego stanowiska Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawartego na oficjalnej stronie internetowej, na dowód czego przedłożono print screen ze strony ministerialnej, jednakże bez możliwości weryfikacji choćby tego czyja jest to wypowiedź oraz fragment artykułu autorstwa R. Horbaczewskiego zatytułowanego: "Sołtys, który pełnił funkcję wyłącznie w PRL nie otrzyma dodatku emerytalnego" zamieszczonego na platformie informacji prawnej LEX, w którym pojawia się wypowiedź Pani B. B., zastępcy dyrektora Departamentu Oświaty i Polityki Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w trakcie spotkania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, którego dogłębna analiza wskazuje, że sens wypowiedzi podanej osoby zamyka się w twierdzeniu wyrażonym w ostatnim zdaniu, wskazującym, że przynajmniej część kadencji sołtysa ma być związana z ustawą o samorządzie gminnym z 1990 r., co tym samym wypacza argumentację skarżącego. Z obu tych dowodów nie wynika niezbicie, że intencją ustawodawcy było umożliwienie uzyskania świadczenia emerytalnego dla wszystkich sołtysów, których kadencja wyłącznie wkraczała w okres kiedy uchwalona została ustawa o samorządzie terytorialnym, a nie zostali oni wybrani na podstawie tego aktu prawnego i przy założeniu spełnienia pozostałych warunków wynikających z ustawy o świadczeniu z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Ostatecznie skarżący powołał się na cel jaki przyświecał prawodawcy przy uchwalaniu u.ś.p., który w jego ocenie sprowadzać się miał do przyznania prawa do świadczenia również tym sołtysom, którzy sprawowali swoje funkcje po wejściu w życie ustawy o samorządzie gminnym, a więc od 27 maja 1990 r.
Słowem wstępu należy zaznaczyć, iż zarówno Sąd pierwszej instancji, jak też i Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując przedmiotową sprawę zobligowani są do jej rozważenia w oparciu o stan prawny obowiązujący na dzień wydania ostatecznej decyzji organu, jak w tym przypadku na 20 września 2023 r., kiedy to wydana została decyzja utrzymująca w mocy uprzednią decyzję Prezesa KRUS z 1 września 2023 r. Kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przez sąd administracyjny odbywa się więc w oparciu o ostateczną decyzję organu, czyli taką od której nie przysługuje odwołanie. Innymi słowy, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sądu istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu (tak też: NSA w wyroku z 4.01.2023 r., II OSK 1554/22).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wyjaśnić należy, że podstawą materialną żądania skarżącego są przepisy art. 2 ust. 1-3 u.ś.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień rozstrzygania sprawy przez organ. Przepis art. 2 ust. 1 u.ś.p. wskazywał wówczas, że "[ś]wiadczenie przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki:
1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572) przez okres co najmniej dwóch kadencji nie mniej niż przez 8 lat;
2) osiągnęła wiek:
a) w przypadku kobiet - 60 lat,
b) w przypadku mężczyzn - 65 lat.
Z kolei w ust. 2 cytowanego przepisu ustawodawca zaznaczył, że "przy ustalaniu okresu pełnienia funkcji sołtysa nie jest wymagane zachowanie ciągłości pełnienia tej funkcji". Poza tym, "do okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, wlicza się również okres pełnienia funkcji sołtysa na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jeżeli osoba ta następnie pełniła funkcję sołtysa na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym", jak określał przepis art. 2 ust. 3 u.ś.p.
Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, istota sporu sprowadza się wyłącznie do wykładni zacytowanego wyżej przepisu art. 2 ust. 3 u.ś.p. Okolicznością bezsporną jest to, że skarżący pełnił funkcję sołtysa przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż 8 lat, bowiem jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji sprawy, w tym w szczególności zaświadczenia Wójta Gminy T., skarżący sprawował funkcję sołtysa w okresie od 1978 r. do 3 grudnia 1990 r. Z kolei pismo Urzędu Gminy z 28 sierpnia 2023 r. wskazuje, że kolejne wybory na sołtysa odbyły się 3 grudnia 1990 r., co pozostawało w zgodzie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy z 19 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który nakazywał wybór nowych sołtysów najpóźniej do 31 grudnia 1990 r., przy utrzymaniu dotychczasowej organizacji samorządu, w tym sołectw, do tego momentu. Skarżący nie zakwestionował żadnej z powyższych okoliczności, jak również tego, że podczas wyborów z 3 grudnia 1990 r. nie został on wybrany na kolejną kadencję pełnienia funkcji sołtysa. Zatem w tym konkretnym przypadku skarżący powołany został na sołtysa wyłącznie w oparciu o uprzednio obowiązujący akt prawny, tj. ustawę z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, mimo że okres pełnienia kadencji zbiegł się z wejściem w życie ustawy o samorządzie gminnym, co nastąpiło 27 maja 1990 r., kiedy to aż do 3 grudnia 1990 r. pozostawał sołtysem, jednakże w efekcie przeprowadzonych kolejnych wyborów nie objął on tego stanowiska.
Rację ma skarżący, który wskazuje, że możliwe jest doliczenie do okresu pełnienia funkcji sołtysa także czasu sprawowania tej funkcji pod rządami uprzednio obowiązującego aktu prawnego, tj. ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, jednakże tylko i wyłącznie w sytuacji jeżeli osoba ta następnie pełniła funkcję sołtysa na podstawie przepisów u.s.g. Prawidłowo zatem zarówno Prezes KRUS, jak też i Sąd pierwszej instancji stanęli na stanowisku, iż skarżącemu nie należy się dodatek emerytalny w postaci świadczenia związanego z pełnieniem funkcji sołtysa, albowiem nie został on wybrany na urząd w oparciu o przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nic przeciwnego nie zostało przez skarżącego udowodnione. Mimo, że funkcję sołtysa sprawował do 3 grudnia 1990 r., czyli w okresie obowiązywania u.s.g., ale uprawnienie to odbywało się na podstawie uchylonej właśnie z dniem wejścia w życie u.s.g., tj. 27 maja 1990 r. - ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Wyraźnie przesądził o tym ustawodawca, wskazując w art. 2 ust. 3 u.ś.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ostatecznej decyzji w sprawie, że aby móc przyznać wnioskowane świadczenie, urząd sołtysa musi być sprawowany choćby jeden dzień wskutek wyboru na to stanowisko na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
Takie rozumienie omawianego przepisu wynika również wprost z wykładni językowej (gramatycznej). Dodatkowo potwierdza to również uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa zawarte na druku sejmowym nr 3128 do którego odwołuje się Sąd pierwszej instancji. Jak można wyczytać z jego treści, projekt ten zakłada, że przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa nastąpić ma dla tych sołtysów, którzy ze względu na okres pełnienia tej funkcji szczególnie zasłużyli się społeczności lokalnej. Projektowana ustawa podkreślała zatem społeczny wymiar funkcji sołtysa, obejmując swym zakresem osoby pełniące tą funkcję po przemianach ustrojowych, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Takie świadczenie przysługuje zatem osobom, które uzyskały zaufanie swoich społeczności i również po roku 1989 pełniły funkcję sołtysa, już na podstawie nowych przepisów, wówczas to do wymaganego stażu istniała możliwość doliczenia okresu pełnienia funkcji sołtysa przed wejściem w życie przepisów u.s.g.
W konsekwencji ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że aby sołtys pełniący swą funkcję przed 27 maja 1990 r. był uprawniony do świadczenia pieniężnego winien pełnić po 1989 r. swą funkcję "już na podstawie nowych przepisów", a więc na podstawie przepisów u.s.g., a nie tylko po wejściu w życie u.s.g. Jak słusznie zauważył to WSA, które w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny takie stanowisko prawodawcy podyktowane jest tym, że ustawodawca traktuje jako beneficjentów świadczenia pieniężnego tylko tych sołtysów, którzy uzyskali zaufanie społeczne podczas faktycznie wolnych wyborów zarządzonych w warunkach już opartej na demokratycznych zasadach Rzeczypospolitej Polskiej, działającej w oparciu o zmiany konstytucyjne wynikające z ustawy z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. z 1989 r., poz. 444), która weszła w życie 31 grudnia 1989 r. Ci zaś sołtysi, którzy zostali wybrani tylko i wyłącznie w reżimie prawnym obowiązującym pod rządami Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r., w wersji sprzed 31 grudnia 1989 r., jako organy samorządu mieszkańców wsi państwa socjalistycznego - Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, nie zostali objęci tymże świadczeniem.
Powyższe rozważania doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, stąd też stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Podstawę zasądzenia w pkt 2 sentencji kosztów stanowił natomiast art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Z uwagi na okoliczność, iż skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie i tożsame oświadczenie złożył organ, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.