III OSK 2172/24

III OSK 2172/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1930/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-18
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1061
art.108
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2459
§4 ust.1 pkt 8 i §11b
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie uposażenia  zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1930/23 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku granicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G.K. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r., II SA/Wa 1930/23, po rozpoznaniu skargi G.K. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 11 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku granicznego, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "Komendant NOSG", "organ pierwszej instancji") decyzją z 27 czerwca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), art. 108 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1080, dalej: "ustawa o Straży Granicznej") w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 i § 11b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2424, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z 8 lutego 2008 r.") oraz § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U z 2022 r. poz. 137), odmówił przyznania skarżącemu dodatku granicznego w wysokości 450 zł miesięcznie.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 11 sierpnia 2023 r., nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "Komendant GSG", "organ drugiej instancji") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant GSG wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 i § 11b rozporządzenia z 8 lutego 2008 r., funkcjonariusze wykonujący zadania w bezpośredniej ochronie granicy państwowej lub kontroli ruchu granicznego na granicy państwowej z Federacją Rosyjską, Republiką Białorusi, Ukrainą oraz w lotniczych lub morskich przejściach granicznych, pełniący służbę na stanowiskach w placówkach Straży Granicznej w komórkach wewnętrznych właściwych do: 1) kontroli ruchu granicznego, 2) służby granicznej, 3) służby dyżurnej operacyjnej, 4) wsparcia specjalistycznego, 5) postępowań granicznych - otrzymują dodatek graniczny w wysokości 450 zł miesięcznie. W ocenie organu drugiej instancji enumeratywny katalog wymienionych komórek wewnętrznych ma charakter zamknięty i nie podlega rozszerzeniu. W konsekwencji, zdaniem Komendanta GSG, pełnienie służby na stanowisku służbowym w komórce wewnętrznej innej, aniżeli wskazana ww. przepisie prawa, uniemożliwia przyznanie dodatku granicznego.
Biorąc powyższe pod uwagę, organ drugiej instancji odnotował, że skarżący pełni służbę na stanowisku starszego kontrolera – przewodnika psa służbowego Zespołu [...], a zarówno Grupa [...], jak i wchodzący w jej skład Zespół [...], w strukturze których skarżący zajmuje stanowisko służbowe, nie są komórkami wewnętrznymi placówki Straży Granicznej [...], spełniającymi wymogi, o których mowa w § 11b ust. 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że analizując treść § 11b ust. 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r. należy zauważyć, że prawodawca określając krąg uprawnionych do otrzymania dodatku granicznego wskazuje na dwie przesłanki, które powinny zostać spełnione łącznie. Po pierwsze funkcjonariusz Straży Granicznej, aby otrzymać dodatek graniczny musi wykonywać zadania w bezpośredniej ochronie granicy państwowej lub kontroli ruchu granicznego na granicy państwowej z Federacją Rosyjską, Republiką Białorusi, Ukrainą oraz w lotniczych lub morskich przejściach granicznych. Po drugie musi on pełnić służbę na stanowiskach w placówkach Straży Granicznej w komórkach wewnętrznych właściwych do: 1) kontroli ruchu granicznego, 2) służby granicznej, 3) służby dyżurnej operacyjnej, 4) wsparcia specjalistycznego, 5) postępowań granicznych.
Powołując się na uzasadnienie projektu rozporządzenia, Sąd pierwszej instancji ocenił, że celem spornej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszom Straży Granicznej trudów pełnienia służby. Jednak, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, taka forma rekompensaty z wyraźnej woli prawodawcy nie obejmuje wszystkich funkcjonariuszy wykonujących zadania w bezpośredniej ochronie granicy państwowej lub kontroli ruchu granicznego na granicy państwowej z Federacją Rosyjską, Republiką Białorusi, Ukrainą oraz w lotniczych lub morskich przejściach granicznych, lecz jedynie tych, którzy zadania te realizują w określonych w tym przepisie komórkach wewnętrznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił ponadto uwagę, że § 11b ust. 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r. po wydaniu zaskarżonej decyzji został znowelizowany. Na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 2459) od 1 października 2023 r., rozszerzony został krąg uprawnionych do otrzymania dodatku granicznego. W przypadku funkcjonariuszy pełniących służbę w placówkach Straży Granicznej ochraniających odcinek granicy państwowej z Federacją Rosyjską, Republiką Białorusi lub Ukrainą, prawodawca zrezygnował z warunku "wykonywania zadań w bezpośredniej ochronie granicy państwowej lub kontroli ruchu granicznego", jak również z enumeratywnego wymienia komórek wewnętrznych, w których pełnienie służby uprawnia do dodatku granicznego. Ten ostatni warunek został jednak utrzymany w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę w placówkach Straży Granicznej obejmujących zasięgiem działania lotnicze przejścia graniczne (§ 11b ust. 1 pkt 1 lit. b tiret pierwsze).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że przyjęta przez organy wykładnia przepisu § 11b ust. 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r. była prawidłowa. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że przyjęcie wykładni przepisu proponowanej przez skarżącego prowadziłoby do uznania, że fragment tego przepisu określający komórki wewnętrzne placówek Straży Granicznej, w których pełnienie służby uprawnia do dodatku granicznego, jest zbędny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie byłby to zabieg niedopuszczalny.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja z 11 sierpnia 2023 r., naruszała art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, 77 i art. 80 k.p.a., albowiem sprawa skarżącego nie została dokładnie zbadana, stan faktyczny nie został ustalony w sposób pełny, nie wzięto pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, między innymi zakresu obowiązków skarżącego w sytuacji, gdy w materiale dowodowym znajdowały się dowody mające udowodnić obowiązki wykonywane przez skarżącego, co łącznie było przyczyną niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego, jak i jego wadliwą oceną, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego prowadziłoby do odmiennych ustaleń, a mianowicie, że dodatek graniczny, o którym mowa w § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r., jest należny skarżącemu;
a także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r., poprzez błędną wykładnię § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r., tj. oparcie się wyłącznie na wykładni literalnej (językowej) przepisu, podczas gdy: (i) w orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni,
- niezastosowanie § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r., wobec skarżącego, w sytuacji, gdy skarżący pełni służbę blisko przez [...] lat w lotniczym przejściu granicznym na stanowisku starszego kontrolera w placówce Straży Granicznej [...], a jego obowiązki są związane ze stricte kontrolą ruchu granicznego, o której mowa w § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, co do istoty, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant GSG wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a nadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego.
W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).
Podkreślenia wymaga także, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, a jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Nie w każdym przypadku autor skargi kasacyjnej zrealizował odpowiednio ten wymóg. Niezależnie od tego, wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4786/21).
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym niemniej okoliczności danej sprawy mogą przemawiać za koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Konieczność ta może mieć miejsce szczególnie wówczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres postępowania dowodowego, jakie winno zostać przeprowadzone przez organ administracji, albo gdy interpretacja ta w inny sposób rzutuje na wywiązanie się przez organ z obowiązków o charakterze procesowym (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., I OSK 597/11). Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zakres i okoliczności prawnie istotne, konieczne do ustalenia w postępowaniu administracyjnym, uzależnione są od wcześniejszej interpretacji § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r.
Wymieniony w skardze kasacyjnej art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi o możliwym do uzyskania przez funkcjonariusza dodatku do uposażenia, ze względu na szczególne właściwości, kwalifikacje, warunki lub miejsce pełnienia służby. Zastrzeżenia na wstępie wymaga, że wszelkie dodatki nie mają obligatoryjnego charakteru, ale stanowią szczególnego rodzaju rekompensatę za pełnienie służby w określonych warunkach. Tego rodzaju ogólna, ustawowa reguła wpływa na sposób wykładni dodatków ustanowionych na podstawie aktów prawnych niższego rzędu.
Będący istotą sporu § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r. (w brzmieniu obowiązującym od 1 marca do 30 września 2023 r.) stanowi o tym, że funkcjonariusze wykonujący zadania w bezpośredniej ochronie granicy państwowej lub kontroli ruchu granicznego na granicy państwowej z Federacją Rosyjską, Republiką Białorusi, Ukrainą oraz w lotniczych lub morskich przejściach granicznych, pełniący służbę na stanowiskach w placówkach Straży Granicznej w komórkach wewnętrznych właściwych do: 1) kontroli ruchu granicznego (...) otrzymują dodatek graniczny w wysokości 450 złotych miesięcznie.
Dokonując wykładni językowej, należy kierować się regułą, która głosi, że nie wolno tak interpretować tekstu prawnego, aby pewne jego fragmenty okazały się zbędne. Inaczej rzecz ujmując, interpretator powinien przyjąć, że każdy fragment tekstu służy do wyrażenia normy postępowania (por. S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, wyd. 3, Poznań 2005 s. 85). Kierując się powyższą dyrektywą należy stwierdzić, że analiza językowa wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnieni do dodatku granicznego nie są wszyscy funkcjonariusze, ale jedynie ci, którzy po pierwsze wykonują zadania w bezpośredniej ochronie granicy państwowej lub kontroli ruchu granicznego. Po drugie czynią to na granicy państwowej z Federacją Rosyjską, Republiką Białorusi, Ukrainą oraz w lotniczych lub morskich przejściach granicznych. Po trzecie pełnią służbę na stanowiskach w enumeratywnie wymienionych komórkach wewnętrznych. Wykładnia językowa przepisu nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Dopiero łączne spełnienie powyższych przesłanek uprawnia do otrzymania dodatku granicznego, a Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w przypadku pełnienia przez funkcjonariusza służby w innych, niż wymienione komórkach wewnętrznych, nawet jeżeli komórki te są umiejscowione w placówkach Straży Granicznej na granicy państwowej z Federacją Rosyjską, Republiką Białorusi, Ukrainą oraz w lotniczych lub morskich przejściach granicznych, nie będzie on mógł otrzymać dodatku granicznego.
Jeżeli rezultat wykładni językowej prowadzi do wyinterpretowania jasnej i jednoznacznej normy prawnej, w myśl zasady clara non sunt interpretanda, można wyrazić wątpliwości czy dodatkowe sięganie po pozajęzykowe dyrektywy wykładni jest możliwe i uzasadnione. W tym zakresie należy jednak przyznać rację skarżącemu, który wskazuje na szczególne znaczenie wykładni funkcjonalnej w obszarze prawa administracyjnego. Sąd administracyjny, orzekając o zgodności z prawem określonego rodzaju działalności administracji publicznej, nie może być w procesie kontroli ograniczany jedynie do pojęcia legalności rozumianego w sposób formalny. Kierunek zgodnego z prawem działania administracji wyznaczają, oprócz regulacji szczegółowych, także przepisy określające zadania, cele oraz kryteria działania organów administracji. Przyjmując tego rodzaju kryteria normatywne, sąd administracyjny w swojej działalności orzeczniczej powinien ocenić prawidłowe rozumienie tych reguł przez organy administracji, ale nie w celu narzucenia administracji własnej aksjologii prawnej, lecz dokonania wszechstronnej kontroli zaskarżonego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej nieograniczonej jedynie do wąskiego rozumienia przede wszystkim norm materialnoprawnych (por. W. Piątek, Wykładnia funkcjonalna w orzecznictwie sądów administracyjnych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, zeszyt 1 - 2012, s. 25).
Biorąc powyższe pod uwagę, pomimo uznania prymatu wykładni językowej, ze względu na jej fundamentalne i chronologiczne znaczenie, należy stwierdzić, że co do zasady, sąd administracyjny z założenia powinien przeprowadzić wykładnię przepisów także przy wykorzystaniu pozajęzykowych dyrektyw interpretacji, w szczególności funkcjonalnych i systemowych. Pogłębienie procesu interpretacji może prowadzić do potwierdzenia i wzmocnienia wyników wykładni językowej lub ich ewentualnej korekty, zwłaszcza w sytuacji gdy norma wyinterpretowana przy zastosowaniu językowych reguł wykładni rażąco naruszałaby system wartości przypisywanych prawodawcy.
Przekładając powyższe wskazania na stan niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, jakoby Sąd pierwszej instancji poprzestał jedynie na językowej wykładni spornego przepisu. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki dokonał szczegółowej interpretacji, odwołując się w szczególności do treści uzasadnienia projektu rozporządzenia. W tym zakresie trafnie ustalił, że celem rekonstruowanego przepisu było zrekompensowanie funkcjonariuszom Straży Granicznej trudów pełnienia służby. Z tymże prawodawca jednoznacznie określił warunki, które uzasadniają przyznanie funkcjonariuszom dodatku, wskazując w szczególności konkretne komórki wewnętrzne, w których powinna być pełniona służba. Z woli prawodawcy, w ówczesnych warunkach, wyłącznie służba w enumeratywnie wymienionych komórkach została zakwalifikowana, w jego ocenie, jako szczególnie wymagająca i uzasadniająca przyznanie specjalnego dodatku granicznego.
Ponadto Sąd pierwszej instancji przeanalizował późniejszą nowelizację przepisów wskazując, że prawodawca rozszerzył katalog uprawnionych do otrzymania dodatku granicznego, rezygnując w stosunku do funkcjonariuszy ochraniających granicę państwową z Federacją Rosyjską, Republiką Białorusi lub Ukrainą z warunku "wykonywania zadań w bezpośredniej ochronie granicy państwowej lub kontroli ruchu granicznego" oraz enumeratywnego wymienienia wyróżnionych komórek wewnętrznych. Jednocześnie jednak w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w lotniczych przejściach granicznych utrzymał wymóg wykonywania obowiązków w konkretnych komórkach wewnętrznych właściwych do kontroli ruchu granicznego, służby dyżurnej operacyjnej, postępowań granicznych, spraw migracji oraz na stanowisku kierownika grupy w komórkach właściwych do służby granicznej, cudzoziemców oraz służby dyżurnej operacyjnej. Także na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 października 2025 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1494) w § 10 ust. 1 pkt 1 lit b tiret pierwszy, względem funkcjonariuszy pełniących służbę w lotniczych przejściach granicznych utrzymano katalog wyróżnionych komórek wewnętrznych.
W konsekwencji należy uznać, że dodatek graniczny stanowi szczególną formę gratyfikacji i motywacji dla funkcjonariuszy Straży Granicznej pełniących służbę w wyjątkowo trudnych i wymagających warunkach, które zostały precyzyjnie oznaczone przez prawodawcę. Uznanie, że wolą prawodawcy było przyznanie dodatku wszystkim funkcjonariuszom wykonującym obowiązki związane z kontrolą ruchu granicznego, niezależnie od właściwości wewnętrznej komórki, w której pełnią służbę, nie znajduje potwierdzenia w gramatycznej konstrukcji przepisu. Także wykładnia celowościowa nie pozwala na przyjęcie interpretacji zaprezentowanej przez skarżącego. Rozszerzająca wykładnia § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r. stanowiłaby, w tym przypadku, nieuzasadnioną próbę narzucenia władzy wykonawczej sposobu prowadzenia polityki kadrowej oraz realizacji zadań publicznych.
Zważywszy na powyższe, zarzut błędnej wykładni art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r., należy uznać za nieuzasadniony.
W konsekwencji nieuprawniony jest także zarzut niezastosowania powyższego przepisu. Poza sporem jest bowiem to, że skarżący pełni służbę na stanowisku starszego kontrolera – przewodnika psa służbowego Zespołu [...] w Grupie [...], który stanowi odrębną jednostkę od Zespołu [...]. W świetle zaprezentowanej powyżej wykładni należy uznać, że nie było podstaw do zastosowania § 11 b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r. do sytuacji skarżącego.
Uznając powyższe wskazania i przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zaskarżona decyzja nie mogła naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej, przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajdują zastosowania. Zarzut naruszenia powyższych przepisów można ewentualnie postawić, kontrolującemu rozstrzygnięcia organów, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że w rzeczywistości taka była intencja skarżącego kasacyjnie, rozpoznał wskazane zarzuty w powyższym zakresie.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14).
Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym.
Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Żadna ze wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie, w szczególności nie było podstaw do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji nieprzyłożenia należytej wagi do dokumentu wskazującego na zakres obowiązków skarżącego, co zostanie szerzej omówione poniżej.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazać należy, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przy czym zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do jego uczestników (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.).
Naruszenie wskazanych przepisów skarżący upatruje w niepełnym ustaleniu stanu faktycznego oraz niepoddaniu analizie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności wykonywanych przez niego obowiązków.
Odnośnie tego należy podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się dokument przedstawiający szczegółowy zakres obowiązków i uprawnień na zajmowanym przez skarżącego stanowisku. Zarzut niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego jest zatem bezpodstawny. Co się zaś tyczy prawidłowej oceny ww. dokumentu należy stwierdzić, że w świetle przedstawionych wcześniej wyjaśnień dotyczących prawidłowej wykładni § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r., wbrew stanowisku skarżącego, dokument ten nie miał decydującego znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Jak zostało to już wcześniej wykazane, wykonywanie zadań związanych z kontrolą ruchu granicznego w lotniczym przejściu granicznym nie jest wystarczające dla spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie dodatku granicznego. Konieczne ponadto jest pełnienie służby w jednej z enumeratywnie wymienionych komórek wewnętrznych. Niespełnienie przez skarżącego tego wymogu oznaczało, że szczegółowa analiza nałożonych na niego obowiązków służbowych była zbędna, ponieważ nawet gdyby ponad wszelką wątpliwość udowodniono, że wykonuje on zadania bezpośrednio związane z kontrolą ruchu granicznego w lotniczym przejściu granicznym, to wobec niespełnienia drugiego warunku, nie wpłynęłoby to na jego sytuację prawną i nie skutkowałoby przyznaniem dodatku granicznego. W okolicznościach niniejszej sprawy szczegółowa analiza obowiązków służbowych skarżącego miała zatem uboczne znaczenie.
Niezależnie od tego należy zaznaczyć, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant GSG dokonał szczegółowej analizy zakresu obowiązków i uprawnień skarżącego, wskazując m.in., że do jego podstawowych zadań należy opieka nad przydzielonym psem służbowym i przeprowadzanie działań granicznych rozumianych jako zespół czynności organizacyjno-logistycznych, taktycznych podejmowanych przez pododdział odwodowy samodzielnie lub we współdziałaniu, w celu realizacji czynności związanych z ochroną granicy państwowej i niedopuszczeniem do jej nielegalnego przekroczenia przez osoby lub grupę osób oraz ujęciem sprawców nielegalnego przekroczenia granicy państwowej. Organ drugiej instancji podkreślił, że art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej rozdziela zadania związane z ochroną granicy państwowej (pkt 1) oraz organizowaniem i dokonywaniem kontroli ruchu granicznego (pkt 2). W związku z tym Komendant GSG zaznaczył, iż do podstawowych obowiązków skarżącego nie należy wykonywanie kontroli ruchu granicznego. Kontrola ruchu granicznego polega de facto na dokonywaniu kontroli paszportowej osób przekraczających granicę państwową, weryfikowaniu spełnienia przez obywateli państw trzecich warunków wjazdu do RP, prowadzeniu kontroli wobec cudzoziemców, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że przybywają w celu nielegalnej migracji oraz, których wjazd i pobyt na terytorium RP jest niepożądany.
W tym zakresie należy odnotować, że co do zasady w piśmie procesowym nie można "uzupełniać" zaskarżonej decyzji, poprzez zamieszanie w nim rozważań i ocen, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną nie można także dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. m.in. wyrok NSA z 12 sierpnia 2025 r. II OSK 481/23). Jednakże w warunkach niniejszej sprawy, jak zostało to już wcześniej podkreślone, analiza obowiązków służbowych skarżącego nie miała decydującego znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia, a więc nieprzedstawienie powyższej szczegółowej argumentacji w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie można uznać za nieprawidłowe. Niemniej stwierdzić należy, że przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności dodatkowo dowodzą, że wbrew twierdzeniom skarżącego, brak wcześniejszego szczegółowego odniesienia się do jego obowiązków służbowych przez organy obu instancji i Sąd Wojewódzki, nie miało wpływu na wynik sprawy.
Powyższe wyjaśnienia prowadzą do uznania, że grupa zarzutów odnoszących się do wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego nie zasługuje na aprobatę.
Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., podkreślenia wymaga, że przepis ten wyznacza dwie zasady: prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę uprawnionych oczekiwań (art. 8 § 2 k.p.a.). Skarżący nie sprecyzował naruszenia której reguły, jego zdaniem, nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Nie przedstawił ponadto argumentacji, która wskazywałaby, iż podczas postępowania organy naruszyły zasadę proporcjonalności, bezstronności, czy równego traktowania. Skarżący nie wskazał także, aby organy Straży Granicznej przyznawały dodatek graniczny innym funkcjonariuszom w takim samym stanie faktycznym lub prawnym. W konsekwencji zarzut naruszenia wskazanego przepisu także nie może zostać uwzględniony.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjna jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. [pic]