III OSK 217/25

III OSK 217/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Sławomir Wojciechowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 94/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-08-30
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust.1, art. 6 ust.1 pkt 4a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art.149 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 46
art.156
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Rejonowego dla W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 94/24 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla W. (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 30 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 94/24 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii zanonimizowanych wyroków wraz z ich uzasadnieniami wydanych przez tut. Sąd w sprawach o przestępstwo z art. 203 lub art. 204 Kodeksu karnego w latach 2022-2023 oraz kopii protokołów z rozpraw przeprowadzonych w tych sprawach. Skarżący wniósł o przesłanie tych informacji w formie kserokopii dokumentów.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. poinformował skarżącego, że wnioskowane informacje z uwagi na ich indywidualny charakter oraz ze względu na treść art. 156 Kodeksu postępowania karnego regulującego szczególne zasady i tryb dostępu do informacji objętych wnioskiem, nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentując powyższe organ podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ww. ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W związku z tym organ wyjaśnił, że postępowania karne toczą się w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania karnego, która reguluje w sposób odmienny dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, ograniczając go do stron postępowania oraz osób, które potrzebę przejrzenia takich akt dostatecznie usprawiedliwią. Wobec tego, organ uznał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ww. ustawy nie mogą w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania, albowiem wnioskowane dokumenty zawarte w aktach postępowań karnych mogą być udostępniane wyłącznie w trybie art. 156 Kodeksu postępowania karnego, a nie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Niezależnie od powyższego organ dodał także, ze informacja publiczna powinna dotyczyć skonkretyzowanych faktów i danych, w szczególności wytworzonych i odnoszących się do władzy publicznej. Tymczasem wnioskowane informacje odnoszą się do spraw indywidualnych prowadzonych przed tut. Sądem, stanowiąc w rezultacie informacje indywidualne i prywatne, które same w sobie nie podlegają udostępnieniu, bowiem nie stanowią bezpośredniej informacji o działalności tut. Sądu. Żądane informacje nie należą zatem zdaniem organu do kategorii informacji publicznej, ponieważ "sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11).
Ponadto, organ wskazał, że przedmiotem żądanych przez wnioskodawcę informacji są wiadomości m.in. o stanie spraw, ich przebiegu, podejmowanych działaniach stron i ich pełnomocników oraz o składanych wnioskach dowodowych, co można ustalić na podstawie lektury żądanych orzeczeń sądowych i protokołów sądowych. Natomiast konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowią informacji publicznej.
W ocenie organu wnioskowane przez skarżącego informacje z uwagi na ich indywidualny charakter oraz ze względu na treść art. 156 Kodeksu postępowania karnego nie podlegają upowszechnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś niniejsze pismo ma charakter pisemnego zawiadomienia, którego celem jest poinformowanie wnioskodawcy, iż żądane przez niego informacje nie mogą być udostępnione w tym trybie.
W piśmie z dnia 23 stycznia 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 27 grudnia 2023 r., stwierdzenie że bezczynność organu miała miejsce z rażący naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 złotych, zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 100 złotych oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, ze złożony przez skarżącego wniosek nie może zostać rozpatrzony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
3. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że wnioskowana informacja ma "indywidualny charakter";
4. art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak zastosowania polegający na nieudostępnieniu informacji publicznej oraz rozpatrzenie wniosku ze zwłoką;
5. art. 156 Kodeksu postępowania karnego, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym uznaniu przez organ, że przedmiotem złożonego przez niego wniosku był dostęp do akt postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że co do zasady informacja w postaci orzeczenia sądowego oraz protokołu rozprawy jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś stanowisko organu co do uznania indywidualnego charakteru wnioskowanych w sprawie informacji jest dla skarżącego niezrozumiałe. W ocenie skarżącego rażąco nieprawidłowe jest także twierdzenie organu o braku zastosowania w niniejszej sprawie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na rzekomą kolizję z przepisami Kodeksu postępowania karnego. Skarżący podkreślił bowiem, że jego wniosek nie dotyczy udostępnienia akt postępowania, lecz jedynie udostępnienia informacji publicznej w postaci konkretnych dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach postępowania karnego. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dokumenty i informacje mające walor informacji publicznej, zawarte w aktach postępowania karnego, podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia 18 stycznia 2024 r. i wskazując, że wniosek skarżącego dotyczy udostępnienia informacji o specyficznej kategorii przestępstw obejmujących zmuszanie do prostytucji oraz stręczycielstwo i sutenerstwo. Organ podał, że skarżący po raz kolejny dąży do uzyskania dostępu do tego typu spraw, zawężając tym razem zakres poszukiwań do konkretnych okresów i dokumentów. Organ uznał, że w realiach tej sprawy skarżący dąży do realizacji wniosku w sprawie w istocie indywidualnej, a jego wniosek stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym świadczy czysto subiektywny interes skarżącego, który po raz kolejny składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej poszukuje konkretnej, użytecznej tylko dla niego informacji.
Zdaniem organu skarżący, który jest osadzony w Areszcie Śledczym w Warszawie-Białołęce, poprzez realizację wniosku nie ma na calu poprawy funkcjonowania organów państwa, lecz osiągnięcie wyłącznie własnych celów. Dlatego organ uznał, że realizacja wniosku skarżącego o charakterze prywatnym winna odbyć się w trybie kontroli sądowej, którą zapewnia tryb dostępowy uregulowany w art. 156 Kodeksu postępowania karnego.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego, który wskazuje, że jego wniosek nie dotyczy udostępnienia akt postępowania, lecz jedynie udostępnienia informacji publicznej w postaci konkretnych dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach postępowania karnego, co ma jego zdaniem eliminować możliwość zastosowania w sprawie art. 156 Kodeksu postępowania karnego, organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem "nawet zatem jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej (dyscyplinarnej), to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami KPK. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5052/21). Tym samym, w ocenie organu, argumentacja skarżącego jest chybiona, zaś "żądanie udostępnienia informacji w postaci wyroków sądu powszechnego w określonej sprawie, nie mogło zostać załatwione na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych z tej przyczyny, że jej udostępnienie może nastąpić wyłącznie na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania karnego" (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/22).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 30 sierpnia 2024 r., sygn. akr II SAB/Wa 94/24 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ mylnie skonstatował jakoby żądana przez skarżącego w niniejszej sprawie informacja nie podlegała udostępnieniu wedle reguł ogólnych ustawy o dostępie do informacji publicznej i wyjaśnił, że wyroki sądowe są jawne i wraz z uzasadnieniami (jako integralną ich częścią) stanowią informację publiczną. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie treść orzeczenia sądu stanowi nie tylko - zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – informację o sprawach publicznych, ale stosownie do - art. 6 ust. 1 pkt 4 tego aktu, będąc rodzajem informacji dotyczących treści i postaci dokumentu urzędowego – podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tejże ustawie. Orzeczenia sądowe z uzasadnieniami, jako wydane w sprawie przez sąd - w ramach jego działalności orzeczniczej, opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego - są danymi publicznymi i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w omawianej ustawie.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, zaprezentowaną tezę przesądziła wprost nowelizacja art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonana z dniem 1 stycznia 2015 r. art. 13 ustawy o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej, która polegała na zamieszczeniu w przywołanej jednostce redakcyjnej 3 tiret, który stanowi, że jednym z postaci dokumentów urzędowych jest m.in. treść orzeczeń sądów.
Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie również żądane przez skarżącego protokoły rozpraw stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą sfery faktów i zostały wytworzone w ramach realizacji zadań publicznych przez Sąd, posiadają zatem walor informacji związanej z wykonywaniem ustawowych zadań przez organy władzy publicznej.
Sąd I instancji uznał, że nie sposób podzielić stanowiska organu, że żądanej przez wnioskodawcę informacji nie można mu było udostępnić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro dostęp do tego dokumentu, regulowany jest przepisami Kodeksu postępowania karnego, co wypełnia normę kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że art. 156 Kodeksu postępowania karnego reguluje zasady udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Dotyczy zatem kwestii dostępu do akt sprawy - jako zbioru określonych dokumentów. Tego się jednak wnioskodawca w niniejszej sprawie nie domagał. Tam gdzie przepisy Kodeksu postępowania karnego w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają faktycznie w tym zakresie uregulowania ustawy o informacji. Chodzi jednak o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, nie zaś o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu.
W świetle powyższych wywodów Sąd I instancji stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2023 r. Wskazując jedynie sygnatury akt zapadłych w stosownym okresie orzeczeń nie zrealizował on bowiem żądania skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze organ nie uczynił zadość żądaniu skarżącego ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, nie kwestionując jednocześnie, że dysponuje wnioskowaną informacją. Zdaniem Sądu I instancji organ błędnie kwalifikując żądanie wnioskodawcy, jako dotyczące udostępnienie informacji publicznej w odrębnym trybie, naruszył przepisy prawa materialnego określające, co podlega udostępnieniu w trybie ustawy o informacji (tak art. 1 ust. 2 ustawy), zaś w następstwie powyższego uchybiono wynikającym z ustawy o informacji terminom udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 i 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że jego zdaniem bezczynność organu nie miała charakteru intencjonalnego, bowiem spowodowało ją błędne przekonanie, że organ nie jest obowiązany załatwić sprawy wedle reguł udostępnienia informacji publicznej - w formie przewidzianej ustawą o informacji, co uzasadnia przyjęcie, że bezczynność ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 156 Kodeksu postępowania karnego oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje z toczącego się postępowania karnego dotyczącego łącznie "wyroków wraz z ich uzasadnieniami wydanymi przez tut. Sąd w sprawach o przestępstwo z art. 203 KK lub art. 204 KK, w latach 2022-2023 oraz kopii protokołów z rozpraw przeprowadzonych w tych sprawach" powinny zostać udostępnione w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pomimo że "przy takim zakresie wniosku, udostępnienie żądanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadziłoby do obejścia regulacji Kodeksu postępowania karnego" oraz pomimo że tak sformułowane żądanie stanowi w istocie wniosek o udostępnienie akt sądowych" (cytaty za Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 376/15);
2. art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, przez którą rozumie się sytuację gdy organ "będąc zobowiązanym do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, lub nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie" (cytat za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 30/24), co w sprawie nie miało miejsca, albowiem organ poprawnie zawiadomił skarżącego, że "wnioskowane powyżej informacje z uwagi na ich indywidualny charakter oraz z uwagi na treść art. 156 Kodeksu postępowania karnego regulującego szczególne zasady i tryb dostępu do informacji objętych wnioskiem, nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że żądane przez skarżącego dokumenty (orzeczenia, uzasadnienia i protokoły sądowe) mogą być udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej, mimo że w rzeczywistości art. 156 Kodeksu postępowania karnego reguluje zasady dostępu do akt sprawy karnej, ograniczając ten dostęp wyłącznie do stron postępowania lub osób mających uzasadniony interes. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia akt sądowych w postaci najważniejszych (kluczowych i większościowych) dokumentów takich jak: zeznań świadków, wyjaśnień stron, wyroków sądowych oraz uzasadnień sądowych. Z tego względu w ocenie organu skarżącego kasacyjnie żądanie skarżącego prowadzi wprost do obejścia regulacji przepisów Kodeksu postępowania karnego, poprzez wystąpienie o udostępnienie większości z dokumentów zawartych w aktach spraw sądowych "o przestępstwo z art. 203 k.k. lub 204 k.k., z lat 2022-2023". Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że realizacja takiego wniosku oznaczałaby umożliwienie dostępu do akt tych spraw podmiotowi nieuprawnionemu, jakim jest skarżący.
Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że prawidłowo uznał, że dokumenty sądowe, w tym protokoły z rozpraw i wyroki, mimo iż jednostkowo mogą stanowić informacje publiczne, są szczególnie chronione w postępowaniach karnych. Udostępnienie ich osobie trzeciej, która nie jest stroną postępowania, mogłoby naruszyć prawa osób uczestniczących w sprawie (świadków, oskarżonych, pokrzywdzonych), a także godzić w dobro tych postępowań karnych. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie sama anonimizacja danych nie daje żadnej gwarancji pełnej ochrony prywatności osób zaangażowanych w postępowanie karne, ponieważ nawet zanonimizowane dokumenty szczególnie przy ich kumulacji ilościowej, mogą zawierać szczegóły pozwalające na identyfikację osób uczestniczących w sprawie.
Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył, że jego działania w sprawie były zgodne z prawem, a żądane przez skarżącego informacje podlegają reżimowi przepisów określonych w Kodeksie postępowania karnego, co wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie wskazuje na brak bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Mając na uwadze sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej – w sposób niebudzący wątpliwości - podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej jako podstawę formułowania zarzutów podaje art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, jednocześnie wskazując, że zarzuca naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem w sposób jasny zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Niezależnie od powyższego treść zarzutów sformułowanych przez organ skarżący kasacyjnie prowadzi do wniosku, że pierwszy z nich dotyczy naruszenia prawa materialnego, zaś drugi naruszenia przepisów postępowania (mając na uwadze złożony charakter przepisów postępowania, w których zakodowane są normy kompetencyjne i powoływanie się w skardze kasacyjnej na art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej organ skarżący wskazuje na art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wytykając Sądowi I instancji "jego zastosowanie, w sytuacji, gdy w sprawie organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, przez którą rozumie się sytuację, gdy organ "będąc zobowiązanym do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, lub nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie" (cytat za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 30/24), co w sprawie nie miało miejsca albowiem organ poprawnie zawiadomił skarżącego, że "wnioskowane powyżej informacje z uwagi na ich indywidualny charakter oraz z uwagi na treść art. 156 Kodeksu postępowania karnego regulującego szczególne zasady i tryb dostępu do informacji objętych wnioskiem, nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję.
Podkreślenia bowiem wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1, art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Organ skarżący kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązany był więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Z uwagi na brak takiego powiązania w ramach rozpoznawanego zarzutu, nie mógł on więc odnieść zamierzonego skutku.
W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutu sformułowanego przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 46) – dalej: k.p.k. oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na "przyjęciu, że informacje z toczącego się postępowania karnego dotyczącego łącznie "wyroków wraz z ich uzasadnieniami wydanymi przez tut. Sąd w sprawach o przestępstwo z art. 203 KK lub art. 204 KK, w latach 2022-2023 oraz kopii protokołów z rozpraw przeprowadzonych w tych sprawach" powinny zostać udostępnione w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pomimo że "przy takim zakresie wniosku, udostępnienie żądanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadziłoby do obejścia regulacji Kodeksu postępowania karnego" oraz pomimo że tak sformułowane żądanie stanowi w istocie wniosek o udostępnienie akt sądowych" (cytaty za Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 376/15)". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W pierwszej kolejności w odniesieniu do treści omawianego zarzutu, w ramach którego organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie m.in. "art. 156 k.p.k." wyjaśnienia wymaga, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.
Tymczasem organ skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że art. 156 k.p.k. którego naruszenie zarzuca składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z ośmiu paragrafów. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 k.p.k. nie zawiera zatem wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.
Niezależnie od tego w związku z treścią omawianego zarzutu podkreślenia wymaga to, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie art. 156 k.p.k. oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret 3 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni wskazywanych przez niego przepisów kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Organ skarżący kasacyjnie upatruje wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego jako dotyczącego informacji, które winny zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w skardze kasacyjnej okazał się niezasadny.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Dodać przy tym należy, że nieskuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego przesądza o niezasadności skargi kasacyjnej nawet gdyby w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutów przyjąć, że w istocie skarżący powiązał zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 156 k.p.k. i art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret 3 u.d.i.p.