III OSK 217/23

III OSK 217/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 724/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
ART. 268 UST. 1 PKT 3 LIT. A , ART. 35 UST. 3 PKT 7
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S.A. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 724/22 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 listopada 2021 r., nr WA.RUO.4701.15.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie zmiennej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 724/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę B. S.A. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ, Dyrektor) z 5 listopada 2021 r., nr WA.RUO.4701.15.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie zmiennej.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka B. S.A. z siedzibą w R. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, to jest art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.; dalej: Prawo wodne, P.w.) w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne poprzez ich nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że kryterium lokalizacji, jakim są granice administracyjne miasta, odnosi się do całego systemu kanalizacji deszczowej, a nie samego wylotu, wobec czego opłacie za usługi wodne podlega już samo wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji, podczas gdy ustawodawca przewidział na wprost, że opłatę za usługi wodne uiszcza się nie za samo wprowadzanie, ale dopiero za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód w granicach administracyjnych miast.
W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obydwie instancje. Jednocześnie spółka oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując art. 35 ust. 3 P.w. oraz powołując art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne, w którym przewidziano obowiązek uiszczania przez korzystającego ze środowiska opłaty za usługi wodne (stanowiącej daninę publiczną o quasi podatkowym charakterze) związane z odprowadzaniem do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemu kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, skarżąca kasacyjnie zauważyła, że prawidłowa wykładnia przywołanej regulacji musi prowadzić do wniosku, że obowiązek uiszczania opłaty za opisaną usługę wodną aktualizuje się dopiero wówczas, gdy odprowadzanie wód odpadowych lub roztopowych odbywa się w granicach administracyjnych miast.
Tymczasem, Sąd I instancji, zdaniem spółki wbrew treści przywołanych przepisów, przyjął za prawidłowe rozważania organów w zakresie zasadności zobowiązania odwołującej do uiszczania opłaty za usługi wodne polegające na odprowadzaniu do rzeki R. wód opadowych i roztopowych – pomimo tego, że ich odprowadzanie nie odbywa się w granicach administracyjnych miast. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że z załącznika do operatu, na podstawie którego wydane zostały zaskarżone decyzje, będącego kopią mapy zasadniczej z oznaczeniem wylotu wód opadowych i roztopowych do rzeki R., jednoznacznie wynika, że wylot wód jest zlokalizowany poza granicami administracyjnymi miasta R., tj. na wschodniej stronie koryta rzeki R., toteż do odprowadzania wód w zakresie objętym opisanymi decyzjami dochodzi poza granicami administracyjnymi miasta.
Wskazane okoliczności, w ocenie skarżącej kasacyjnie jednoznacznie świadczą o tym, że od marca 2019 r. opłaty za usługi wodne były naliczane i pobierane przez organ administracji bezpodstawnie – stanowiąc świadczenie nienależne, podlegające w całości zwrotowi odwołującemu.
Jednocześnie spółka oświadczyła, że nie zasługuje na aprobatę interpretacja, którą starają się przedstawić w uzasadnieniach wydanych orzeczeń organy administracyjne oraz Sąd I instancji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przedstawiony sposób wykładnie nie tylko nie znajduje uzasadnienia w literalnym brzmieniu przywołanych przepisów ustawy, ale nadto nie odzwierciedla też tych celów, dla których przepisy te zostały wprowadzone przez ustawodawcę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275; dalej: Dyrektywa wodna). Z postanowień art. 9 Dyrektywy wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973) zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia.
Jak podniesiono wyżej podstawową zasadą ustawy Prawo wodne jest, że korzystający płaci. Zasada ta ma na celu ochronę wód i ograniczenie działań powodujących negatywne dla tych wód skutki. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wartością chronioną prawem wodnym jest retencja wód opadowych, czyli zatrzymanie wód w terenie. Dlatego zarówno odprowadzanie wód opadowych do wód, jak i zmniejszenie retencji uznano za działania wymagające rekompensaty.
Podkreślenia wymaga, że celem Ramowej Dyrektywy Wodnej jest zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska poprzez rozsądne i racjonalne wykorzystywanie zasobów naturalnych, oparte na zasadzie ostrożności oraz na zasadach, na jakich mają być podejmowane działania zapobiegawcze; priorytetem powinno być, aby szkody wyrządzone w środowisku były naprawiane u źródła, a zanieczyszczający powinien płacić. Celem jest utrzymanie i poprawa środowiska wodnego. W przepisie art. 267 ustawy Prawo wodne wymieniono katalog instrumentów finansowych służących gospodarowaniu wodami, w tym usługi wodne.
Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne zawiera katalog "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7).
W myśl natomiast art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne, opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata zmienna za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w.) i służy niewątpliwie ochronie środowiska. Jest instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 P.w.). Usługa wodna jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot posiada urządzenie przeznaczone do odprowadzania wód, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów usług wodnych). Zgodnie z art. 9 ust. 3 P.w., gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 357/18 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie kwestionuje dokonaną przez organy administracji publicznej oraz zaakceptowaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne, a w konsekwencji przyjęcie, że kryterium lokalizacji, jakim są granice administracyjne miasta, odnosi się do całego systemu kanalizacji deszczowej, a nie samego wylotu, wobec czego opłacie za usługi wodne podlega już samo wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji. W ocenie spółki ustawodawca przewidział wprost, że opłatę za usługi wodne uiszcza się nie za samo wprowadzanie, ale dopiero za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód w granicach administracyjnych miast.
Zaprezentowaną przez skarżącą kasacyjnie wykładnię ww. regulacji należy jednak uznać za błędną. Wbrew twierdzeniu spółki, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że kryterium lokalizacji (granice administracyjne miast) użyte w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego należy wiązać z systemem kanalizacji deszczowej ujmującym wody opadowe z terenu uszczelnionego, a nie tylko z samym wylotem, którym wody są odprowadzane do wód. Jak słusznie zauważył WSA, opłatę uiszcza się za "odprowadzanie" wód opadowych i roztopowych za pomocą miejskich systemów kanalizacji deszczowej lub zbiorczej, a więc z wykorzystaniem systemów kanalizacji znajdujących się w granicach administracyjnych miasta. Z przepisu tego nie wynika, że odprowadzenie wód poprzez wylot kanalizacyjny powinno nastąpić w granicach administracyjnych miasta. Jest w nim natomiast mowa o odprowadzaniu wód ujętych w systemy kanalizacyjne znajdujące się w granicach administracyjnych miasta. Do powstania obowiązku uiszczenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, nie jest zatem konieczne odprowadzenie tych wód w granicach administracyjnych miasta, a samo ich odprowadzenie za pomocą miejskiego systemu kanalizacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołana regulacja nie rodzi w omawianym zakresie wątpliwości interpretacyjnych, które prowadziłyby do nieprawidłowego ustalenia opłaty zmiennej, a w konsekwencji odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu jest prawidłowa i uwzględnia zarówno cel, jak i funkcję opłaty zmiennej.
W konsekwencji, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania, że skoro rozpoczęcie odprowadzania i samo odprowadzanie wód przez spółkę miało miejsce w granicach administracyjnych miasta, chociaż samo odprowadzenie dokonało się już poza miastem, to istniał obowiązek poniesienia przez spółkę ustalonych opłat zmiennych, a co za tym idzie brak było podstaw do stwierdzenia nadpłaty, są prawidłowe.
Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.