III OSK 2167/24

III OSK 2167/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Hanna Knysiak - Sudyka
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 112/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-01-17
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1764
art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Tarnobrzega od punktu IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Rz 112/23 w sprawie ze skargi B. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnobrzega w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 112/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnobrzega w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", w pkt. 1. sentencji wyroku stwierdził, że Prezydent Miasta Tarnobrzega dopuścił się bezczynności przy rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2023 r.; w pkt. 2. sentencji wyroku stwierdził, że opisana w pkt 1. bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w pkt. 3. sentencji wyroku zasądził na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postepowania sądowego.
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 112/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uzupełnił ww. wyrok w ten sposób, że po pkt Ill dodał pkt IV., w którym wymierzył Prezydentowi Miasta Tarnobrzega grzywnę w wysokości 1.000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych) oraz dodał pkt V., w którym oddalił wniosek o wymierzenie grzywny w pozostałym zakresie.
Wyroki wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.; dalej: "u.d.i.p."), za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej wystąpił do Prezydenta z wnioskiem z dnia 30 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: dokumentu w postaci informacji o wynikach analizy zarządczej R. sp. z o.o. opracowanej za lata 2015-2021. Skarżący zwrócił się o doręczenie kserokopii żądanego dokumentu na adres: ul. [...], [...], jednocześnie rezygnując z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Z kolei podaniem z dnia 31 stycznia 2023 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii audytu przeprowadzonego w spółce R. sp. z o.o., wnioskując o jej przesłanie na wcześniej wskazany adres. Nadmienił, że sądy administracyjne konsekwentnie uznają tego typu dokumenty za informację publiczną, wskazując na orzeczenia: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 102/12, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1546/13, wyrok WSA w Opolu z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Op 26/20.
Odpowiadając na powyższy wniosek z dnia 31 stycznia 2023 r., Prezydent w piśmie z dnia 14 lutego 2023 r. nr OP-III.1431.7.2023, poinformował, że wnioskowane opracowanie, dotyczące wyników audytu przeprowadzonego w spółce R. sp. z o.o. w Tarnobrzegu, zakończonego w grudniu 2022 r., zostało sporządzone na zlecenie Rady Nadzorczej RDM i przekazane do wiadomości Prezydenta Tarnobrzega. Z tego powodu nie odnosi się ono do przyszłych działań i zamierzeń organu. Organ wskazał, że opracowana informacja ma charakter dokumentu wewnętrznego (co miały potwierdzać wyroki NSA z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21, z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4561/21, WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 750/21). Wobec powyższego organ uznał, że opracowanie, o którym mowa we wniosku, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnobrzega polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznych, o udostępnienie których zwrócił się wnioskiem z dnia 30 maja 2022 r. oraz wnioskiem z dnia 31 stycznia 2023 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i pkt 4 lit. a, c i d, art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 11b ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w pismach z dnia 13 czerwca 2022 r. oraz z dnia 14 lutego 2023 r., zgodnie z którym wnioskowane opracowania nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.
Zarządzeniem z dnia 18 października 2023 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału zarządził rozdzielenie skargi jako obejmującej sprawy z dwóch osobnych wniosków skarżącego: z dnia 30 maja 2022 r. oraz z dnia 31 stycznia 2023 r. Pod sygnaturą II SAB/Rz 112/23 została zarejestrowana sprawa ze skargi B. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnobrzega w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii audytu przeprowadzonego w spółce R. sp. z o.o.
Pismem z dnia 29 listopada 2023 r. Prezydent zawiadomił Sąd, że w dniu 29 listopada udostępnił skarżącemu informacje i wniósł o umorzenie postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2024 r. skarżący wniósł o oddalenie wniosku Prezydenta Miasta Tarnobrzega o umorzenie postępowania sądowego – jako nieznajdującego podstaw prawnych i jednocześnie cofnął zawarty w skardze wniosek o "zobowiązanie organu do dokonania czynności w postaci udostępnienia informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku", z uwagi na późniejsze udostępnienie żądanej informacji publicznej oraz podtrzymał dotychczasowe wnioski skargi w pozostałym zakresie.
WSA w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznanej sprawie Prezydent ostatecznie udostępnił żądaną informację – audyt w postaci kopii, o którego udostępnienie wnioskował skarżący w piśmie z dnia 31 stycznia 2023 r. Jak dalej zaznaczył Sąd I instancji, nastąpiło to jednak dopiero po niemal 10 miesiącach od złożenia wniosku i kilka miesięcy po wniesieniu skargi, która pierwotnie była zarejestrowana pod sygn. II SAB/Rz 93/23 wraz ze skargą dotyczącą wniosku z dnia 30 maja 2022 r. W dacie złożenia skargi Prezydent pozostawał zatem w bezczynności.
Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że co do przedmiotu wniosku z dnia 31 stycznia 2023 r. w postaci kopii audytu przeprowadzonego w miejskiej spółce R. sp. z o.o. w Tarnobrzegu, w toku postępowania przestało być sporne, że taki dokument jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Sąd stwierdził, że nie miał w tym zakresie wątpliwości. Na potwierdzenie tak przyjętego poglądu przypomniał, że z akt sprawy sygn. II SAB/Rz 93/23 (sprawa pomiędzy tymi samymi stronami postępowania) Sądowi notoryjnie znane jest, że R. sp. z o.o. w Tarnobrzegu (nr KRS [...]) jest spółką komunalną, której jedynym wspólnikiem jest gmina Miasto Tarnobrzeg.
Przepis art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40) - zwanej dalej jako "u.s.g.", stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywanie przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Regulację w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679 z późn. zm.) - zwanej dalej jako "u.g.k.". Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, wskazując w art. 2, że w szczególności gospodarka ta może być prowadzona w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.g.k., organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stanowią o wyborze sposobu i form gospodarki komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jednostka samorządu terytorialnego jest legitymowana do uzyskiwania statusu wspólnika w spółkach prawa handlowego poprzez tworzenie takich spółek lub przystąpienie do już istniejących. Uprawnienie to (art. 9 i 10 u.g.k.) nie może być odczytywane w oderwaniu od istoty gospodarki komunalnej prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego. Istotę tę określa się w treści art. 1 ust. 1 in fine u.g.k., stwierdzając, że polega ona na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Przy uwzględnieniu treści art. 1 ust. 1 i 2 u.s.g. oznacza to, że gospodarka komunalna gminy polega na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy zamieszkującej jej terytorium. W świetle przywołanych uregulowań można bezspornie wskazać, że istnieje przepis prawa, który pozwala gminie przystąpić do spółki prawa handlowego, jeżeli spółka taka będzie zajmować się wykonywaniem ciążących na niej zadań własnych. Zadania te muszą być wykonywane w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a więc mieszkańców tej gminy.
Gmina Miasto Tarnobrzeg utworzyła R. sp. z o.o. w formie spółki prawa handlowego (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością), obejmując w niej 100% udziałów. Zadania wykonywane przez tę Spółkę obejmują w szczególności realizację zadań własnych gminy w zakresie dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego a także zieleni gminnej i zadrzewień a także realizację zadań własnych powiatu w zakresie dróg powiatowych, realizację przekazanych powiatowi na podstawie ustaw odrębnych zadań z zakresu dróg publicznych, a więc niezaprzeczalnie zadania własne gminy, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 12 u.s.g. oraz w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.).
Co do zasady więc informacja dotycząca realizacji zadań własnych gminy i zadań własnych powiatu (Tarnobrzeg jest miastem na prawach powiatu) jest informacją o sprawach publicznych, niezależne od tego w jakiej formie (czy w formie jednostki budżetowej czy spółki prawa handlowego) te zadania są realizowane.
Także wskazywane przez skarżącego orzecznictwo nie pozostawia wątpliwości, że dokument obejmujący audyt miejskiej spółki (w niniejszej sprawie wspólnikiem spółki R. jest gmina Miasto Tarnobrzeg) jest informacją publiczną. Zdaniem WSA w Rzeszowie, nie było przedmiotem sporu, że Prezydent był w posiadaniu tego dokumentu, który został mu przekazany do wiadomości. W ocenie Sądu I instancji nie był to dokument "wewnętrzny", w takim znaczeniu jak to precyzuje orzecznictwo (np. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4561/2 i z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21 – wszystkie dostępne na www.cboisa.nsa.gov.pl).
Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle przepisu art. 149 p.p.s.a. udostępnienie żądanej informacji publicznej w toku postępowania przed sądem nie uprawnia do umorzenia tego postępowania. Nie stało się ono bowiem bezprzedmiotowe, ponieważ Sąd w dalszym ciągu był zobowiązany ocenić, czy organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Dokonując takiej oceny, Sąd I instancji uznał, że prawie 10 miesięcy na udostępnienie kopii dokumentu, który mieścił się w zakresie informacji publicznej (dotyczył wykonywania zadań publicznych przez spółkę utworzoną w tym celu) i był w posiadaniu Prezydenta, a także zupełnie nieprzystające do treści wniosku i zakresu pojęcia informacji publicznej intencjonalne zawężanie jej znaczenia, świadczyło o złej woli po stronie organu.
Dlatego Sąd I instancji uznał, że do naruszenia ustawowych terminów doszło z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku uzupełniającego wyrok z dnia 17 stycznia 2024 r.. Sąd I instancji podał, że wnioskiem z dnia 29 lutego 2024 r. skarżący powołując się na art. 157 § 1 p.p.s.a., zwrócił się o uzupełnienie wyroku o rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.
W motywach wniosku skarżący wskazał, że Sąd w wydanym wyroku nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku wyrażonego w pkt 2 lit. c petitum skargi o wymierzenie organowi grzywny, ponieważ nie zawarł w tym przedmiocie w wydanym wyroku rozstrzygnięcia ani pozytywnego, ani negatywnego.
Ponadto skarżący szeroko uzasadnił wniosek o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2000 zł, zwracając w szczególności uwagę, że zgodnie z wydanym wyrokiem doszło do rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego za uwzględnieniem wniosku przemawiają okoliczności, na jakie zwrócił uwagę Sąd w motywach uzasadnienia wyroku, a więc: okres, jaki upłynął od złożenia wniosku do dnia udostępnienia informacji; oczywistość obowiązku udostępnienia tej informacji; zasada, że w tego typu sprawach, tj. dotyczących spółek komunalnych, należy udostępniać informacje publiczne; fakt, że wskazywane przez skarżącego we wniosku orzecznictwo nie pozostawiało wątpliwości o charakterze audytu spółki komunalnej jako informacji publicznej; brak adekwatnego do konkretnych okoliczności odniesienia do przepisów ustawy i orzecznictwa; zupełnie nieprzystające do treści wniosku i zakresu pojęcia informacji publicznej intencjonalne zawężanie jej znaczenia; złą wolę po stronie organu.
WSA w Rzeszowie, powołując się na wynikający z akt stan sprawy, uznał, że działanie organu świadczyło o jego złej woli i niechęci do udostępnienia skarżącemu wnioskowanego opracowania. Co więcej, odnotowania wymagał także okres, przez jaki Prezydent pozostawał w bezczynności – od momentu wpłynięcia wniosku do chwili udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej upłynęło prawie 10 miesięcy, przy czym udostepnienie informacji nastąpiło dopiero kilka miesięcy po wniesieniu skargi.
Sąd podkreślił też, że w sprawie, w której udostępnienie ww. informacji nie wymagało ze strony organu podjęcia żadnych dodatkowych czynności, w zestawieniu z terminami wyznaczonymi przepisami u.d.i.p., tak długotrwała zwłoka organu w udzieleniu wnioskowanej informacji nie znajdowała żadnego racjonalnego usprawiedliwienia.
Jednocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznanej sprawy dla spełnienia dyscyplinująco-represyjnej funkcji wystarczająca było orzeczenie grzywny w wysokości 1000 zł. W ocenie Sądu, należało bowiem uwzględnić fakt, że organ ostatecznie udostępnił skarżącemu żądaną informację przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, dlatego wymierzona grzywna będzie miała przede wszystkim charakter represyjny. Zdaniem Sądu, taka kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w tej sprawie okoliczności. Z tych powodów WSA w Rzeszowie oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny w pozostałym zakresie.
Skargę kasacyjną od wyroku uzupełniającego z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 112/13, wniósł Prezydent Miasta Tarnobrzega, reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w części, tj. w zakresie jego pkt IV., wnosząc o jego zmianę i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny organowi.
Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie wniosku skarżącego o wymierzeniu grzywny Prezydentowi Miasta Tarnobrzega, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że charakter żądanego przez skarżącego dokumentu mógł budzić wątpliwości, a co za tym idzie nie było podstaw zastosowania grzywny, która ma charakter dyscyplinująco - represyjny, zwłaszcza, że Prezydent Miasta Tarnobrzega przed wymierzeniem przedmiotowej grzywny udzielił żądanej informacji skarżącemu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, działający osobiście, wniósł o jej zwrócenie Sądowi I instancji celem uzupełnienia jej braków formalnych (zarzucił brak w postaci niedołączenia pełnomocnictwa i nieuiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej), względnie jej odrzucenie w przypadku nieuzupełnienia tychże braków, a w przypadku ich uzupełnienia – jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Skarżący wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa procesowego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta Tarnobrzega, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że charakter żądanego przez skarżącego dokumentu mógł budzić wątpliwości, a co za tym idzie, nie było podstaw do zastosowania grzywny, zwłaszcza że organ przed wymierzeniem grzywny udzielił skarżącemu żądanej informacji. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Przechodząc zatem do rozpoznania przywołanego zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., NSA stwierdza, że zgodnie z tym przepisem sąd może orzec, z urzędu albo na wniosek, o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Ustawodawca podobnie jak kwestię uznania bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, tak też zagadnienie dotyczące wymierzenia organowi grzywny pozostawił w sferze uznania sądu rozpatrującego konkretną sprawę. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Wymierzenie grzywny organowi ma zatem na celu oddziaływać na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw.
Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się wskazanymi wyżej przesłankami wynikającymi z poglądów judykatury, ponadto mając na uwadze całokształt okoliczności, w których doszło do bezczynności, zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny uznaje za nieusprawiedliwiony.
W analizowanej sprawie Prezydent Miasta Tarnobrzeg dopuścił się bowiem prawie dziesięciomiesięcznej bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 31
stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii audytu przeprowadzonego w spółce R. sp. z o.o. z siedzibą w Tarnobrzegu. Odpowiadając na powyższy wniosek, organ pismem z dnia 14 lutego 2023 r. powiadomił co prawda wnioskodawcę, że wnioskowane opracowanie dotyczące wyników audytu przeprowadzonego w spółce R. sp. z o.o. w Tarnobrzegu, zakończonego w grudniu 2022 r., zostało sporządzone na zlecenie Rady Nadzorczej Spółki i przekazane do wiadomości Prezydenta Miasta Tarnobrzeg, jednakże w ocenie organu żądany dokument ma charakter dokumentu wewnętrznego. Stanowisko to odnośnie charakteru żądanego dokumentu zostało wyrażone pomimo tego, że na tle aktualnego orzecznictwa nie budzi wątpliwości, iż dokument obejmujący audyt spółki komunalnej jest informacja publiczną.
Pismem z dnia 7 sierpnia 2023 r. wnioskodawca B. P. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnobrzeg w rozpoznaniu ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Po wniesieniu skargi na bezczynność organ poinformował Sąd I instancji pismem z dnia 29 listopada 2023 r., że w tym samym dniu udostępnił skarżącemu żądane informacje i wniósł o umorzenie postępowania. Sąd I instancji oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, uznał, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 112/23). WSA w Rzeszowie wskazał, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności (i przewlekłości) powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadkach, gdy przekroczenie przez organ ustawowych terminów wyznaczonych na załatwienie sprawy jest znaczne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1802/19; 18 lipca 2019 r. II OSK 533/19).
W ocenie Sądu I instancji, prawie 10 miesięcy na udostępnienie kopii dokumentu, który – co nie budzi wątpliwości – mieści się w zakresie informacji publicznej (bo dotyczy wykonywania zadań publicznych przez spółkę utworzoną w tym celu) i był w posiadaniu Prezydenta, a także zupełnie nieprzystające do treści wniosku i zakresu pojęcia informacji publicznej intencjonalne zawężanie jej znaczenia, świadczy o złej woli po stronie organu. Dlatego Sąd ten uznał, że do naruszenia ustawowych terminów doszło z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu w tej części nie został zaskarżony skargą kasacyjną i stał się prawomocny.
Z kolei wymierzając organowi grzywnę w wyroku uzupełniającym z dnia 18 kwietnia 2024 r., WSA w Rzeszowie wyjaśnił, iż skarga B.P. z dnia 7 sierpnia 2023 r. zawierała oparty na dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. wniosek o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł. Sąd I instancji przypomniał, że w zapadłym w tej sprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. wyroku - pomimo, że uwzględniono nim skargę - nie zawarto jednak rozstrzygnięcia w zakresie powyższego żądania. W tych okolicznościach Sąd uznał wniosek skarżącego za zasadny i postanowił uzupełnić ww. wyrok o stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny.
Sąd I instancji przyjął, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaszły podstawy do wymierzenia Prezydentowi Miasta Tarnobrzega grzywny w wysokości 1000 zł i w tej części uwzględnił żądanie skarżącego, natomiast oddalił wniosek o wymierzenie grzywny w pozostałym zakresie. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, o uwzględnieniu wniosku w takim zakresie zadecydowały motywy wypływające wprost z uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ocena ta była podyktowana stwierdzeniem oczywistego niewywiązania się przez organ z obowiązków, które nakłada na niego ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tożsame okoliczności przemawiały za częściowym uwzględnieniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. WSA w Rzeszowie podkreślił, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, kwalifikacja dokumentu, którego udostępnienia domagał się skarżący, jako informacji publicznej, nie budziła żadnych wątpliwości. Prezydent Miasta jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zadania publiczne, jest organem władzy publicznej, dlatego nie może zasłaniać się nieznajomością przedmiotowych zagadnień. Skoro ustalenie tych kwestii nie było problematyczne dla skarżącego, to w ocenie Sądu I instancji, tym bardziej nie powinno przysporzyć trudności organowi. Wniosek ten potwierdza również fakt, że w toku postępowania organ zgodził się, że żądany dokument jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., w związku z czym kwestia ta przestała być sporna. Na negatywną ocenę Sądu I instancji zasługiwała jednak wcześniejsza zdawkowa odpowiedź organu, zawężająca pojęcie informacji publicznej, bez adekwatnego do konkretnych okoliczności odniesienia przepisów ustawy i orzecznictwa. Zdaniem Sądu I instancji takie działanie organu świadczyło o jego złej woli i niechęci do udostępnienia skarżącemu wnioskowanego opracowania. Okres przez jaki Prezydent pozostawał w bezczynności – od momentu wpłynięcia wniosku do chwili udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej – wynosił prawie 10 miesięcy, przy czym udostępnienie żądanego dokumentu nastąpiło dopiero kilka miesięcy po wniesieniu skargi. W sprawie, w której udostępnienie ww. informacji nie wymagało ze strony organu podjęcia żadnych dodatkowych czynności, w zestawieniu z terminami wyznaczonymi przepisami u.d.i.p., tak długotrwała zwłoka organu w udzieleniu wnioskowanej informacji nie znajduje żadnego racjonalnego usprawiedliwienia, jak podkreślił WSA w Rzeszowie.
Jednocześnie WSA w Rzeszowie uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy dla spełnienia dyscyplinująco-represyjnej funkcji wystarczająca będzie grzywna w wysokości 1000 zł. W ocenie Sądu należało uwzględnić fakt, że organ ostatecznie udostępnił skarżącemu żądaną informację przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, dlatego wymierzona grzywna będzie miała przede wszystkim charakter represyjny. Zdaniem Sądu taka kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w tej sprawie okoliczności. Z tych powodów oddalono wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny w pozostałym zakresie.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie objętym skargą kasacyjną. Trafnie bowiem WSA w Rzeszowie uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały - dla spełnienia dyscyplinująco-represyjnej funkcji - podstawy do wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Słusznie Sąd ten podkreślił, iż charakter prawny żądanego dokumentu nie powinien budzić wątpliwości organu, a Prezydent Miasta jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zadania publiczne, będący organem władzy publicznej, nie może zasłaniać się nieznajomością przedmiotowych zagadnień. Okres przez jaki Prezydent pozostawał w bezczynności – od momentu wpłynięcia wniosku do chwili udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej – wynosił prawie 10 miesięcy, przy czym udostępnienie żądanego dokumentu nastąpiło dopiero kilka miesięcy po wniesieniu skargi. Należy też zwrócić uwagę, iż właśnie z uwagi na przekazanie wnioskodawcy dokumentu w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd I instancji nie uwzględnił w pełni żądania skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2000 zł i ostatecznie grzywnę tę miarkował do kwoty 1000 zł. Okoliczność udostępnienia wnioskodawcy żądanego dokumentu przed rozpoznaniem sprawy została, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uwzględniona przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
W sprawie nie było podstaw do orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego. Przepis art. 209 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do orzekania o kosztach postępowania w przypadkach wskazanych w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. Zwrotowi podlegają koszty określone w art. 205 p.p.s.a. Skarżący nie poniósł tego rodzaju kosztów postępowania. Skarżący nie brał bowiem udziału w rozprawie, a odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził samodzielnie. Skarżący nie był także na tym etapie postępowania zobowiązany do ponoszenia kosztów sądowych..
.