III OSK 2166/22

III OSK 2166/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 706/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 247
art. 74 ust. 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 24m ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 706/21 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 15 czerwca 2021 r., nr SKO.ZP.4110.91.1139.2021 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 maja 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 706/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 15 czerwca 2021 r., nr SKO.ZP.4110.91.1139.2021 wydaną po rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Radomia (dalej: Prezydent, organ I instancji) z 12 kwietnia 2021 r., nr OŚR.6220.5.2020.AL w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się M.S. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247; dalej: ustawa ooś) w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na stwierdzeniu, że prawidłowo ustalono zakres stron postępowania;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 25 k.p.a. w zw. z art. 24m ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) polegające na przyjęciu, że Prezydent Miasta Radomia mógł przeprowadzić niniejsze postępowanie, podczas gdy jest on organem, który orzekał o majątkowym interesie gminy, ponieważ wnioskodawca – R. sp. z o.o. jest spółką, której wspólnikiem posiadającym [...] udziały o łącznej wartości 11.924.591,22 zł, przy czym kapitał spółki wynosi 13.827.595,92 zł, jest Gmina Miasta Radomia (reprezentowana przez Prezydenta), przy czym wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na profesjonalnym budowaniu budynków wielorodzinnych w celu zarobkowym, z czego Gmina Miasta Radomia uzyskuje dochód;
3. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś w związku z art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że karta informacyjna przedsięwzięcia jest sporządzona prawidłowo, podczas gdy jest ona niewłaściwie sporządzona, ponieważ w cechach i skali przedsiębiorstwa ustalono, że obszar oddziaływania przedsięwzięcia znajduje się w granicach działki nr [...] należącej do inwestora, podczas gdy obszar ten wykracza poza tę działkę i oddziałuje na rzekę [...] (dz. [...] i [...]), z którą graniczy nieruchomość inwestora, a wynika to z kopii mapy ewidencyjnej, na której oznaczono obszar oddziaływania inwestycji (sprzeczność karty informacyjnej przedsięwzięcia ze wskazaną mapą).
Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w aktach sprawy powinna znajdować się informacja z wykazem wszystkich nieruchomości objętych oddziaływaniem planowanej inwestycji wraz z przypisanymi do niej danymi właścicieli gruntów. Jej zdaniem samo sporządzenie wypisu z rejestru gruntów nie zwalnia organu z dokonania dalszych ustaleń, bowiem nie spełnia wymogu właściwego ustalenia kręgu stron postępowania. Z art. 74 ust. 3a ustawy ooś wynika, że przymiot strony przysługuje wnioskodawcy oraz podmiotów, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę. Tymczasem w aktach sprawy brak jest danych bądź odniesień dotyczących weryfikacji przez organ stron postępowania, zarówno pod względem osobowym, jak i ilościowym, a wskazany przez wnioskodawcę obszar oddziaływania przedsięwzięcia nie jest pod tym względem miarodajny, jak również nie jest miarodajna liczba działek ewidencyjnych zlokalizowanych na tym obszarze. Z tych względów, w ocenie skarżącej kasacyjnie, brak jest również odniesienia do podstawy zastosowania art. 74 ust. 3 wskazanej ustawy.
Następnie wskazano, że Sąd I instancji, podobnie jak SKO nie odniósł się do interesu majątkowego, jaki Gmina Miasta Radomia reprezentowana przez rezydenta, który ma bezpośredni wpływ na decyzję podległej gminie spółki, czerpie z działalności wnioskodawcy i czy ten interes nie stoi na przeszkodzie w rozpoznaniu wniosku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niewątpliwie ma wpływ na interes majątkowy gminy, ponieważ od jej treści zależy, czy zwiększy się koszt budowy poprzez zastosowanie przewidzianych prawem środków dla ochrony gatunków zwierząt i roślin żyjących w obrębie rzeki [...], wobec czego Prezydent podlega wyłączeniu w niniejszym postępowaniu, bowiem orzeka o majątkowym interesie gminy.
Uzasadniając ostatni zarzut skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżąca kwestionowała kartę informacyjną przedsięwzięcia, ponieważ w jej cechach i skali przedsięwzięcia inwestycji stwierdzono, że obszar oddziaływania znajduje się w granicach działki nr [...] należącej do inwestora, natomiast obszar ten wykracza poza wymienioną działkę i oddziałuje na rzekę [...], z którą graniczy nieruchomość inwestora. W ocenie skarżącej kasacyjnie trudno zgodzić się z twierdzeniem, że tak duża inwestycja nie wpłynie na obszar, jakim jest rzeka [...] – być może zwiększy się jej zanieczyszczenie lub nastąpi znaczna degradacja środowiska.
Jednocześnie wskazano, że załączona do wniosku Karta Informacyjna Przedsięwzięcia nie jest poparta żadną analizą, czy przywołaniem konkretnych przepisów prawa, które zostały uwzględnione, zawiera ogólnikowe stwierdzenia, iż "obszar oddziaływania przedsięwzięcia będzie się mieścił w całości na działkach, na których przedsięwzięcie zostanie zrealizowane", gdy tymczasem droga wewnętrzna obsługujące 167 miejsc postojowych dla samochodów osobowych została usytuowana od strony zabudowy mieszkaniowej praktycznie w granicy działki inwestora, nie pozostawiając żadnego marginesu (np. strefy zieleni izolacyjnej) ograniczającego oddziaływanie na rzekę [...].
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy obu instancji nie zauważyły, że obszar rzeki [...] stanowi najważniejszy korytarz ekologiczny miasta, nieruchomość, na której ma być przeprowadzona inwestycja sąsiaduje z rzeką [...], a w przyszłości mieszkańcy nowego osiedla niewątpliwie będą korzystać z obszaru sąsiadującej rzeki, co wpłynie na jej obszar i bez szczególnych opracowań ochronnych, z dużym prawdopodobieństwem zostanie zdegradowany.
Pismem z 16 sierpnia 2022 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – uczestnik postępowania R. sp. z o.o. z siedzibą w R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od skarżącej na rzecz uczestnika według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 15 czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomia z 12 kwietnia 2021 r. o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych B1, B2, B3, B4, B5 z garażami podziemnymi i parkingami zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w R. oraz określeniu istotnych warunków korzystania z terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.
W myśl art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.; dalej: o.o.ś., ustawa środowiskowa), ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 o.o.ś., postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Stosownie do art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy dołączyć kartę informacyjną przedsięwzięcia. W myśl art. 84 ust. 1 o.o.ś., w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a. W rozpoznawanej sprawie do opinii tych należały: opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomiu oraz opinia Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Radomiu. Dokumenty te odgrywają istotną rolę przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i dokonaniu oceny prawnej co do zaistnienia podstaw wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Szczególną rolę w tym zakresie pełni karta informacyjna przedsięwzięcia, która powinna zawierać podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, umożliwiające analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej (art. 62a ust. 1 o.o.ś.) W związku z powyższym w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że choć przedłożona przez inwestora karta informacyjna przedsięwzięcia stanowi podlegający swobodnej ocenie dokument prywatny, to jednak jej szczegółowa i specjalistyczna treść oraz fakt, że stanowi ona punkt wyjścia do ustaleń faktycznych organów w zakresie cech i parametrów planowanego przedsięwzięcia, a także emisji i występowania innych uciążliwości, nadają jej szczególne znaczenie jako źródłu ustaleń faktycznych. Dokumentowi temu przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie nowej analizy uwarunkowań środowiskowych (sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą, jak autorzy karty informacyjnej przedsięwzięcia), z której wynikałyby wnioski pozostające w sprzeczności do tych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Weryfikacja wiarygodności i mocy dowodowej powyższego dokumentu wymaga zatem przeprowadzenia co najmniej porównywalnych pod względem fachowości i specjalistycznej analizy dowodów (np. dowodu z ekspertyzy specjalistycznej, która w sposób udokumentowany wykazywałaby m.in. wady lub błędne założenia lub ustalenia karty informacyjnej przedsięwzięcia).
Jeżeli więc strony postępowania - niezależnie od weryfikacji i ocen organów orzekających w sprawie - zmierzają do podważenia wiarygodności lub mocy dowodowej karty informacyjnej w zakresie podstawowych informacji o planowanym przedsięwzięciu, to ich obowiązkiem jest zaoferowanie odpowiednich dowodów, które zmierzają do podważenia konkretnych i istotnych elementów treściowych karty informacyjnej, o których mowa w art. 62a ust. 1 o.o.ś. Nie można zatem uznać za skuteczne zarzutów strony skarżącej wobec ustaleń organów co do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonanych na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia, w sytuacji gdy strona ta nie zaoferowała żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość tychże ustaleń i treści karty informacyjnej przedsięwzięcia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1944/11 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organy orzekające w sprawie mają z kolei obowiązek rzetelnej weryfikacji danych zawartych w karcie informacyjnej oraz przeprowadzenia dodatkowych dowodów, jeżeli stwierdzą, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności danych zawartych w karcie informacyjnej. W sytuacji gdyby istniały wątpliwości co do danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, obowiązkiem organu byłoby, zgodnie z zasadą ogólną prawdy materialnej wyznaczonej dyspozycją art. 7 k.p.a., wezwanie wnioskodawcy do usunięcia takich wątpliwości. Dopiero gdyby wątpliwości tych nie usunięto, to zgodnie z zasadą przezorności, należałoby orzec o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1837/11).
W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony z zachowaniem wymogów określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., jak również został oparty na zebranym w sposób wyczerpujący i rozpatrzonym całościowo materiale dowodowym (art. 80 k.p.a.). Poddane prawidłowej ocenie przez Sąd I instancji decyzje zawierają pełne i wyczerpujące informacje o uwzględnionych łącznie i we wzajemnym powiązaniu uwarunkowaniach środowiskowych, o których mowa w art. 63 ust. 1 o.o.ś. i które zostały uwzględnione przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do podważania z urzędu podstawowych danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, a co istotne w skardze kasacyjnej także nie zakwestionowano skutecznie treści tego dokumentu.
Podkreślenia wymaga, że dane zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia zostały poddane szczegółowej weryfikacji nie tylko na podstawie analizy treści karty, lecz także w toku postępowań incydentalnych przed organami współdziałającymi. Organy opiniujące to jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Radomiu oraz Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Radomiu nie stwierdziły potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zauważyć należy, że organy te są organami wyspecjalizowanymi, dysponującymi niezbędną w tym zakresie wiedzą. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła natomiast żadnej opinii (ekspertyzy) specjalistycznej, która podważałaby ustalenia organów obu instancji dokonane m.in. na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia.
Przede wszystkim jednak skarżąca kasacyjnie zasadniczo nie podważa oceny i zakresu planowanego przedsięwzięcia poza stanowiskiem, iż obszar oddziaływania tej inwestycji wychodzi poza obręb działki nr [...] i oddziałuje na teren rzeki [...].
Wobec powyższego wskazać należy, że zgodnie z załączoną kartą informacyjną przedsięwzięcia planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej z zielenią towarzyszącą i parkingami. Zabudowa mieszkaniowa obejmuje 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczną i z parkingami oraz sieciami wewnętrznymi, przyłączami i infrastrukturą drogową. Działka nr ewid. [...] (przeznaczona pod inwestycję) ma powierzchnię 18 891,00 m2. Teren części działki [...] w granicach opracowania koncepcji o powierzchni 16 481 m2 podzielono na dwie strefy: strefę zieleni urządzonej o powierzchni 6 361 m2 oraz strefę przeznaczoną pod zabudowę zespołu budynków wielorodzinnych o powierzchni 10 120 m2. Pozostała część działki, położona w sąsiedztwie rzeki [...] została wyłączona z zakresu inwestycji. Jak słusznie również wskazał organ odwoławczy, w opinii Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Radomiu nie stwierdzono, że przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływało na środowisko, w tym na rzekę [...]. Jednocześnie zarzuty skargi kasacyjnej, stanowiące powielenie twierdzeń zaprezentowanych już w skardze do Sądu I instancji, że zagrożone jest środowisko rzeki [...], nie zostały poparte żadną argumentacją, która w sposób oczywisty zakwestionowałaby ocenę specjalistyczną z karty informacyjnej przedsięwzięcia.
Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że obszar oddziaływania przedsięwzięcia wykracza poza działkę nr [...], a wniosek taki wysnuwa z dołączonej do wniosku kopii mapy ewidencyjnej, na której oznaczono obszar oddziaływania inwestycji. W konsekwencji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, oznacza to sprzeczność karty informacyjnej przedsięwzięcia z mapą wskazującą obszar oddziaływania inwestycji. W odniesieniu do powyższego, ponownie należy zgodzić się z organem odwoławczym oraz Sądem I instancji, że załączenie do wniosku mapy z oznaczonym terenem oddziaływania przedsięwzięcia w granicach 100 m od terenu inwestycji, a zatem zaznaczenie na mapie obszaru wykraczającego poza teren działki wynikało z regulacji zawartej w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy środowiskowej i miało na celu ustalenie stron postępowania w sprawie. Nie można zatem uznać, że występuje sprzeczność pomiędzy stanowiskiem zawartym w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, że oddziaływanie inwestycji zamknie się w terenie działki nr [...], a zaznaczeniem obszaru wykraczającego poza ten teren dla określenia stron postępowania.
Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a.
Nie sposób także uznać, że doszło do naruszenia art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie zakresu stron postępowania.
Zgodnie z art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej, stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu (art. 74 ust. 3a pkt 1 o.o.ś.), działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska (art. 74 ust. 3a pkt 2 o.o.ś.) lub działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem (art. 74 ust. 3a pkt 3 o.o.ś.). W myśl art. 74 ust. 3b ustawy środowiskowej, prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, organ ustala na podstawie dokumentu, o którym mowa w ust. 1 pkt 6, lub innych dokumentów przedłożonych przez wnoszącego podanie, przy czym domniemywa się, że dane zawarte w tych dokumentach są prawdziwe.
Zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć wypis z rejestru gruntów lub inny dokument, w postaci papierowej lub elektronicznej, wydane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, pozwalający na ustalenie stron postępowania, zawierający co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz, o ile zostały ujawnione: numer jej księgi wieczystej, imię i nazwisko albo nazwę oraz adres podmiotu ewidencyjnego, obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie, z zastrzeżeniem ust. 1a (jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 10, nie wymaga się dołączenia dokumentu, o którym mowa w ust. 1 pkt 6. W razie wątpliwości organ może wezwać podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do dołączenia dokumentu, o którym mowa w ust. 1 pkt 6, w zakresie niezbędnym do wykazania, że liczba stron postępowania przekracza 10).
Jak wynika z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub innego postępowania dotyczącego tej decyzji przekracza 10, stosuje się art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 49 § 1 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Wskazana norma może znaleźć zastosowanie jedynie w warunkach przewidzianych przez przepis szczególny i nie może być samoistną podstawą przyjęcia tej formy zawiadamiania stron postępowania o czynnościach procesowych (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 678/14). Rozwiązania zawarte w tych przepisach stanowią wyjątek od reguły, jaką jest doręczanie korespondencji w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 38-48 k.p.a., a zatem nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.
W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym upoważniającym organy do doręczeń w drodze obwieszczenia jest wskazany wyżej art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, a wykazywana przez organy wielość stron postępowania uzasadniała zastosowanie trybu określonego w art. 49 k.p.a.
Przepis ten nie zwalnia jednak organów administracji z obowiązku precyzyjnego zbadania, komu w konkretnym przypadku przysługują przymioty strony. Pozwoli to bowiem ustalić, kto zdaniem organu prowadzącego postępowanie brał w nim udział jako strona, a kto jako przedstawiciel społeczeństwa (K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. V, LEX/el. 2025, art. 74).
W niniejszej sprawie dokumenty z rejestru gruntów obrazujące prawa rzeczowe do gruntów w obszarze oddziaływania zostały przedstawione, znajdują się w aktach administracyjnych i stanowiły podstawę do ustalenia stron postępowania zgodnie z art. 74 ust. 3a o.o.ś. Na podstawie informacji o stanie właścicielskim nieruchomości zawartych w rejestrze gruntów, przyjęto jakie konkretnie osoby będą posiadały status strony w prowadzonym postępowaniu, a z akt sprawy bezspornie wynika, że ich liczba przekroczyła 10.
Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko, że organ nie ustalił liczby stron postępowania. Brak jest podstaw do uznania za zasadne argumentów autora skargi kasacyjnej, że samo sporządzenie wypisu z rejestru gruntów nie zwalnia organu z dokonania własnych ustaleń, bowiem nie spełnia wymogu właściwego ustalenia kręgu stron postępowania. Wbrew również twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, w aktach sprawy znajduje się informacja z wykazem wszystkich nieruchomości objętych oddziaływaniem planowanej inwestycji wraz z przypisanymi do niej danymi właścicieli gruntów.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 25 k.p.a. w zw. z art. 24m ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) polegający na przyjęciu, że Prezydent Miasta Radomia mógł przeprowadzić niniejsze postępowanie, podczas gdy jest on organem, który orzekał o majątkowym interesie gminy, ponieważ wnioskodawca – [R. sp. z o.o. jest spółką, której wspólnikiem posiadającym [...] udziały o łącznej wartości 11.924.591,22 zł, przy czym kapitał spółki wynosi 13.827.595,92 zł, jest Gmina Miasta Radomia (reprezentowana przez Prezydenta), przy czym wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na profesjonalnym budowaniu budynków wielorodzinnych w celu zarobkowym, z czego Gmina Miasta Radomia uzyskuje dochód.
W świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której stroną postępowania jest podmiot zależny jednostki samorządu terytorialnego. Z woli ustawodawcy wyrażonej expressis verbis w art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, wójt, burmistrz albo prezydent miasta jest organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć realizowanych także przez podmiot zależny. Oznacza to, że z mocy prawa dopuszczalne jest połączenie ról procesowych organu orzekającego w sprawie z rolą strony postępowania uprawnioną do złożenia wniosku o jego wszczęcie, w tym przypadku podmiotem posiadającym udziały we wnioskującej spółce. Gmina ma bowiem szczególną pozycję ustrojową. Z jednej strony jest nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), zaś z drugiej podmiotem dominium (własności). Te dwie role co do zasady są rozdzielne, co nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1970/18). Wobec faktu, że stroną postępowania w rozpatrywanej sprawie jest spółka, której wspólnikiem jest Gmina Miasta Radomia nie wynika obowiązek wyłączenia Prezydenta.
Takich podstaw wyłączenia nie można upatrywać w art. 25 § 1 k.p.a., stanowiącym, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt 1 ), osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt 2). Regulacja ta nie może stanowić podstawy do wyłączenia Prezydenta od załatwienia niniejszej sprawy, bowiem odnosi się ona jedynie do spraw dotyczących interesów majątkowych kierownika organu lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, lub też osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, według którego pojęcie sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., należy wiązać z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. Chodzi bowiem o sprawę indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji, dotyczącą interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1150/10, z 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1016/11, z 28 listopada 2013 r. , sygn. akt II OSK 1527/12).
Co więcej, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sprawie zachowano równocześnie wymóg wynikający z art. 64 ust. 1d o.o.ś. stosownie do którego, w przypadku gdy wnioskodawcą dla planowanych przedsięwzięć, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 4, jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podmiot od niej zależny w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 i 583), regionalny dyrektor ochrony środowiska, stwierdzając konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zamiast opinii, o której mowa w ust. 1 pkt 1, dokonuje uzgodnienia w drodze postanowienia. Postanowienie to można zaskarżyć w zażaleniu, o którym mowa w art. 65 ust. 2.
Uwzględniając, iż inwestorem jest spółka, której wspólnikiem jest Gmina Miasta Radomia reprezentowana przez Prezydenta, który jednocześnie jest organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, do wystąpienia o opinię skierowanego do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie dołączono oświadczenie wraz z uzasadnieniem, czy wnioskodawca jest podmiotem zależnym od jednostki samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 i 583) jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji brak było zatem podstawy prawnej nakazującej wyłączenie Prezydenta od orzekania w sprawie, w której podmiotem inicjującym postępowanie (stroną tego postępowania) jest gmina lub podmiot od niej zależny, co wynika z powołanych już regulacji. Oznacza to, że dopuszczalne jest połączenie ról procesowych organu orzekającego sprawie z rolą podmiotu reprezentującego stronę uprawnioną do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Oczywiście musi to skutkować ograniczeniem praw procesowych takiej gminy, wówczas gdy sprawa trafi do sądu administracyjnego, a to stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/2008.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestników postępowania.