III OSK 2165/23

III OSK 2165/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Wr 482/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-04-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 80 ust 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 482/22 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 29 lipca 2021 r., nr SKO/OS-414/37/2021 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od T. sp. z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 482/22, którym w następstwie wniesienia skargi przez T. sp. z o.o. z siedzibą R. uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 29 lipca 2021 r., nr SKO/OS-414/37/2021 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Zbieranie i przetwarzanie odpadów" planowanego do realizacji na części działki nr [...] w R." oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia pn. "Zbieranie i przetwarzanie odpadów" planowanego do realizacji na części działki nr [...] w R." wystąpiła T. spółka z o.o. z siedzibą w R. (dalej "skarżąca", "strona skarżąca", "spółka").
W ramach prowadzonego postępowania, po dwukrotnym uzupełnieniu wniosku, Wójt Gminy L. w dniu 30 marca 2021 r. wydał decyzję, którą przyjmując w podstawie prawnej podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 21, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1029, dalej "u.o.ś"), a także § 2 ust. 1 pkt 47 oraz § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b i § 3 ust. 1 pkt 83 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 202r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.) odmówił wydania wnioskowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku niezgodnością lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu R., zatwierdzonego uchwałą Nr XL/260/2016 Rady Gminy L. z dnia 4 listopada 2016r. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 listopada 2016 r., poz. 523) - dalej jako m.p.z.p.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że według karty informacyjnej załączonej do wniosku, planowana instalacja polegać będzie na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów tworzyw sztucznych, drewna i gumy. Przedmiotową inwestycję inwestor zakwalifikował do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 3 ust. 1 pkt 82 i 83 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powołując się na art. 80 ust. 2 u.o.ś organ I instancji przypomniał, że podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność lokalizacji wnioskowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie wskazał, że działka nr [...] w obrębie R., na części której ma powstać inwestycja polegająca na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu R., zatwierdzonego uchwałą nr XL/260/2016 Rady Gminy L. z dnia 4 listopada 2016 r. Zgodnie z treścią planu działka ta położona jest na obszarze oznaczonym symbolem P/U3. Szczegółowa analiza zapisów zawartych w § 20 uchwały nr XL/260/2016 z dnia 4 listopada 2016 r. uwzględniająca przeznaczenie podstawowe tak oznaczonych terenów, przeznaczenie uzupełniające, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozostałych zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakazują, zdaniem organu, przyjąć, że na terenach oznaczonych symbolem P/U3 nie jest dopuszczalne prowadzenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Zatem projektowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uzasadniając zajęte stanowisko, organ I instancji podał, że R. jest jednym z 31 sołectw należących do Gminy L., a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego opracowany jest dla terenu całej Gminy L., przy czym plany dla poszczególnych obrębów uchwalane były odrębnie. Polityka przestrzenna gminy realizowana jest kompleksowo w oparciu wszystkie podjęte w tym zakresie uchwały. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gospodarowanie odpadami stanowi odrębną kategorię przeznaczenia terenu ustalanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i mieści się w grupie kategorii przeznaczenia terenów - infrastruktura techniczna, oznaczanej na rysunku planu symbolem "O". Nadto organ I instancji zaznaczył, że tego typu oznaczenie wprowadzone zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu S., przyjętego uchwałą nr XXX/185/2016 Rady Gminy L. z dnia 30 marca 2016 r. Wg § 41 ust. 1 ww. uchwały "Dla terenów oznaczonych symbolami od 01 do 04 ustala się przeznaczenie podstawowe na tereny gospodarki odpadami - obiekty unieszkodliwiania odpadów wydobywczych "G.". Rozporządzenie, ze względu na swój charakter, nie ustanawia ani obowiązku zamieszczenia w planie terenów przewidzianych pod gospodarowanie odpadami, ani nie przesądza o możliwości prowadzenia działalności w tym zakresie wyłącznie na obszarach oznaczonych symbolem "O". W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L., w wielu innych przypadkach (tj. w ramach innego oznaczenia na rysunku planu) przewidziana została możliwość prowadzenia gospodarki odpadami. Rada Gminy L. jako organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki planistycznej, uchwalając plany miejscowe na obszarze jej podległym wskazała tereny, na których dopuszczalna jest działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Przykładowo, w § 38 przytoczonego wyżej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Obrębu S., zatwierdzonego uchwałą nr XXX/185/2016 Rady Gminy L. z dnia 30 marca 2016 r., dla terenu oznaczonego symbolem K1 z przeznaczeniem podstawowym - teren kanalizacji, przewidziano przeznaczenie uzupełniające, cyt. "obiekty i urządzenia związane z gospodarowaniem odpadami". Organ wskazał dodatkowo na zapisy planów przyjętych dla innych obrębów. Następnie stwierdził, że na terenie oznaczonym symbolem P/U3 w obrębie R. takiej działalności nie przewidziano. Gdyby intencją Rady Gminy było przeznaczenie przedmiotowego terenu na działalność związaną z gospodarowaniem odpadami, to odpowiednie ustalenie zostałoby sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości. Odwołano się również do opinii urbanistycznej autora większości planów miejscowych obowiązujących aktualnie na terenie Gminy L., wskazującej, że przedsięwzięcie polegające na gospodarowaniu odpadami, planowane na dz. nr [...] w R. należy uznać za niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, ponieważ dla lokalizacji urządzeń związanych ze zbieraniem lub przetwarzaniem odpadów należy ustalać odrębne przeznaczenie terenu na urządzenia infrastruktury technicznej - gospodarki odpadami.
Od powyższej decyzji T. sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła odwołanie.
Decyzją z dnia 21 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W ramach własnych rozważań organ II instancji wyjaśnił, że inwestycja objęta wnioskiem została zakwalifikowana przez Spółkę jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla których sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane (§ 3 ust. 1 pkt 82 i 83 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Z treści karty informacyjnej wynika, że planowana działalność ma polegać na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów tworzyw sztucznych, drewna i gumy. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest więc niezbędne przed wydaniem pozwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W ramach przedsięwzięcia planowane jest zagospodarowanie części działki nr [...] o pow. 7913 m2. Na tym terenie zostały wyznaczone miejsca magazynowania odpadów przewidzianych do przetworzenia. Przetworzenie następować ma w procesie recyklingu lub odzysku. Organ przedstawił zapisy wynikające z karty informacyjnej dotyczące realizacji przedsięwzięcia, procesu produkcyjnego, sposobu i rodzaju zbieranych odpadów oraz ich przetwarzania.
Dalej Kolegium zaakcentowało, że zgodnie z art. 80 ust. 2 u.o.ś, wydanie decyzji środowiskowej warunkowane jest zgodnością lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli został uchwalony. Analizując w tym kontekście postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze na którym znajduje się objęta wnioskiem nieruchomość, organ II instancji stwierdził, że Wójt Gminy L. zasadnie uznał przedsięwzięcie za niezgodne z ustaleniami tego planu. Po przytoczeniu treści § 20 uchwały Rady Gminy L. z dnia 4 listopada 2016 r. nr XL/260/2016 Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że z zawartych w tym przepisie ustaleń planu wynika, że na terenie P/U3 nie uwzględniono działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Ocenę taką, zdaniem organu II instancji, potwierdza fakt, że lokalny prawodawca przewidział na obszarze objętym tym planem tereny, na których można prowadzić działalność związaną z gospodarowaniem odpadami, które oznaczone zostały symbolem K1. Zatem projektowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tej przyczyny należało odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem T. sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając w niej:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 8 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów planowanego do realizacji na części działki nr [...], obręb R., w sytuacji, gdy na mocy decyzji z 4 listopada 2013 r. na działce nr [...] graniczącej z działką nr [...] prowadzona jest działalność polegająca na zbieraniu odpadów;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;
a) art. 80 ust. 2 u.o.ś oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r .o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 87 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię przepisów uchwały Rady Gminy L. nr XL/260/2016 z dnia 4 listopada 2016 r. i przyjęcie, że oznaczenie P/U3 nie odnosi się do terenów przeznaczonych pod gospodarkę odpadami, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzić musi do wniosku, że oznaczenie symbolem P/U3 również odnosi się do terenów przeznaczonych pod gospodarkę odpadami,
b) § 27 ust. 1 i ust. 2 przywołanej wyżej uchwały Rady Gminy L. poprzez niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że symbol K1 odnosi się do terenów przeznaczonych pod gospodarkę odpadami a teren oznaczony symbolem P/U3 nie jest przeznaczony pod gospodarkę odpadami, w sytuacji gdy zgodnie z § 27 uchwały, dla terenu K1 ustalono przeznaczenie podstawowe jako teren kanalizacji a jedynie dopuszczono subsydiarnie obiekty i urządzenia związane z gospodarowaniem odpadami dla terenów K1. Zdaniem pełnomocnika teren K1 nie może być traktowany jako jedyny na którym dopuszczono gospodarowanie odpadami skoro jego przeznaczeniem podstawowym jest kanalizacja.
Zarzucając powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od SKO w Legnicy na rzecz skarżącej spółki zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że pomimo, iż zasady i tryb postępowania w sprawach ocen odziaływania na środowisko określone zostały w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2021 r, poz. 247 ze zm.), zawarte tam regulacje nie wyłączają stosowania norm procesowych zawartych w k.p.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd winien mieć na uwadze w pierwszym rzędzie wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, z taką wadliwością mamy do czynienia, gdyż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania przez niedokonanie ponownej oceny merytorycznej całości sprawy, w szczególności przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania istotnych dla podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.
Dalej Sąd I instancji podkreślił, że istota zasady dwuinstancyjności wyrażona w przywołanym art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z tym organ odwoławczy ma nie tylko obowiązek ocenić zgodność z prawem postępowania organu I instancji, lecz przede wszystkim jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy jakby "od nowa". Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynikają również pewne konsekwencje dla wymagań co do treści uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania. Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak odniesienia się i oceny podnoszonych w sprawie okoliczności i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyartykułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Tym samym nie stanowi realizacji zarówno zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak i warunków jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji organu II instancji samo ogólne stwierdzenie, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu l instancji.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd I Instancji stwierdził, że Kolegium co prawda zawarło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragment stanowiący odniesienie do zarzutów odwołania, ale uczyniło to w sposób ogólny, bez rozważenia kluczowego zarzutu kwestionującego prawidłowość wydania decyzji odmownej. W tym kontekście istotne jest, że przyczyną odmowy ustalenia uwarunkowań środowiskowych w niniejszej sprawie jest brak zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 80 ust. 2 u.o.ś.). Organ I instancji wyraził ocenę, że wskazane we wniosku przedsięwzięcie mające polegać na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów na działce nr [...] w R. jest niezgodne z obowiązującymi dla tej działki ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przewidziane dla tej działki przeznaczenie o symbolu P/U3 nie obejmuje działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów - taka działalność dopuszczona została bowiem na innym terenie (symbol K1). Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że ustalenia zwarte w § 20 uchwały nr XL/260/2016 Rady Gminy L. z dnia 4 listopada 2016 r. zgodnie z którymi, na terenie P/U3 przewidziane jest przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne, składy i magazyny, zabudowa usługowa i przeznaczenie uzupełniające: urządzenia sportowo - rekreacyjne, nie uwzględniają na tym terenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Argumentacja ta stanowiła zatem w istocie powtórzenie stanowiska organu I instancji, które to stanowisko kwestionowane było w odwołaniu. Skarżąca wskazywała bowiem, że przeznaczeniem podstawowym terenu K1 (§ 27 ust.1 uchwały) jest teren kanalizacji oraz, że są to lokalizacje aktualnie zajmowane przez oczyszczalnię ścieków, a tym samym - uwzględniając, że ma ono uzupełniające tylko przeznaczenie - na tym terenie nie ma żadnej możliwości prowadzenia innej działalności (bez połączenia z działalnością podstawową). W ocenie Sądu I instancji Kolegium nie odniosło się do powyższego zarzutu i nie rozważyło, czy istotnie w świetle przedstawionych przez skarżącą okoliczności, postanowienia analizowanego planu miejscowego pozwalają na zaaprobowanie stanowiska organu I instancji. Tymczasem postawione w odwołaniu zarzuty wymagały przeprowadzenia przez Kolegium wykładni przepisów planu miejscowego przy uwzględnieniu analizy § 27 uchwały (odnoszącego się terenów kanalizacji) w kontekście relacji: przeznaczenie podstawowe - przeznaczenie uzupełniające oraz przy uwzględnieniu znaczenia jakie w § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 prawodawca lokalny przypisał tym określeniem. Wynika z nich, że przeznaczenie podstawowe oznacza część przeznaczenia terenu, która przeważa na danym terenie wydzielonym w planie liniami rozgraniczającymi; w przypadkach ustalenia więcej niż jednej kategorii przeznaczenia podstawowego, wszystkie wymienione kategorie mogą wystąpić łącznie lub odrębnie w granicach poszczególnych nieruchomości położonych w granicach terenu, natomiast przeznaczenie uzupełniające oznacza rodzaj przeznaczenia terenu inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu. W kontekście powyższych przepisów i postawionych w odwołaniu zarzutów, Kolegium powinno zatem ocenić, czy teren oznaczony symbolem K1 stanowi obszar, na którym może być prowadzona po pierwsze: wyłącznie działalność polegająca na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, po drugie czy tego typu działalność może być prowadzona przez podmiot inny niż gmina skoro ma ona uzupełniać przeznaczenie podstawowe, po trzecie: czy w związku z powyższym przeznaczeniem ternu K1 wykluczone jest dopuszczenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami na terenie oznaczonym symbolem P/U3. Przeprowadzenie rozważań organu odwoławczego w powyższym zakresie w związku z poczynionymi w odwołaniu zarzutami było istotne, skoro w świetle art. 80 ust.2 u.o.ś., zgodność z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu, które nie dotyczą inwestora w niniejszej sprawie). Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, dostępny w CBOSA). W tej sytuacji oczywistym jest, że stwierdzenie sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. Skoro zatem skarżąca Spółka, przedstawiając konkretne argumenty, kwestionowała stanowisko organu według którego, zbieranie i przetwarzanie odpadów nie może być realizowane na terenie oznaczonym symbolem P/U3 - gdyż plan dopuszcza działalność związaną z gospodarowaniem opadami na terenie oznaczonym symbolem K1 - to rolą organu było odniesienie się powyższych zarzutów w sposób konkretny a nie ogólny. Organ powinien dokonać wykładni uregulowań planu miejscowego uwzględniając, że jako akt prawa miejscowego (jedno z konstytucyjnych źródeł prawa) wpisuje się on w powszechnie obowiązujący system prawny. Interpretacja ustaleń planu miejscowego wymagała zatem uwzględnienia zasad prawnych odnoszących się do obiektywnie obowiązującego porządku prawnego. W tym względzie organ odwoławczy powinien odnieść się do dominującego w orzecznictwie poglądu, według którego, fakt przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej - co do zasady - nie oznacza, że nie może na tym terenie być prowadzone gospodarowanie odpadami. Zgodnie z przywołanym poglądem przeciwne stanowisko oznaczałoby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O" czyli w ściśle oznaczonych, z góry przewidzianych miejscach. Taka interpretacja uznana została jednak za zbyt zawężającą i prowadzącą do nieuzasadnionego ograniczenia władztwa planistycznego i wolności gospodarczej (por. NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 1553/16 - CBOSA). Gospodarowanie odpadami jak wynika to z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach oznacza zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Pojęcie to jest więc szerokie i dlatego też NSA w ww. wyroku stwierdził, że swoboda działalności gospodarczej wymaga by działalność w ramach tego pojęcia mogła być prowadzona na obszarach nie tylko oznaczonych w planach miejscowych symbolem "O". Z reguły bowiem niemal każdy przedsiębiorca w ramach swojej działalności ma do czynienia z jakąś formą zajmowania się odpadami, choćby związanymi z sortowaniem wytworzonych przez siebie, w tym zwykłych śmieci.
Dalej Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy powinien także rozważyć co lokalny prawodawca rozumie pod podjęciem obiekty produkcyjne, składy, magazyny, dalej, czy przedsięwzięcie planowane przez spółkę wpisuje się w tak określoną działalność oraz czy istnieją postanowienia planu wprowadzające ograniczenia w zakresie rodzajów dopuszczalnej formy prowadzenia działalności gospodarczej dla przedmiotowego terenu. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że przywołana wyżej ogólna teza wynikająca ze stanowiska orzeczniczego nie oznacza, że każdy teren przeznaczony w planie miejscowym na funkcję produkcyjną, przemysłową, magazynową czy składową umożliwia realizację przedsięwzięcia polegającego na gospodarowaniu odpadami. Takiego wniosku w rozpoznawanej sprawie w żadnej mierze nie można stawiać automatycznie, gdyż uzależnione jest to, od wyniku prawidłowo przeprowadzonej wykładni przepisów planu odniesionych do rodzaju planowanego przedsięwzięcia - czego w niniejszej sprawie zabrakło. Przywołane wyżej stanowisko orzecznicze nie przesądza absolutnie o kierunku rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ale może stanowić dla organu ogólną wskazówkę przy interpretacji przepisów planu miejscowego.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wnosząc, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 29 lipca 2021 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) polegające na błędnym przyjęciu, iż organ II instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a,") albowiem dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przez niedokonanie oceny merytorycznej całości sprawy i braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania i brak przedstawienia kompleksowej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XL/260/2016 Rady Gminy Lu. z dnia 4 listopada 2016r. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 listopada 2016 r., poz. 523), tj. uwzględniającej nie tylko uregulowania szczegółowe dotyczące terenów o różnych funkcjach (P/U3 i KI) ale obejmującej także analizę znajdujących zastosowanie do wszystkich terenów postanowień ogólnych planu, pomimo tego, że organ II instancji wykładnię planu miejscowego przeprowadził, co doprowadziło do przyjęcia, iż zapisy tego planu nie przewidują dla terenu objętego planowanym zamierzeniem (P/U3) gospodarowania.
W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej Kolegium stwierdziło, że nie zgadza się z zarzutem Sądu I instancji, iż naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a., bowiem ogólnie odniosło się do zarzutów odwołania. Przyznało, iż zadaniem organu rozpoznającego sprawę na skutek złożenia środka odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych w tym środku, a co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jednak w orzecznictwie dostrzega się, że z art. 107 § 3 k.p.a. nie wynika bezwzględny obowiązek organu odwoławczego odnoszenia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ ma obowiązek ich rozważenia, jeżeli są one związane z dowodami, którym odmówił wiarygodności lub z koniecznością wyjaśnienia podstawy prawnej. Innymi słowy, nie oznacza to jednak, że wypełniając obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania, organ administracji, ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów organu administracji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w odwołaniu.
Dalej Kolegium stwierdziło, że w decyzji z dnia 29 lipca 2021 r. nr SKO/OS- 414/37/2021, dokonało analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., obręb R., zatwierdzonego uchwałą Nr XL/260/2016 Rady Gminy L. z dnia 4 listopada 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 21 listopada 2016 r., poz. 5231), obowiązującego na terenie, na którym planowana jest realizacja wnioskowanego przez T. sp. z o.o. przedsięwzięcia, tj. dla działki o nr [...], obręb R. W zaskarżonej decyzji Kolegium przywołało zapisy planu dotyczące terenu działki nr [...], obręb R. - tj. P/U3 oraz poddało je analizie w kontekście pozostałych zapisów planu, stwierdzając, iż lokalny uchwałodawca przedsięwzięcia związane z gospodarką odpadami przewidział na terenie oznaczonym w planie symbolem KI. Zdaniem Kolegium, oznacza to, iż jedynie na terenie oznaczonym w planie symbolem KI dopuszczone jest prowadzenie działalności związanej z gospodarką odpadami. W ocenie Kolegium, skoro w planie miejscowym są wskazane miejsca, w których dopuszczona jest gospodarka odpadami, tym samym niezasadne jest dokonywanie dalszej analizy, czy na terenie oznaczonym symbolem P/U3, na którym jako przeznaczenie podstawowe dopuszczono obiekty produkcyjne, składy i magazyny, możliwe jest prowadzenie działalności związanej z gospodarką odpadami. Nadto, zdaniem Kolegium, nie ma potrzeby dokonywania ustaleń jaki rodzaj działalności związanej z gospodarką odpadami jest dopuszczony do prowadzenia na terenie oznaczonym KI, gdyż przedmiotem oceny był teren oznaczony symbolem P/U3. Analizę dopuszczonych na terenie oznaczonym symbolem KI rodzajów działalności związanych z gospodarką odpadami, należałoby przeprowadzić w przypadku dokonywania ustaleń w świetle możliwości prowadzenia konkretnej działalności na terenie oznaczonym symbolem KI. Rada gminy, odpowiedzialna za uchwalenie planów miejscowych na terenie objętym działalnością danej gminy i odpowiedzialna za politykę przestrzenną gminy, może w planach miejscowych wyznaczyć konkretne tereny pod ściśle określony rodzaj działalności, np. jak w niniejszej sprawie pod gospodarkę odpadami. Oznaczać to będzie, iż poza tym wskazanym w planie miejscowym terenem nie jest możliwe prowadzenie działalności dopuszczonej na ściśle określonym w planie terenie. W takich sytuacjach prowadzenie dodatkowych analiz i ustaleń, w zakresie możliwości prowadzenia danego rodzaju działalności na innym terenie niż ten ściśle określony w planie miejscowym, należy uznać za zbyteczny i niecelowy.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną T. sp. z o.o. z siedzibą w R. o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka przedstawiła argumentację uzasadniającą powyższe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Dokonując analizy zarówno uzasadnienia zaskarżonego wyroku jak i wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest zgodność przedsięwzięcia przedstawionego przez inwestora – T. sp. z o.o. z siedzibą w R. w karcie informacyjnej stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej - z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym przedsięwzięcie to ma być realizowane.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy skutkujące podważeniem stanowiska Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy została podjęta z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że organ II instancji naruszył 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a sprowadzającego się do braku dokładnej oceny merytorycznej całości sprawy i braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz braku kompleksowej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie gdzie jest przewidywana przez inwestora realizacja przedstawionego przedsięwzięcia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną tj. Kolegium rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania wywiązało się ono z obowiązków wynikających z powyższych przepisów.
Dokonując oceny zasadności podniesionego zarzutu kasacyjnego należy na wstępie zaakcentować, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ich uwzględnienie, przy wydaniu decyzji środowiskowej, nakazuje wprost art. 80 ust. 2 u.o.ś. Przepis ten warunkuje bezwzględnie zgodę na realizację inwestycji, z uwagi na uwarunkowania środowiskowe, od zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w razie stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.o.ś. podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407; z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2667/16, LEX nr 2589000). Dokonanie powyższej oceny wymaga, zarówno ze strony organów jak i sądów dokonujących oceny legalności wydanych w tym przedmiocie decyzji, przeprowadzenia stosownej wykładni postanowień planu miejscowego. Należy przy tym pamiętać, że w sytuacji, gdy treść przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołuje się do pojęć niedookreślonych, które nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, prawidłowa wykładnia tych pojęć wymaga należytego wyważenia. Trzeba bowiem mieć na względzie, że plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), który ze swej istoty w sposób władczy kształtuje ustalenie przeznaczenia terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Jakkolwiek uchwalanie planu należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), to uprawnienie do władczego określania treści tego aktu, zwane władztwem planistycznym, nie stanowi jednak władztwa absolutnego oraz nieograniczonego. Na gminie spoczywa bowiem w tym zakresie obowiązek działania w granicach prawa, kierowania się interesem publicznym, wyważania interesów publicznych z interesami prywatnymi, a także uwzględniania aspektu racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Oczywiste jest więc, że nie tylko proces stanowienia, ale i stosowanie tego aktu prawa miejscowego wymaga właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości.
Z tych właśnie powodów organ administracji, dokonując egzegezy prawnie wiążących zapisów planu miejscowego, w kontekście zbadania warunku zgodności planowanej inwestycji z tym planem w ramach postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (art. 80 ust. 2 u.o.ś.), zobowiązany jest tak interpretować postanowienia planu, mające zastosowanie w sprawie, by uwzględnić opisane wyżej wartości i dobra. Wykładnia przepisów planu miejscowego powinna zatem, stosownie od okoliczności sprawy, prowadzić do przyjęcia wyników, które nie tylko są racjonalnie uzasadnione interesem publicznym, ale również nie skutkują nadmierną ingerencją w sferę prawną jednostki. Konieczne jest przy tym zwrócenie uwagi, że w sytuacji, gdy - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - plan posługuje się pojęciem nieostrym, to z istoty rzeczy interpretacja tego pojęcia nie może opierać się wyłącznie na wynikach wykładni językowej. W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. uchwała NSA z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.).
Prawidłowe zinterpretowanie normy prawnej zawartej w przywołanych wyżej przepisach planu miejscowego wymaga więc również wyjaśnienia celu, jaki miał prawodawca w momencie powstawania tego unormowania, co stanowi regułę wykładni celowościowej w wersji historycznej (zob. L. Leszczyński, Reguły celowościowe i funkcjonalne w wykładni prawa administracyjnego, (w:) L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, System Prawa Administracyjnego, t. IV, s. 267 i n.). Dokonując wykładni należy zakładać, że prawodawca stanowiąc przepisy działa w sposób logiczny i racjonalny. W pojęciu takiego określonego działania mieści się nie tylko przestrzeganie zasady hierarchii aktów prawnych, ale zasad tworzenia prawa określonych w innych aktach prawnych. Takim aktem niewątpliwie w dacie podejmowania przez Radę Gminy L. uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa gminy L. dla obrębu R. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej: "rozporządzenie MI"). Rozporządzenie to zostało co prawda uchylone z dniem 24 grudnia 2021 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021, poz. 2404), jednak obowiązywało w dacie uchwalenia planu miejscowego mającego zastosowanie w sprawie niniejszej. Dlatego w świetle regulacji rozporządzenia MI z 2003 r. należy ustalenia planu w sprawie niniejszej stosować i wykładać.
Rozporządzenie MI określało wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. W rozporządzeniu tym określono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, w tym w § 4 pkt 1 wskazano, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Standardy konstruowania projektu rysunku planu miejscowego zapisano w § 5 i następne rozporządzenia MI, w tym w § 9 ust. 1 nakazano stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów wynikające z załącznika nr 1. Dodać należy, że rozporządzenie MI dopuszcza również wrysowanie tzw. przeznaczenia mieszanego na zasadzie § 9 ust. 4, zgodnie z którym w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Rozporządzenie to wprowadziło odrębną kategorię przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gospodarowania odpadami i mieści się w grupie kategorii przeznaczenia terenów - infrastruktura techniczna, oznaczonej na rysunku planu symbolem "O".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu R., zatwierdzony uchwałą Nr XL/260/2016 Rady Gminy L. z dnia 4 listopada 2016 r. obejmujący między innymi działkę [...], na której inwestor – T. sp. z o.o. z siedzibą w R. miał zamiar realizować przedsięwzięcie polegające na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, odnośnie przeznaczenia terenu objętego postanowieniami tego planu posługuje się pojęciami ogólnymi, niedookreślonymi. Takimi niewątpliwie są pojęcia "obiekty produkcyjne", "składy", "magazyny", czy też "zabudowa usługowa". Podobnie należy zakwalifikować pojęcie " urządzenia społeczno- sportowe" i "kanalizacja". Jedynie w § 3 powyższej uchwały Rada Gminy L. zdefiniowała pojęcie "urządzenia sportowo – rekreacyjne" jako boiska, lub inne urządzenia służące wypoczynkowi i rekreacji w tym plac zabaw. Jednocześnie zauważyć należy, że z takimi samymi pojęciami spotykamy się w wspomnianym wyżej rozporządzeniu MI z 2003 r. Podnieść także należy, że zarówno w planie zagospodarowania przestrzennego jak i rozporządzeniu powyższym pojęciem określającym przeznaczenie terenu nadano takie same symbole. I tak dla terenów przeznaczonych pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny przypisano symbol "P", tereny zabudowy usługowej oznaczono symbolem "U", kanalizacja symbolem "K". Jednocześnie mamy do czynienia z tożsamością pojęć i symboli używanych w planie zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzeniu MI z 2003 r. odnośnie innych wskazanych sposobów przeznaczenia terenów np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, tereny rolnicze, tereny leśne, wody powierzchniowe. W uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy L. nie zdefiniowała także pojęcia gospodarowanie odpadami. Jednak tak jak w rozporządzeniu MI z 2003 r. tereny, na których obiekty i urządzenia związane z tą działalnością mogą być realizowane oznaczono symbolem "O". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęciu temu należy nadać znaczenie zgodne z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1587 ). Zgodnie z powołanym przepisem przez gospodarowanie odpadami rozumieć należy zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika odpadów. Niewątpliwie zatem przeznaczenie wykorzystania terenu określonego jako "produkcja", "gospodarowanie odpadami" należy uznać za różne przeznaczenia. Wprowadzenie takiego rozróżnienia nie można traktować jako błędu prawodawcy, a jedynie jako zamierzony zabieg mający na celu rozróżnienie sposobu zagospodarowania terenów wskazanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Rozróżnienie to jest podyktowane rodzajem działalności człowieka i skutkami jaki dany sposób zagospodarowania terenu niesie dla środowiska. Takiego wyodrębnienia wymagają między innymi odpady, jako szczególny produkt działalności człowieka, wymagający szczególnych rozwiązań, w tym określenia miejsca ich zagospodarowania. To leżało zapewne u podstaw wyodrębnienia z zakresu pojęcia działalności produkcyjnej, działalności związanej z zagospodarowaniem odpadów. Tym samym oparcie się w niniejszej sprawie wyłącznie na wynikach wykładni językowej przy określeniu sposobu wykorzystania- przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami P i U nie było uzasadnione z przyczyn wyżej podanych. Do całkowicie odmiennych wyników, na które powołuje się podmiot ubiegający się w wydanie decyzji środowiskowej prowadzi zastosowanie nadto wykładni systemowej i celowej. Powyższe rozważania prowadzą bowiem do wniosku, że Rada Gminy L. uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu R., uwzględniała zasady zawarte w rozporządzeniu MI z 2003 r. oraz znaczenie pojęć zdefiniowanych w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach. Brak stwierdzenia odnośnie terenów oznaczonych symbolami P i UP/U zakazu lokowania na nich działalności związanej z gospodarowaniem odpadów nie oznacza, że taką działalność można na nich prowadzić. Wskazanie w spornym planie zagospodarowania przestrzennego, że taki sposób zagospodarowania jest dopuszczalny na terenach oznaczonych symbolem "K" prowadzi do wniosku, że tylko na tak oznaczonych terenach jest dopuszczalny taki sposób ich zagospodarowania. Zgodzić się należy co do zasady, że wykładni postanowień danego aktu prawa miejscowego- jakim jest niewątpliwie palna zagospodarowania przestrzennego nie można prowadzić w oparciu o regulacje prawne zawarte w innych planach zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie należy mieć jednak na uwadze, że Rada Gminy L. uchwaliła dla każdego sołectwa (obrębu) odrębny plan zagospodarowania. W kilku z nich, co wynika z treści tych aktów opublikowanych w Dziennikach Urzędowych Województwa Dolnośląskiego, przewidziano tereny do prowadzenia gospodarki odpadami, które oznaczono symbolem "O".
Jak wskazał między innymi NSA w sprawie II OSK 3214/14, niewątpliwe jest, iż przeznaczenie danego terenu winno być określone możliwie precyzyjnie. Nie można jednak z wymogu precyzyjności wyprowadzać obowiązku organu planistycznego formułowania szczegółowych zakazów lokalizacji określonych przedsięwzięć na danym terenie, gdy teren ten ma określone, nadane mu przez plan przeznaczenie podstawowe. Byłoby to zbędne z punktu widzenia nie tylko techniki prawodawczej, ale i logiki rozumowania prawniczego. Przeznaczenie określonego terenu na konkretny cel samo w sobie oznacza bowiem niedopuszczalność realizacji na tym terenie celu innego. W świetle treści art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 u.p.z.p. oraz wyraźnego odróżnienia w rozporządzeniu MI z 2003 r. przeznaczenia produkcyjnego i usługowego od przeznaczenia pod gospodarowanie odpadami, brak jest podstaw do wywodzenia, iż w obszarze planowania przestrzennego obowiązuje reguła quae non sunt prohibita, permissa intelleguntur, czyli "co nie jest zabronione, to jest dozwolone". W sprawie niniejszej reguła ta oznaczałaby możliwość realizacji inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami na terenie produkcyjno-usługowym. Nie może to jednak zostać zaakceptowane, bowiem już na poziomie normatywnym są to tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym, a nadto plan nie dopuszcza realizacji inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami na terenie P/U nawet na zasadzie przeznaczenia dopuszczalnego, uzupełniającego. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 3214/14, inna konkluzja stałaby w sprzeczności z odrębnym sposobem oznaczania poszczególnych przeznaczeń terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to bez znaczenie zważywszy, że prawodawca wyraźnie wprowadza kategorie przeznaczenia w rozporządzeniu MI z 2003 r., a które Rada Gminy w L. przestrzegała wprowadzając takie same oznaczenie. Skład orzekający w sprawie niniejszej zgadza się też z tym stanowiskiem NSA w sprawie II OSK 3214/14, iż "Również z argumentu braku wyodrębnienia terenu o przeznaczeniu oznaczonym symbolem "O" nie można wywodzić regulacji pozytywnej o charakterze normatywnym". Innymi słowy, z faktu niewprowadzenia przez organ planistyczny przeznaczenia pod gospodarowanie odpadami na obszarze objętym konkretnym planem miejscowym (a nawet na obszarze danej gminy) nie sposób wywodzić, iż takie przeznaczenie jest dopuszczalne na terenie przeznaczonym pod obiekty produkcyjne na zasadzie, że takie przeznaczenie powinno być przewidziane.
Z uwagi na argumentację podnoszoną przez Spółkę w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazać należy, że zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią uzasadnione ograniczenie prawa własności, które nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 § 3 Konstytucji RP). Tego rodzaju ograniczeniem są przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią upoważnienie do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tego jest ustawowy obowiązek zgodności przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikający z art. 80 ust. 2 u.o.ś.
Należy nadto podkreślić, że ocena "zgodności" wymagana w art. 80 ust. 2 u.o.ś. nie może przerodzić się w ocenę sposobu zrealizowania przez organ gminy władztwa planistycznego, bowiem służy temu zupełnie inne postępowanie, prowadzone na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1999 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 1465).
Uznać zatem należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegający na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organ II instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. albowiem dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przez niedokonanie oceny merytorycznej całości sprawy i braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania i brak przedstawienia kompleksowej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XL/260/2016 Rady Gminy L. z dnia 4 listopada 2016r. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 listopada 2016 r., poz. 523), tj. uwzględniającej nie tylko uregulowania szczegółowe dotyczące terenów o różnych funkcjach (P/U3 i KI) ale obejmującej także analizę znajdujących zastosowanie do wszystkich terenów postanowień ogólnych planu, pomimo tego, że organ II instancji wykładnię planu miejscowego przeprowadził, co doprowadziło do przyjęcia, iż zapisy tego planu nie przewidują dla terenu objętego planowanym zamierzeniem (P/U3) gospodarowania, zasługuje na uwzględnienie w całości. Przedstawiona przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji argumentacja dotycząca braku zgodności między przedstawionym we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego uchwalonego dla terenu, na którym ma być ono realizowane jest wystarczająca do zaakceptowania stanowiska organów. Fakt braku odpowiedzi na niektóre z zarzutów podniesionych w skardze, na które odpowiedź nie miałaby istotnego wpływu na ostateczne rozstrzygniecie sprawy nie może stanowić uzasadnienia do podniesienia zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie podjął wszelkie niezbędne czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz stanu faktycznego mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Realizując zasadę prawdy obiektywnej zebrał i rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy. Nadmienić należy, że wszyscy uczestnicy postępowania, tj. organ i strona opierały swoje stanowiska na dowodach dotychczas zgromadzonych przez organy. Przedstawiona ocena zgromadzonego materiału dowodowego realizuję zasadę określoną w art. 80 k.p.a. Natomiast sporządzone uzasadnienie decyzji organu II instancji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie może stanowić podstawy naruszenia tego przepisu sam fakt odmiennego stanowiska zajmowanego przez stronę.
Przedstawione wyżej stanowisko pozwala przyjąć nie tylko, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, ale także, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia sprawy. Podzielić należy stanowisko organów administracji publicznej, zgodnie z którym zachodziły podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na treść art. 80 ust. 2 u.o.ś. tj. braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla terenu na którym to przedsięwzięcia miało zostać zrealizowane. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy nie przedstawił kompleksowej wykładni postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności w części dotyczącej sposoby przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami "P", "U" oraz "K". Co istotne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wykładnia postanowień planu miejscowego jest za każdym razem indywidualna i odnosi się do konkretnego planu, winna uwzględnić jego indywidualny charakter, jego poszczególne postanowienia.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, uznając jednocześnie, że wniesiona przez T. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Zasądzono od T. sp. z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego łącznie kwotę 460 zł, tj. 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz 360 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika postępowania będącego radcą prawnym ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).