III OSK 2163/22

III OSK 2163/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 399/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-13
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 575
art. 78 ust. 1
Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r.o Służbie Ochrony Państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 399/22 w sprawie ze skargi T.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 399/22, oddalił skargę T.T. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym sprawy.
Zastępca Komendanta Służby Ochrony Państwa ("SOP") zwrócił się do Komendanta SOP z wnioskiem z 21 października 2021 r. o wyznaczenie funkcjonariusza na stanowisko służbowe Naczelnika Wydziału w [...] SOP oraz o pozostawienie funkcjonariuszowi, na nowym stanowisku służbowym, dotychczasowej wysokości dodatku specjalnego, jak również o pozostawienie mu dodatku uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby za wykonywanie zadań wymagających kwalifikacji kierowniczych. Zastępca Komendanta SOP wskazał na potrzebę zmiany na stanowisku dla zapewnienia dobrych relacji służbowych między przełożonym a podwładnymi, a także dla zapewnienia efektywnej realizacji zadań służbowych przez kierowaną komórkę, w szczególności związanych z rozpoznawaniem i zapobieganiem przestępstwom przeciwko Prezydentowi RP, Premierowi RP, Marszałkowi Sejmu i Marszałkowi Senatu. Ponadto wskazał, że zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczenie go na nowe równorzędne stanowisko służbowe w [...] – zgodnie z potrzebami służby - daje możliwość wykorzystania jego potencjału i doświadczenia zawodowego.
Komendant SOP rozkazem personalnym nr [...] z [...] października 2021 r., powołując się na przepisy art. 78 w związku z art. 14 pkt 2 oraz art. 162 ust. 1-6 i ust. 8 i 9 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2021 r. poz. 575 i 1728; dalej "ustawa o SOP") oraz biorąc pod uwagę kwalifikacje skarżącego oraz potrzeby kadrowe Służby Ochrony Państwa, a także to, że funkcjonariusz spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie wymagań wobec funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa na stanowisku kierownika komórki organizacyjnej lub innym stanowisku służbowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 471 ze zm.) wyznaczył funkcjonariusza na wskazane stanowisko służbowe. Wskazał, że stawkę uposażenia przyznano na podstawie § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lutego 2018 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1392) oraz dotychczasową wysokość dodatku specjalnego równą 25% należnego uposażenia zasadniczego pozostawiono skarżącemu, na nowym stanowisku służbowym, do dnia 31 lipca 2022 r., na podstawie art. 162 ust. 1-6 i ust. 8 i 9 ustawy o SOP. Komendant SOP wyjaśnił, że dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby za wykonywanie zadań wymagających kwalifikacji kierowniczych w wysokości 20% należnego uposażenia zasadniczego, przyznany skarżącemu od dnia 13 listopada 2018 r., pozostawiono mu na nowym etatowym stanowisku służbowym na podstawie § 2 pkt 1 w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (Dz.U. z 2018 r. poz. 346 ze zm.).
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 14 pkt 2 i art. 78 ust. 1 ustawy o SOP - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszeń prawa procesowego dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy art. 14 pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 1 ustawy o SOP, na podstawie których Komendant SOP kieruje Służbą Ochrony Państwa i zapewnia sprawne oraz efektywne wykonywanie zadań formacji przez prowadzenie polityki kadrowej, czego nieodłącznym elementem jest wyznaczanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie oraz zwalnianie z tych stanowisk, które każdorazowo następuje na podstawie rozkazu personalnego Komendanta SOP.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przekroczyły również granic uznania administracyjnego, a ich rozstrzygnięcie nie posiada znamion dowolności. W decyzjach obu instancji została omówiona podstawa prawna, przytoczono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a także w sposób wyczerpujący umotywowano przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 14 pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 1 ustawy o SOP.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja w sposób przekonujący uzasadnia zwolnienie skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska celem wyznaczenia go na stanowisko, na którym mógłby w możliwie najlepszy sposób wykorzystać posiadane doświadczenie i umiejętności, przy jednoczesnym zachowaniu parametrów zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego. Ponadto Komendant SOP w uzupełnionym stanowisku do odwołania z dnia 17 grudnia 2021 r. podkreślił, że zarówno dotychczasowe doświadczenie skarżącego, jak i staż służby w [...] i [...] stanowią nieocenioną wartość. W konsekwencji Komendant SOP podjął decyzję o wyznaczeniu skarżącego na stanowisko Naczelnika Wydziału w [...].
Zdaniem WSA w Warszawie organ odwoławczy słusznie wskazał, że równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Równorzędne są takie stanowiska, które mają takie same elementy składowe (stopień etatowy, parametry uposażenia). Równorzędność nie oznacza zatem takich samych obowiązków, czy też czasu służby. Komendant SOP w uzasadnieniu rozkazu personalnego wykazał, że zwolnienie skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowanie na inne stanowisko służbowe nastąpiło na stanowisko służbowe z tym samym zaszeregowaniem: w 05 grupie uposażenia, o takim samym stopniu etatowym z jednoczesnym pozostawieniem bez zmian dodatku specjalnego w wysokości 25% należnego uposażenia zasadniczego ustalonego funkcjonariuszowi na poprzednim stanowisku służbowym oraz pozostawieniu na nowym stanowisku służbowym przyznanego funkcjonariuszowi od dnia 13 listopada 2018 r. dodatku uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby za wykonywanie zadań wymagających kwalifikacji kierowniczych – w wysokości 20% należnego uposażenia zasadniczego, jak również niezmienionym stopniem etatowym.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 162 ust. 1 ustawy o SOP uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym. Dodatkami o charakterze stałym są dodatek specjalny oraz dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (ust. 2 art. 162 ustawy o SOP). Stawkę uposażenia przyznano na podstawie § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lutego 2018 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa oraz dotychczasową wysokość dodatku specjalnego równą 25% należnego uposażenia zasadniczego pozostawiono skarżącemu, na nowym stanowisku służbowym, do dnia 31 lipca 2022 r., na podstawie art. 162 ust. 1 - 6 i ust. 8 i 9 ustawy o SOP. Z kolei dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby za wykonywanie zadań wymagających kwalifikacji kierowniczych w wysokości 20% należnego uposażenia zasadniczego, przyznany skarżącemu od dnia 13 listopada 2018 r. pozostawiono na nowym etatowym stanowisku służbowym na podstawie § 2 pkt 1 w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Wobec braku przyporządkowania dodatku operacyjnego na stanowisku Naczelnika Wydziału w [...] w SOP – Sąd wskazał - że wiąże się to ze zmianą zakresu wykonywanych uprzednio przez skarżącego zadań, nie przesądza natomiast o braku równorzędności uposażenia na tym stanowisku w stosunku do poprzednio zajmowanego, ponieważ składowymi uposażenia funkcjonariusza SOP są uposażenie zasadnicze oraz dodatki o charakterze stałym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz dostatecznie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy - biorąc pod uwagę interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby. Jednocześnie organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie przekroczył granic dopuszczalnego uznania administracyjnego, w sposób wystarczający rozważając wszelkie okoliczności sprawy oraz prawidłowo stosując przepisy prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, w tym zasad ogólnych k.p.a.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 1 w zw. z art. 14 pkt. 2 a contrario ustawy o SOP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że poprzednio zajmowane przez skarżącego stanowisko Naczelnika Wydziału Zarządu [...] i [...] jest równorzędne stanowisku Naczelnika Wydziału w [...], o czym przesądzają grupa zaszeregowania, uposażenia zasadniczego, stopień etatowy oraz rodzaj przyznanego dodatku, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że porównywane stanowiska nie są równorzędne, bowiem zakres zadań i kompetencji, kategoria dodatku funkcyjnego, a także podległość służbowa przypisane do stanowiska Naczelnika Wydziału w [...] są zasadniczo odmienne od stanowiska Naczelnika Wydziału Zarządu [...] i [...];
2. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jaka argumentacja zawarta w treści zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że dodatek operacyjny, o którym mowa w § 7 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby z dnia 9 lutego 2018 r. nie jest składnikiem uposażenia zasadniczego.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie do ponownego rozpoznania oraz uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] i poprzedzającego ją rozkazu Komendanta Służby Ochrony Państwa, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także rozpoznanie na rozprawie niniejszej skargi kasacyjnej.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W niniejszej sprawie zostały sformułowane zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego, zatem w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego można ocenić dopiero w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie powyższego przepisu zdaniem skarżącego kasacyjnie miało miejsce poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku, jaka argumentacja zawarta w treści zaskarżonej do Sądu decyzji świadczy o tym, że dodatek operacyjny, o którym mowa w § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby z dnia 9 lutego 2018 r. nie jest składnikiem uposażenia zasadniczego.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Niemożliwe jest natomiast kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, jak również ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Do kwestii charakteru dodatku operacyjnego Sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (w szczególności na str. 16 i 17 uzasadnienia), natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji w tej kwestii nie czyni omawianego zarzutu skutecznym.
Ponieważ zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się bezskuteczny, należy uznać, że stan faktyczny, przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa orzekania, został ustalony prawidłowo.
Stanu faktycznego sprawy nie sposób również skutecznie zakwestionować w oparciu o zarzuty naruszenia prawa materialnego, a do tego w istocie zmierza skarżący kasacyjnie, formułując zarzut naruszenia art. 78 ust. 1 w zw. z art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 34). Skarżący kasacyjnie kwestionuje bowiem ustalenie, że poprzednio zajmowane stanowisko i stanowisko, na które skarżący został wyznaczony, są równorzędne.
Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o Służbie Ochrony Państwa wyznaczenie funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenie oraz zwalnianie z tych stanowisk następuje na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Służby Ochrony Państwa. Zgodnie z art. 14 pkt 2 ustawy Komendant Służby Ochrony Państwa kieruje Służbą Ochrony Państwa i zapewnia sprawne oraz efektywne wykonywanie jej zadań przez prowadzenie polityki kadrowej. Powyższe regulacje prawne nie odnoszą się do kwestii powołanych w sformułowanym zarzucie skargi kasacyjnej – to jest kwestii równorzędności poprzednio zajmowanego i nowego stanowiska. Kwestii tych dotyczy natomiast art. 162 ustawy o Służbie Ochrony Państwa oraz przepisy wykonawcze. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak innych zarzutów, poza dotychczas omówionymi, a które – ze wskazanych wyżej przyczyn – okazały się bezzasadne.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 p.p.s.a., o oddaleniu skargi kasacyjnej.