III OSK 2162/22

III OSK 2162/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Wa 110/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-23
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 161
art.33 ust.3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 110/22 w sprawie ze skargi X.Y. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 8 listopada 2021 r., nr 1002 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia 6 sierpnia 2021 r., nr 211/21; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz X.Y. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2022 r., II SA/Wa 110/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X.Y. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z 8 listopada 2021 r., nr 1002 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
7 czerwca 2021 r., skarżący zwrócił się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej: "Komendant CBŚP", "organ pierwszej instancji") o ustalenie i wypłatę rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas pracy w wymiarze 375 godzin.
Decyzją z 6 sierpnia 2021 r., nr 211/21, Komendant CBŚP odmówił skarżącemu prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 8 listopada 2021 r., Komendant Główny Policji (dalej: "Komendant GP", "organ drugiej instancji"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji, organ drugiej instancji wskazał, że poza sporem jest to, że od 1 sierpnia 2008 r., do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do 20 lutego 2019 r., skarżący zajmował stanowiska służbowe zastępcy naczelnika Wydziału [...], a następnie naczelnika tego wydziału. W tym czasie oprócz pełnionej funkcji kierowniczej, w związku z realizowanymi wnioskami pisemnymi o oddelegowanie, był delegowany do pełnienia służby na rzecz [...]. Skarżący wykonywał czynności służbowe równolegle na rzecz innej jednostki.
Komendant GP, powołując się na art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 2019 poz. 161, dalej: "ustawa o Policji") oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"), stwierdził, że skarżący, z racji pełnienia służby na wskazanych stanowiskach, był uprawniony do dodatku funkcyjnego.
W konsekwencji, organ drugiej instancji uznał, że w świetle art. 33 ust. 4 ustawy o Policji, skarżący w okresie, w którym był uprawniony do otrzymywania dodatku funkcyjnego, nie mógł nabyć prawa do czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, w jakim pełnił on służbę w wymiarze ponadnormatywnym.
Komendant GP podkreślił, że stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się specyficznymi elementami, a przyznanie dodatku funkcyjnego powoduje, że funkcjonariuszowi nie może być zrekompensowany ponadnormatywny czas służby. Ustawodawca dla tzw. policjantów funkcyjnych przewidział szczególną formę rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby na stanowisku kierowniczym poprzez przyznanie stosownego stałego dodatku.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 23 maja 2022 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji wskazał, że problematykę czasu służby w Policji reguluje art. 33 ustawy o Policji. Zgodnie z jego ust. 3, w zamian za czas służby przekraczający określoną normę policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji, zaznaczył przy tym, że w myśl ust. 4 ww. artykułu przepisu ust. 3 nie stosuje się do policjanta uprawnionego do dodatku funkcyjnego.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie bezspornym było że skarżący od 1 sierpnia 2008 r., zajmował stanowisko kierownicze - początkowo Zastępcy Naczelnika Wydziału, a od 17 października 2011 r. - Naczelnika Wydziału. W tym czasie oprócz pełnionej funkcji kierowniczej, w związku z realizowanymi wnioskami pisemnymi o oddelegowanie, był delegowany do pełnienia służby na rzecz Zarządu [...]. W trakcie wykonywania czynności na rzecz innej jednostki, skarżący wypracował ponad 375 ponad normę czasu służby, za który to czas nie został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny.
W takiej sytuacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, istota sporu w sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy policjant uprawniony do dodatku funkcyjnego zachowuje prawo do rekompensaty za czas służby wykonywany "równolegle" do czynności związanych z wykonywaniem funkcji kierowniczej przepracowany ponad obowiązującą go normę czasu służby w okresie rozliczeniowym. Czy dodatek funkcyjny rekompensował jedynie uciążliwość służby pełnionej w ramach stanowisk związanych z wykonywaniem funkcji kierowniczej, a nie innych czynności, do których był oddelegowany rozkazem personalnym i które były wykonywane na rzecz odrębnej jednostki organizacyjnej Policji.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uprawnienie skarżącego do pobierania dodatku funkcyjnego, powodowało, że nie przysługiwał mu czas wolny od służby, w zamian za ponadnormatywny czas służby, nie tylko z tytułu obowiązków wynikających z zajmowanych przez niego stanowisk kierowniczych, ale także z uwagi na czynności wykonywane doraźnie na rzecz [...] (a następnie [...]).
Jak podkreślił bowiem Sąd pierwszej instancji, z art. 33 ust. 4 ustawy o Policji wynika, że przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o Policji nie stosuje się do policjanta uprawnionego do dodatku funkcyjnego. Bez znaczenia przy tym pozostaje, jaki był zakres, czy też rodzaj czynności wykonywanych przez takiego policjanta, na czyje polecenie czynności te były wykonywane, a także, czy wykonywane one były zgodnie z zakresem obowiązków, czy też poza tym zakresem.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, treść art. 33 ust. 4 ustawy o Policji jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości. Ustalenie, że skarżący był uprawniony do dodatku funkcyjnego, uniemożliwiało przyznanie mu czasu wolnego w zamian za służbę w wymiarze ponadnormatywnym, nawet za wykonywanie czynności "równolegle" do tych, które wykonywał na stanowisku kierowniczym. Zatem nie sposób uznać, że skarżący na dzień zwolnienia ze służby w Policji posiadał niewykorzystany czas wolny od służby, a tym samym, aby możliwym było wypłacenie mu stosownego ekwiwalentu.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 33 ust. 3 i 4 w zw. z art. 104 ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, a tym samym zaaprobowanie stanowiska organu w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby z uwagi na fakt, iż funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje ekwiwalent za ponadnormatywny czas służby w sytuacji, gdy funkcjonariusz otrzymuje dodatek funkcyjny z tytułu zajmowania stanowiska kierowniczego i jednocześnie wykonuje inne czynności nie związane z funkcją kierowniczą na rzecz i na polecenie innego przełożonego wymagające pełnienie służby w czasie ponadnormatywnym, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy niedogodności w postaci czynności wykonywanych w godzinach nadliczbowych nie były w żaden sposób związane z wykonywaniem służby na stanowisku kierowniczym;
2. art. 32 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji i tym samym zaaprobowanie stanowiska organu w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby z uwagi na fakt, iż funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje ekwiwalent za ponadnormatywny czas służby w sytuacji, gdy funkcjonariusz otrzymuje dodatek funkcyjny z tytułu zajmowania stanowiska kierowniczego, a tym samym poprzez nierówne potraktowanie skarżącego w stosunku do innych funkcjonariuszy Policji wykonujących służbę w czasie ponadnormatywnym, którzy uzyskali prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby związany z pełnieniem służby w czasie ponadnormatywnym, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy czynności wykonywane w czasie ponadnormatywnym nie były związane z czynnościami rekompensowanymi przez dodatek funkcyjny.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zasadny jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej.
Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest niesporny. We wnioskowanym okresie skarżący zajmował stanowisko zastępcy naczelnika Wydziału [...], a następnie stanowisko naczelnika tego Wydziału. Pełniąc służbę na tych stanowiskach skarżący realizował również zadania na rzecz [...] i w toku wykonywania tych czynności "nadpracował" 375 nadgodzin, co zostało potwierdzone przez Naczelnika Zarządu [...]. Były to niejawne czynności służbowe, nieraportowane.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi przysługuje w okresie rozliczeniowym czas wolny od służby w tym samym wymiarze albo po zakończeniu okresu rozliczeniowego rekompensata pieniężna, o ile w terminie 10 dni od zakończenia okresu rozliczeniowego nie wystąpi z wnioskiem o udzielenie czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze (ust. 3). Przepisu ust. 3 nie stosuje się do policjanta uprawnionego do dodatku funkcyjnego (ust. 4). Dodatek funkcyjny przysługuje policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym (art. 104 ust. 2). Dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku (§ 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego).
Przepis art. 104 ust. 2 ustawy o Policji łączy pełnioną przez funkcjonariusza funkcję w ramach struktury danej jednostki Policji z wysokością należnego mu uposażenia. Zajmowanie stanowiska kierowniczego lub pełnienie samodzielnej funkcji wiąże się nie tylko z szerszym zakresem obowiązków, ale również z większą odpowiedzialnością, co znajduje odzwierciedlenie w wysokości uposażenia przysługującego policjantom na takich stanowiskach. Jak wynika z § 8 ust. 4 ww. rozporządzenia dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej przez tego policjanta jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. Wysokość dodatku funkcyjnego może ulec zmianie w przypadku m.in. zmiany zakresu obowiązków służbowych.
W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, nie kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie i przyjmowane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym ustawodawca dla tzw. policjantów funkcyjnych przewidział szczególną formę rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby na stanowisku kierowniczym poprzez przyznanie stosownego stałego dodatku. Dodatek do uposażenia przysługuje policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Dla tej grupy policjantów nie stosuje się rekompensaty pieniężnej i czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji.
Przedstawione stanowisko nie może jednak znaleźć zastosowania do sytuacji faktycznej skarżącego. Skarżący nie ubiega się bowiem o rekompensatę pieniężną za nadgodziny wypracowane w związku z realizacją zadań i pełnieniem czynności służbowych przypisanych zajmowanemu stanowisku służbowemu uprawniającemu do dodatku funkcyjnego. Dochodzi natomiast rekompensaty pieniężnej za nadgodziny wypracowane w związku z wykonywaniem zadań, w tym operacyjnych, nie objętych jego zakresem obowiązków, na rzecz innej jednostki organizacyjnej niż ta, w której zajmował stanowisko kierownicze i pod kierownictwem innych przełożonych. W istocie skarżący pełnił służbę na rzecz odrębnych komórek organizacyjnych Policji. Zakres czynności służbowych realizowanych na rzecz tych komórek organizacyjnych był odmienny. Nie można zatem uznać, że otrzymywany przez niego dodatek funkcyjny, związany stricte z wykonywaniem obowiązków przypisanych stanowisku służbowemu uprawniającemu do dodatku funkcyjnego, rekompensuje wykonywanie dodatkowych zadań nie objętych zakresem obowiązków w godzinach nadliczbowych. Czynności wykonywane przez skarżącego w ponadnormatywnym wymiarze czasu służby nie były związane z pełnieniem przez niego funkcji kierowniczej na stanowisku zastępcy naczelnika i naczelnika wydziału. Dodatek funkcyjny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie nie może rekompensować służby w czasie ponadnormatywnym w sytuacji, gdy funkcjonariusz zajmujący stanowisko kierownicze pełni służbę wykonując także zadania niezwiązane z tym stanowiskiem, nie objęte zakresem jego obowiązków przypisanych dla tego stanowiska w czasie ponadnormatywnym na rzecz innej komórki organizacyjnej Policji niż ta, w której pełni funkcję kierowniczą. W takiej sytuacji funkcjonariuszowi ponad dodatek funkcyjny związany z realizacją odmiennych zadań przysługuje rekompensata za wykonywanie innych czynności niż objęte zakresem obowiązków, za ponadnormatywny czas służby.
Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 33 ust. 3 i 4 w zw. z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji i zaaprobował jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy skarżącemu przysługuje rekompensata pieniężna za czas służby w godzinach nadliczbowych.
Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. Zasada równości w odniesieniu do legislatywy rozumiana jest w ten sposób, najogólniej rzecz ujmując, że "wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna" (zob. wyrok TK z 23 lutego 2010 r., P 20/09, OTK-A 2010/2/13). Przenosząc to na płaszczyznę stosowania prawa, zarzut naruszenia zasady równości i zakazu dyskryminacji można byłoby uznać za zasadny tylko wówczas, gdyby podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), z punktu widzenia danej regulacji prawnej, zostały potraktowane odmiennie przez organ stosujący prawo. Tak jednak w niniejszej sprawie nie było. Zasada równości sprowadza się zatem do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, Pi P 2015/5/s. 96, 99). Tak jednak w niniejszej sprawie nie było. W sprawie nie zostało wykazane, że skarżący nie został potraktowany odmiennie od funkcjonariuszy znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej jak skarżący.
Mając powyższe względy na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.