III OSK 2157/22

III OSK 2157/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 1590/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-05-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
art. 9a ust. 1, 3-5, 7, 15, art. 9c ust. 1 i2
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1590/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 27 stycznia 2011 r. nr VI/32/11 w przedmiocie trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie stwierdza nieważność: - rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały; - punktu 1 za wyjątkiem liter "i" i "j" oraz punktu 3 w ustępie 1 w rozdziale II załącznika do zaskarżonej uchwały; - ustępu 2, 6, 7, i 8 w rozdziale III załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Miasta Mysłowice na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1590/21, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 27 stycznia 2011 r. nr VI/32/11 w przedmiocie trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w załączniku do uchwały w rozdziale 2 pkt 1 ust. 1 lit. i oraz lit. j jak również w rozdziale 3 pkt 1, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w art. 9a ust. 3 - 5 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz. U. Nr 180, poz.1493 z późn. zm.) zwanej dalej "u.p.p.r." określono podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca wskazał, iż prokuratorzy oraz przedstawiciele Sądu Rejonowego mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego, co oznacza, że ich udział jest jedynie fakultatywny. Tymczasem w rozdziale II pkt 1 ust. 1 lit. i oraz lit. j załącznika do uchwały podmioty te zostały wymienione jako obligatoryjni członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego. Zasadne jest zatem, zdaniem Sądu, stanowisko Wojewody, że Rada przekroczyła delegację ustawową poprzez nieuprawnione zmodyfikowanie katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego poprzez włączenie w jego skład przedstawicieli Sądu Rejonowego i Prokuratury Rejonowej.
Za niezasadny uznano natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r., dotyczący ustalenia trybu powołania Zespołu Interdyscyplinarnego, a nie jego członków poprzez udzielenie dla Prezydenta Miasta kompetencji do powołania tego Zespołu w drodze zarządzenia, co w ocenie organu stanowi, wykroczenie poza ramy delegacji ustawowej, obligującej organ stanowiący do określania trybu i sposobu powoływania i odwołania członków zespołu, a nie samego zespołu. Z treści rozdziału II pkt 1 wynika, że Rada powierzyła zaskarżoną uchwałą Prezydentowi Miasta powołanie Zespołu Interdyscyplinarnego drogą zarządzenia. Rada nie wykroczyła więc poza ramy delegacji ustawowej, albowiem przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r. nakazuje radzie gminy w drodze uchwały określenie nie tylko sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, ale także określenie szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Powołanie Zespołu Interdyscyplinarnego w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta mieści się w zakresie ustawowym, jako określenie szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Albowiem logicznym jest, że nie można określić szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu bez jego powołania oraz powołania jego członków.
W ocenie Sądu nie zasługiwały także na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, dotyczące braku określenia trybu i sposobu powoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego, rozumianego jako ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system - prowadzący do wyłonienia określonych kandydatur, a w konsekwencji ich powołania. Kwestie te zostały bowiem uregulowane w zaskarżonej uchwale (rozdział II pkt 1 ust. 2). Rada wskazała, że przedstawiciele poszczególnych instytucji, jednostek zostają wskazani imiennie przez osoby kierujące tymi instytucjami, jednostkami. Trudno sobie wyobrazić inną sytuację. Przecież jedynie osoba kierująca daną instytucją, jednostką zna swoich pracowników, może uzyskać od nich zgodę na uczestniczenie w pracach zespołu interdyscyplinarnego. Zaznaczono przy tym, że samo wskazanie imienne przedstawicieli nie jest równoznaczne z ich powołaniem do Zespołu Interdyscyplinarnego wydanym zarządzeniem przez Prezydenta Miasta.
Sąd zwrócił również uwagę, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. są sprzeczne z zarzutami naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r., w zakresie w jakim Wojewoda wskazuje, że z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wprost wynika, iż kompetencją rady gminy nie jest określanie składu zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie określenie trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W związku z czym rada nie posiada żadnych uprawnień, by ten skład z uwzględnieniem warunków lokalnych dookreślać w uchwale. Czyni to prezydent wykonujący swe uprawnienia ustawowe - wedle wyraźnych wskazówek ustawodawcy. Skoro tak, to powoływanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego następuje zarządzeniem Prezydenta.
Wojewoda nie wykazał również rażącego naruszenia prawa wskazując, że upoważnienie ustawowe z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. dotyczy wyłącznie procedury pozbawienia członkostwa zespołu, a nie jego przyczyn. Skoro Rada upoważniona została do uchwalenia trybu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, to winna również określić przyczyny tego odwołania. Sformułowanie "naruszenie zasad poufności danych i informacji" jest rzeczywiście dość ogólnikowe, ale nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które wskazuje na sprzeczność z prawem. Zresztą Wojewoda nie wskazał w skardze, z którym konkretnie przepisem ustawy, sformułowanie to jest sprzeczne.
Nie ma racji Wojewoda twierdząc, że w rozdziale III ust. 6 i 7 załącznika do uchwały przekroczono delegację ustawową określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez nałożenie obowiązku dotyczącego uczestnictwa w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego aktem prawa miejscowego w sposób nieuprawniony i bez upoważnienia ustawowego. Kwestia obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach tego Zespołu mieści się w ramach szczegółowych warunków jego funkcjonowania. (art. 9 a pkt 15 u.p.p.r.).
Nie wykazano także istotnego naruszenia prawa podnosząc, że przepisy uchwały są wadliwe dlatego, że nie przewidują skutków związanych z nieobecnością członków Zespołu Interdyscyplinarnego w posiedzeniu z powodów obiektywnych, np. nie wskazując, czy posiedzenie Zespołu bez obecności wszystkich członków, może się odbyć, skoro uczestnictwo w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe. Zdaniem Sądu z treści zakwestionowanych przepisów uchwały nie sposób wywieść, że posiedzenie Zespołu Interdyscyplinarnego nie może się odbyć, jeśli wszyscy członkowie tego Zespołu nie są obecni.
Wojewoda nie wykazał nadto rażącego naruszenia prawa w zapisach rozdziału I ust. 1 załącznika do uchwały, który stanowi, iż: "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego". Z art. 9a ust. 1 u.p.p.r. wynika, że, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w Zespole Interdyscyplinarnym. Zaskarżony zapis uchwały został umieszczony w przepisach ogólnych uchwały, zatem nie reguluje żadnych kwestii i stanowi wprowadzenie do uchwały. Nie wykracza więc poza delegację określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i nie stanowi powtórzenia regulacji ustawowych określonych art. 9a ust. 1 u.p.p.r.
Sąd nie podzielił także zarzutu Wojewody, że rozdział I ust. 2 załącznika do uchwały, który stanowi, że Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, wykracza poza delegację określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., a jednocześnie modyfikuje regulacje ustawowe określone art. 9b ust. 1 ustawy. Jest to zapis uchwały umieszczony w Przepisach ogólnych, który stanowi wprowadzenie do uchwały i nie reguluje żadnych kwestii. Zaakcentowano, że art. 10a u.p.p.r. stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym. W tej sytuacji nie można mówić o modyfikacji i wykroczeniu poza delegację określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ponadto, mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego dalsze unormowania sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych.
Za nietrafne uznano twierdzenie Wojewody co do istotnego naruszenia prawa w rozdziale III ust. 1 załącznika do uchwały, który stanowi, że Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Prezydentem Miasta, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś w przypadku pracowników samorządowych Miasta Mysłowice - wskazanych przez Prezydenta Miasta poprzez wykroczenie poza delegację określoną w art. 9a ust. 15 ustawy, a jednocześnie modyfikuje art. 9a ust. 8 ustawy. Wprawdzie art. 5a ust. 8 u.p.p.r. stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Prezydentem Miasta, a podmiotami, o których mowa w ust. 3, 3a lub 5, jednakże jak już wyżej kilkukrotnie wskazano powtórzenie zapisów ustawowych nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Nadto działanie na postawie porozumień z pracownikami samorządowymi Miasta Mysłowice – wskazanymi przez Prezydenta Miasta, stanowi wypełnienie dyspozycji z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., tj. określa szczegółowe warunki działania zespołu interdyscyplinarnego.
Jako niezrozumiały oceniono zarzut istotnego naruszenia prawa w rozdziale III ust. 2 załącznika do uchwały, który stanowi, iż posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego, odbywają się raz w kwartale lub częściej w razie konieczności, poprzez modyfikację i przekroczenie regulacji ustawowych określonych art. 9a ust. 7 u.p.p.r. W myśl tego przepisu posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Trudno również doszukać się istotnego naruszenia prawa w rozdziale III ust. 8 załącznika do uchwały, który stanowi, iż przewodniczący Zespołu może zapraszać do udziału w pracy Zespołu Interdyscyplinarnego osoby spoza jego składu - jako wykraczający poza delegację z art. 9a ust. 15 ustawy, zwłaszcza w kontekście dostępu do danych wrażliwych i zachowania poufności, zgodnie z art. 9c ustawy.
Sąd podzielił stanowisko Rady przedstawione w odpowiedzi na skargę, że zapraszanie do udziału w posiedzeniach Zespołu Interdyscyplinarnego osób spoza jego składu, mieści się w ramach dyspozycji art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ma na względzie funkcjonowanie Zespołu Interdyscyplinarnego w sytuacjach, których ani organ ani ten Zespół nie są w stanie przewidzieć. Uregulowanie to pozwala na szybkie, bez zbędnych dodatkowych formalności, podjęcie decyzji i rozwiązanie problemów osób zgłaszających się o pomoc.
Odnosząc się zaś do wykroczenia poza delegację z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., w kontekście dostępu do danych wrażliwych i zachowania poufności, zgodnie z art. 9c ustawy Sąd zauważył, że Wojewoda nie wskazał w jaki sposób może dojść do naruszenia danych wrażliwych i zachowania poufności w kontekście tego przepisu, skoro art. 9c u.p.p.r. dotyczy przetwarzania danych osobowych oraz obowiązku zachowania poufności i skierowany jest do członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, o których mowa w art. 9b u.p.p.r. Przepis ten w żadnym wypadku nie dotyczy osób spoza składu członków zespołu interdyscyplinarnego.
Niezasadny okazał się zarzut istotnego naruszenia prawa w rozdziale III ust. 9 załącznika do uchwały, który stanowi, że prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego lub wynikających z sygnalizowanych problemów w indywidualnych przypadkach przemocy domowej - jako wykraczający poza delegację z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., a jednocześnie modyfikację regulacji ustawowych określonych art. 9a ust. 14 ustawy. Stosownie do treści art. 9a ust. 14 u.p.p.r. prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Zaskarżony zapis uchwały określa szczegółowe warunki funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego zatem mieści się w dyspozycji art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Nie stanowi także modyfikacji art. 9a ust. 14 u.p.p.r., w sposób stanowiący o istotnym naruszeniu prawa. Skoro prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół, to również mogą być prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego.
Za całkowicie chybiony Sąd uznał również zarzut istotnego naruszenia prawa w rozdziale IV załącznika do uchwały, który stanowi, że realizację powyższych zapisów oraz obsługę administracyjno-biurową powierza się Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mysłowicach - jako modyfikację regulacji ustawowych określonych przepisem art. 9a ust. 9 u.p.p.r. Stosownie do treści art. 9a ust. 9 u.p.p.r., obsługę administracyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej. Organem organizującym pracę Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej jest jego Dyrektor, zatem powierzenie mu obsługi administracyjno-biurowej nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w części, to jest w zakresie punktu 2, którym oddalono skargę w pozostałym zakresie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego:
1) art. 9a ust. 15 u.p.p.r., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepisy uchwały prawidłowo wypełniają delegację ustawową wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., podczas gdy w zaskarżonej uchwale brak jest prawidłowego określenia trybu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości;
2) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że pomimo tego, iż o składzie zespołu stanowi ustawa, to nieprawidłowości uchwały w kwestii składu Sąd dopatrzył się jedynie w zakresie określonym w rozdziale 2 ust. 1 pkt 1 lit. i oraz lit. j załącznika do uchwały, tj. dotyczącym wskazania w składzie zespołu przedstawiciela Sądu Rejonowego w Mysłowicach oraz Prokuratury Rejonowej w Mysłowicach, podczas gdy ustalenie składu zespołu w jakimkolwiek zakresie tj. nie tylko poprzez wskazanie osób, których udział jest fakultatywny, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przyznanego dla Rady Miasta i wkracza w kompetencję organu wykonawczego jst, a jednocześnie pozostawienie regulacji określającej częściowo skład zespołu spowoduje niejasność uchwały oraz to, że rzeczywisty skład Zespołu nie będzie odpowiadał regulacjom przedmiotowej uchwały;
3) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w ramach delegacji dotyczącej trybu odwołania członków zespołu mieści się określenie przyczyn odwołania, a ich sformułowanie w sposób ogólnikowy nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy Rada nie została upoważniona przez ustawodawcę do określenia materialnoprawnych przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego zwłaszcza poprzez posługiwanie się nieostrymi pojęciami;
4) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w ramach delegacji dotyczącej szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu mieści się ustalenie obowiązków członków w postaci obowiązkowego stawiennictwa w spotkaniach, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, określenie warunków funkcjonowania zespołu, należy interpretować ściśle i nie obejmuje ustalenia obowiązków jego członków;
5) art. 9a ust. 15 w związku z art. 9c ust. 1 i 2 u.p.p.r. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zapraszanie do udziału w pracy Zespołu Interdyscyplinarnego osób spoza jego składu nie wykracza poza delegację ustawową, podczas gdy uczestnictwo w pracach Zespołu osób spoza jego składu należy uznać za sprzeczne z prawem zwłaszcza w kontekście podmiotowych i przedmiotowych ograniczeń w zakresie dostępu do informacji i danych przetwarzanych przez zespół interdyscyplinarny;
6) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 9a ust. 7 u.p.p.r. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że modyfikacje przepisów ustawowych w uchwale w szczególności w zakresie częstotliwości odbywania się posiedzeń zespołu nie stanowią istotnego naruszenia prawa, podczas gdy Rada nie jest uprawniona do modyfikacji aktu hierarchicznie wyższego, jak chociażby poprzez modyfikację częstotliwości spotkań zespołu z "raz na 3 miesiące" na "raz na kwartał", w szczególności gdy - ze względu na różnice znaczeniowe - zwroty te nie mogą być stosowane zamiennie;
7) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że zamieszczenie w akcie prawa miejscowego przepisów ogólnych, wprowadzających, nie regulujących żadnych kwestii jest dopuszczalne, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, organ stanowiący akt prawa miejscowego powinien trzymać się ściśle upoważnienia ustawowego, a wszelkie dodatkowe regulacje, w tym o charakterze ogólnym, nie stanowiące norm prawnych należy uznać za sprzeczne z prawem;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej "P.p.s.a." poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części tj. wskazanej w rozdziale 2 pkt 1 ust. 1 lit. i oraz j załącznika do uchwały, jak również w rozdziale 3 pkt 1 załącznika do uchwały jest wystarczające by doprowadzić do sytuacji zgodnej z prawem, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie stwierdzenie nieważności jedynie w części dot. ww. przepisów uchwały powoduje, iż uchwała w dalszym ciągu nie stanowi prawidłowego wypełnienia delegacji wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i zawiera przepisy wykraczające poza delegację oraz modyfikujące przepisy zawarte w akcie wyższego rzędu, co stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, tj. w sposób lakoniczny, nieprzejrzysty oraz wewnętrznie sprzeczny, co przejawia się w tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do części zarzutów podniesionych w skardze, a ponadto stwierdził kategorycznie (str. 15 uzasadnienia wyroku), że nie doszło do istotnego naruszenia prawa w przepisie rozdziału III ust. 1 załącznika do uchwały, gdy tymczasem w sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały również w części określonej w rozdziale 3 pkt 1 załącznika do uchwały.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Mysłowice wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, tym samym rozpoznając tę sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Zakres zaskarżenia skargą kasacyjną wniesioną przez Wojewodę Śląskiego obejmuje jedynie punkt drugi zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów zostanie ograniczone tylko do punktu drugiego wyroku Sądu pierwszej instancji, którym Sąd ten oddalił w pozostałym zakresie skargę.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W skardze kasacyjnej zostały zawarte zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności zostaną omówione zarzuty procesowe, ponieważ stosowanie prawa materialnego może być weryfikowane po ustaleniu, że ustaleń faktycznych dokonano w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy.
Podstawowe znaczenie w sprawie mają zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym.
Także § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej rozporządzeniem zakazuje powtarzania przepisów w aktach prawnych. Zgodnie bowiem z jego treścią w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.
Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 9a ust. 3-5 tej ustawy poprzez ukształtowanie składu Zespołu Interdyscyplinarnego w Mysłowicach w zakresie niezgodnym z treścią ustawy.
Zgodnie z powołanym art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały w skład zespołu interdyscyplinarnego obligatoryjnie wchodzili przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych i kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r.). Fakultatywnie w skład tego zespołu mogli wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 tej ustawy, o ile podmioty te działały na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 ww. ustawy).
Ustęp pierwszy punkt pierwszy rozdziału drugiego załącznika do zaskarżonej uchwały stanowił, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego w Mysłowicach wchodzili przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej (ustęp 1 pkt 1 lit. a i b rozdziału drugiego ww. załącznika), gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (ustęp 1 pkt 1 lit. c rozdziału drugiego ww. załącznika), Policji (ustęp 1 pkt 1 lit. d rozdziału drugiego ww. załącznika), jednostek oświaty (ustęp 1 pkt 1 lit. e i f rozdziału drugiego ww. załącznika), jednostek ochrony zdrowia (ustęp 1 pkt 1 lit. g rozdziału drugiego ww. załącznika), organizacji pozarządowych (ustęp 1 pkt 1 lit. h rozdziału drugiego ww. załącznika) i Urzędu Miasta w Mysłowicach (ustęp 1 pkt 1 lit. k rozdziału drugiego ww. załącznika). Sąd pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym wyroku unieważnił ustęp 1 pkt 1 lit. "i" i "j" w rozdziale drugim załącznika do zaskarżonej uchwały, które to przepisy także przewidywały udział w Zespole Interdyscyplinarnym w Mysłowicach przedstawicieli określonych podmiotów, ale z powodu niezaskarżenia w tej sprawie skargą kasacyjną tego zakresu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie może oceniać zgodności z prawem tej niezaskarżonej części wyroku.
Tym samym tak ukształtowany rozdziałem drugim ustępem pierwszym punktem pierwszym załącznika do ww. uchwały skład zespołu interdyscyplinarnego jest sprzeczny z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w tym zakresie, że przewiduje udział przedstawicieli Urzędu Miasta w Mysłowicach. Urząd gminy w ogóle nie został objęty art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Ponadto wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9a ust. 4 u.p.p.r. nie zostali objęci składem Zespołu Interdyscyplinarnego w Mysłowicach kuratorzy sądowi. Zgodnie z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego fakultatywnie mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, natomiast ustęp 1 punkt 1 rozdziału drugiego załącznika do zaskarżonej uchwały nie wskazuje na jakikolwiek udział prokuratorów, natomiast udział organizacji pozarządowej jaką jest Towarzystwo Przyjaciół Dzieci Oddział w Mysłowicach uznał za obligatoryjny.
Powyższe wskazuje na wadliwy skład Zespołu Interdyscyplinarnego w Mysłowicach. Ponieważ powołany art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. pozwala na powołanie przez organ wykonawczy gminy członków zespołu interdyscyplinarnego poprzez bezpośrednie stosowanie ustawy, tym samym wystarczającym jest unieważnienie w rozdziale drugim ustępu pierwszego całego punktu pierwszego za wyjątkiem liter "i" i "j" unieważnionych przez Sąd pierwszej instancji.
Unieważnienie całego punktu pierwszego ustępu pierwszego rozdziału drugiego ww. załącznika czyni zbędnym ocenę kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej co do dopuszczalności określenia jednostek organizacyjnych, których przedstawiciele mogą być członkami zespołu interdyscyplinarnego. Takie doprecyzowanie, o ile nie naruszałoby prawa poprzez pominięcie któregokolwiek z podmiotów uczestniczących lub mogących uczestniczyć w tym zespole, nie stanowiłoby istotnej wady (por. wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3984/21).
Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zakresie, w jakim nie został unieważniony punkt drugi ustępu pierwszego rozdziału drugiego załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym punktem przedstawiciele poszczególnych instytucji lub jednostek zostają wskazani imiennie przez osoby kierujące tymi instytucjami lub jednostkami. Przepis ten stanowi fragment regulacji trybu powoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Mysłowicach. Nie jest to wyczerpująca regulacja, ponieważ członków tego Zespołu powołuje w drodze zarządzenia Prezydent Miasta Mysłowice. Tym samym zachowana została zasada, zgodnie z którą członków takiego zespołu powołuje organ wykonawczy danej gminy.
Uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez uznanie, że dopuszczalnym było określenie przez Radę Miasta Mysłowice przyczyn odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego zawartych w ustępie trzecim rozdziału drugiego załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym ustępem członek Zespołu Interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym mocą zarządzenia Prezydenta Miasta Mysłowice. Prawidłowo strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. (tak też np. NSA w wyroku z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4190/21; NSA w wyroku z 29 września 2021 r. sygn. akt III OSK 3964/21). Ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnił radę gminy jedynie do ustalania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Ustalenie przesłanek wykluczających zasiadanie w zespole interdyscyplinarnym nie stanowi ani trybu, ani też sposobu odwolywania członków takiego zespołu (tak też NSA w wyroku z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3700/21 i NSA w wyroku z 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3984/21). Tym samym obarczony jest istotną wadą punkt trzeci ustępu pierwszego rozdziału drugiego załącznika do zaskarżonej uchwały.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przyjęcie, że rada gminy może nałożyć obowiązkowe uczestnictwo członków zespołu interdyscyplinarnego w spotkaniach tego zespołu. Zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie upoważniał Rady Miasta Mysłowice do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego. Wprowadzenie tego wymogu nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje obowiązków jego członków. Takie stanowisko zostało także zaaprobowane przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 14 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7303/21; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 676/19; prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 16 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 20/20). W związku z powyższym ustęp szósty rozdziału trzeciego załącznika do zaskarżonej uchwały jako wydany bez podstawy prawnej zawartej w delegacji ustawowej podlega unieważnieniu.
Uzasadniony jest kolejny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. polegający na przyjęciu, że nie narusza prawa zawarty w ustępie 7 rozdziału trzeciego załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązek poinformowania Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego przez jego członka o okolicznościach uniemożliwiających wykonywanie przez niego obowiązków. Taki zakres regulacji nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego organu stanowiącego gminy do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje obowiązków jego członków. Powyższy przepis uchwały jest zatem wadliwy. Takie stanowisko zostało także zaaprobowane przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 29 września 2021 r. sygn. akt III OSK 3964/21; prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 229/20). Ustęp 7 rozdziału trzeciego załącznika do zaskarżonej uchwały jako wydany bez podstawy prawnej także zostaje unieważniony.
Uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa poprzez dokonane dokonanie błędnej wykładni art. 9a ust. 15 w związku z art. 9c ust. 1 i 2 u.p.p.r. polegającej na przyjęciu, że nie wykracza poza delegację ustawową możliwość zaproszenia do udziału w pracy Zespołu Interdyscyplinarnego w Mysłowicach osób spoza jego składu.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że ustawodawca w sposób kompletny ukształtował skład zespołu interdyscyplinarnego i poza wskazanymi w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. podmiotami żadne inne podmioty nie mogą skuteczne wskazywać swoich przedstawicieli jako kandydatów do obsady w takim zespole. Tym samym dopuszczalność udziału w pracy Zespołu Interdyscyplinarnego w Mysłowicach osób, które nie są przedstawicielami podmiotów wymienionych w ustawie stanowiło o istotnym naruszeniu prawa. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że wówczas obowiązek przetwarzania danych osobowych osób dotkniętych przemocą w rodzinie oraz osób stosujących przemoc (art. 9c ust. 1 u.p.p.r.) oraz zachowania poufności co do wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań zespołu interdyscyplinarnego (art. 9c ust. 2 u.p.p.r.) byłby naruszony, ponieważ z mocy ustawy przestrzeganie tych obowiązków dotyczy tylko członków zespołów interdyscyplinarnych wskazanych przez podmioty objęte ustawą. Tym samym ustęp 8 rozdziału trzeciego załącznika do zaskarżonej uchwały także w istotnym zakresie narusza prawo.
Zasadny jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 9a ust. 7 u.p.p.r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powtórzenie w rozdziale trzecim ustępie drugim załącznika do zaskarżonej uchwały częstotliwości posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego nie stanowi naruszenia prawa, podczas gdy takie powtórzenie jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie, a nadto nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne, a jako takie stanowi istotne naruszenie prawa. Takie stanowisko jest prezentowane także w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 21 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7151/21; wyrok NSA z 10 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6829/21).
Treść art. 9a ust. 7 u.p.p.r. stanowi, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Natomiast ustęp 2 rozdziału trzeciego ww. załącznika stanowi, że posiedzenie zespołu odbywają się raz w kwartale lub częściej w razie konieczności. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że ustęp drugi rozdziału trzeciego załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi powtórzenie przepisu ustawy. Zwroty "raz na trzy miesiące" i "raz w kwartale" należy uznać za wyrażenia synonimiczne, a tym samym istniejąca w tym zakresie wyraźna regulacja ustawowa nie może być ponownie regulowana w uchwale.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 Konstytucji RP w zakresie treści ustępu pierwszego i ustępu drugiego rozdziału pierwszego załącznika do zaskarżonej uchwały.
Zgodnie z art. 9a ust. 1 u.p.p.r. każda gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym.
Treści ustępu pierwszego rozdziału pierwszego załącznika do ww. uchwały nadano następującą treść: "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego". Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji różnica pomiędzy powołaną regulacją ustawową a unormowaniami załącznika do uchwały nie sprowadza się wyłącznie do użycia dwóch różnych słów o synonimicznym znaczeniu: "w szczególności" i "między innymi". Istotne znaczenie w kontekście oceny zgodności z prawem analizowanych unormowań ma wyznaczenie przez Radę Miasta ram normatywnych, w ramach których gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Treść art. 9a ust. 1 u.p.p.r. wymaga, aby działania te obejmowały w szczególności "pracę w ramach zespołu interdyscyplinarnego". Z treści ustępu pierwszego rozdziału pierwszego załącznika do zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że działania te ograniczają się - między innymi - do organizacji pracy zespołu interdyscyplinarnego. Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z 5 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6518/21 w takim skonfigurowaniu nie można przyjąć, że postanowienia ustępu pierwszego rozdziału pierwszego załącznika do uchwały stanowią dosłowne powtórzenie regulacji ustawowych. Zachodzi brak spójności w kwestii dotyczącej zakresu wymaganych ustawowo działań gminy na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Organizacja pracy zespołu interdyscyplinarnego odnosi się do kwestii administracyjnych, pozamerytorycznych, działań stwarzających możliwość prawidłowej pracy zespołu, natomiast art. 9a ust. 1 u.p.p.r. wymaga, aby gmina brała udział w pracach zespołu interdyscyplinarnego. W istocie więc postanowienia ustępu pierwszego rozdziału pierwszego załącznika do ww. uchwały w sposób niedopuszczalny modyfikują treść art. 9a ust. 1 u.p.p.r. poprzez nałożenie na gminę innych niż ustawowo wymagane działań na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
Zasadnie podnosi strona skarżącą kasacyjnie wadliwość treści ustępu drugiego rozdziału pierwszego załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodne z tym przepisem "Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie". Przepis ten stanowi częściowe powtórzenie art. 9b ust. 1 u.p.p.r., zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Natomiast Krajowy Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie przyjmowany przez Radę Ministrów na podstawie art. 10 u.p.p.r. nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego i nie jest nim bezpośrednio związany zespół interdyscyplinarny. Jest on przyjmowany w drodze uchwały Rady Ministrów. Tym samym założenia tego Krajowego Programu powinny być uwzględnione w gminnych programach przeciwdziałania przemocy w rodzinie, które stanowią jedną z podstaw funkcjonowania zespołów interdyscyplinarnych. Treść ustępu drugiego rozdziału pierwszego mogłaby sugerować, że Zespół Interdyscyplinarny w Mysłowicach jest związany aktem wewnętrznym administracji rządowej, co z kolej stanowiłoby o naruszeniu samodzielności samorządu terytorialnego.
Żaden przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie stanowi, aby zespoły interdyscyplinarne były bezpośrednio związane treścią Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. Tym samym treść całego rozdziału pierwszego załącznika do zaskarżonej uchwały narusza w istotnym zakresie prawo i z tego powodu powinna być unieważniona. Treść ww. ustępów nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie
stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4122/21).
Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15; wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5134/21).
Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt 2-gi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego stwierdził nieważność rozdziału pierwszego zaskarżonej uchwały; punktu 1-ego za wyjątkiem liter "i" i "j" oraz punktu 3-go w ustępie 1-ym w rozdziale drugim załącznika do zaskarżonej uchwały oraz ustępu drugiego, szóstego, siódmego i ósmego w rozdziale trzecim załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Miasta Mysłowice z dnia 27 stycznia 2011 r. nr VI/32/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Mysłowicach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Stwierdzenie nieważności w ww. zakresie wynika z przekroczenia przez Radę Miasta Mysłowice zakresu delegacji ustawowej przy ich uchwalaniu.
Powyższe uchybienia stanowią istotne uchybienia w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przed jej częściowym unieważnieniem.
W punkcie trzecim Naczelny Sąd Administracyjny w pozostałym zakresie skargę oddalił.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.