III OSK 2157/21

III OSK 2157/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Małgorzata Pocztarek
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 597/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-09-25
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 708
art. 8a ust 1
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 597/19 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 stycznia 2019 r., nr 63/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 597/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.Z., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 stycznia 2019 r., nr 63/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A.Z. wnioskiem z dnia 30 maja 2017 r. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., dalej "ustawa").
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r., nr 63/kadr/19, działając na podstawie art. 8a ustawy, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Policji w dniu 16 lutego 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy, przy czym otrzymuje emeryturę jako świadczenie korzystniejsze. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia 1 stycznia 1985 r. do dnia 30 czerwca 1986 r., tj. 1 rok i 6 miesięcy. Całkowity okres jej służby wynosi natomiast 21 lat, 1 miesiąc i 16 dni. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN, nie wynika, aby wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Z kolei z informacji dotyczącej przebiegu służby, przekazanej przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z dnia 30 listopada 2017 r. wynika, że wnioskodawczyni po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Wnioskodawczyni wielokrotnie otrzymała zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz była wyróżniana nagrodami pieniężnymi. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych karach dyscyplinarnych. Brak jest natomiast dokumentów potwierdzających jej udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Następnie organ przytoczył treść art. 8a ustawy i wyjaśnił, że wskazane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że przepis ten zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.
Analizując pierwszą z przesłanek organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem jej oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa tego pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Analizując drugą z przesłanek, tj. przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków organ wyjaśnił, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Natomiast zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Przy czym z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ stwierdził, że warunek ten zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Tymczasem służba wnioskodawczyni pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku i 6 miesięcy, zaś całkowity okres jej służby wynosi 21 lat 1 miesiąc i 16 dni .
Organ zaznaczył, iż brak jest podstaw do kwestionowania rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z opinii Komendanta Głównego Policji wynika, iż rzetelnie wykonywała ona zadania i obowiązki, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jej służby. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ stwierdził również, iż zgromadzone w postępowaniu dokumenty nie dowodzą, aby sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się wnioskodawczyni, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 8a ust. 1 ustawy i wskazał, że decyzja podjęta na podstawie powołanego przepisu jest decyzją uznaniową. Decyzja taka pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.
Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.
Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.
WSA w Warszawie wskazał, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Obowiązkiem Ministra było zatem nie tylko dokonanie interpretacji tych pojęć, ale również odniesienie się do wszystkich wymienionych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej.
W ocenie Sądu, obowiązków tych organ nie dopełnił, czym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tych uchybień procesowych brak było podstaw do uznania, że organ w sposób należyty zastosował przepis prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy, a w konsekwencji, że uzasadniona była odmowa wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana przedwcześnie, a nadto jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w ww. przepisach k.p.a.
W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się do wykładni językowej i wskazując na jej pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni. Jednocześnie wskazał, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Rekonstruując znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji prawnej należy wziąć pod uwagę, że - w języku potocznym - pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy. Co istotne, odnosząc pojęcie "krótkotrwałości" do oceny służby funkcjonariuszy ustawodawca nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie, lecz w ściśle określonym kontekście. Należało zatem rozważyć jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem "krótkotrwały" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne. Zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z tej perspektywy, w zależności od długości łącznego okresu służby, okres nawet kilkuletni może być potocznie określony jako "krótkotrwały".
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika stanowisko organu, czy w przypadku skarżącej spełniona została przesłanka wymieniona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, dotycząca "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.". Organ posłużył się bowiem sfomułowaniem "abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa", co w istocie oznacza, iż z przyczyn, które nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pominął w niniejszej sprawie, czy też uznał za nieistotną, kwestię weryfikacji przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Słowo "abstrahować" oznacza "nie brać pod uwagę tego co w danym momencie uważa się za mniej istotne; pomijać" (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza, t. 1, s. 7, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r.). Takiego stanowiska organu nie sposób zaakceptować w świetle obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skoro bowiem organ podkreśla w części wstępnej uzasadnienia decyzji, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie zindywidualizowanego podejścia do wnioskodawcy, to powinien dokonać rzetelnej oceny przesłanki krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i proporcjonalnym - w odniesieniu do całego okresu służby skarżącej. Oceny tej jednak organ nie dokonał, nie wyjaśnił też z jakich przyczyn uznał ostatecznie, że skarżąca nie spełniła przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że całkowity okres służby skarżącej wynosi 21 lat, 1 miesiąc i 16 dni, z czego służba na rzecz totalitarnego państwa obejmuje 1 rok i 6 miesięcy. Oznacza to, że organ całkowicie zaniechał dokonania oceny, czy w przypadku skarżącej przesłanka krótkotrwałości została spełniona, czy też nie, i z jakiego powodu.
Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy Minister prawidłowo stwierdził, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. Organ powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji, zawarte w informacji z dnia 30 listopada 2017 r., że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednocześnie, "abstrahując od oceny (...) rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." organ wskazał, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Stwierdził jednocześnie, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniane jako narażenie życia i zdrowia, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy.
Z powyższego wynika, że w ocenie organu skarżąca nie spełniła przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy z uwagi na brak dowodów potwierdzających jej udział w zdarzeniach mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia.
Odnosząc się do stanowiska organu WSA w Warszawie stwierdził, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przepisie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy został spełniony. Z brzmienia tego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa.
W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżąca pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie została spełniona zwłaszcza, że organ w istocie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Organ nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej, iż ze względu na specyfikę służby w Policji (m.in. w Zespole [...]), niejednokrotnie wykonywała czynności stanowiące narażenie zdrowia i życia poprzez podejmowanie interwencji względem osób stanowiących zagrożenie dla obywateli.
Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może mieć miejsce gdy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", tj. sytuacja w której wnioskodawca - poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - legitymuje się szczególnymi osiągnięciami w służbie. Organ nie dokonał jednak rzetelnej oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wskazał jedynie, że skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Tak ogólnikowe stanowisko organu w istocie nie poddaje się kontroli Sądu, bowiem nie odnosi się do okoliczności rozpatrywanej, indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ nie sprecyzował nawet czy to twierdzenie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki Policji, w której skarżąca odbywała służbę, czy do wszystkich funkcjonariuszy tej formacji mundurowej oraz z jakich względów skarżąca tej przesłanki nie spełnia. Jednocześnie organ stwierdził, że zarówno postawa jak i osiągnięcia skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, skutkujący wyłączeniem stosowania ogólnie obowiązujących: art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Jednakże organ nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby czy warunków jej pełnienia, co pozwalałoby na sformułowanie takiego wniosku. Organ bowiem w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącej w służbie, w szczególności w oparciu o informację przekazaną przez Komendę Powiatową Policji [...] z dnia 13 września 2017 r., załączoną do informacji Komendanta Głównego Policji z dnia 30 listopada 2017 r., która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącej od dnia 12 września 1989 r., w tym awanse, nadane stopnie i wyróżnienia. Zaznaczyć należy, że w sytuacji, gdy organ nie zakwestionował faktu, że skarżąca pełniła służbę sumiennie i rzetelnie, była awansowana i nagradzana, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny tej przesłanki.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ustosunkuje się również do argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jednoznaczne przyjęcie, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie";
2. art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez jednoznaczne stwierdzenie, że ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a zatem, że przyjmie, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy została spełniona. Sąd dokonał rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.
Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, że ustawodawca nie wymaga w tym przepisie, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w sprawach dotyczących wyłączenia stosowania przepisów ustawy podkreślał, że kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji podniósł, że wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy został spełniony. Dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" nie jest konieczne stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Narażanie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz traktować należy jako przykład takiej rzetelności. O tym, że służba była wykonywana rzetelnie mogą świadczyć również inne okoliczności niż tylko narażanie zdrowia i życia, chociażby właśnie różnego rodzaju podziękowania, gratulacje, wyróżnienia, nagrody, awanse na wyższe stanowiska służbowe, ordery, wzorowe czy bardzo dobre opinie służbowe.
Uznać zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie organ przyjął zawężającą, a tym samym nieprawidłową wykładnię art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, wiążąc przesłankę "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie z przypadkami, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu dopuszcza również inne okoliczności, które mogą świadczyć, że służba była wykonywana rzetelnie.
Usprawiedliwionych podstaw nie miał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a zatem, że przyjmie, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy została spełniona. Treść powyższego zarzutu wskazuje, że organ w istocie w ramach tego zarzutu kwestionuje wskazania nakazujące w toku dalszego postępowania uwzględnienie wyrażonej przez Sąd oceny prawnej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji będące wynikiem dokonania przez ten Sąd wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy na tle ustalonego przez Sąd stanu faktycznego mogło być zwalczane w drodze zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutów naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Skoro zarzuty prawa materialnego okazały się nieskuteczne, a zarzutów naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego w skardze kasacyjnej nie podniesiono, to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do kwestionowania wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji wskazań co do dalszego postępowania będących następstwem dokonanych przez ten Sąd i niezakwestionowanych skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, ocen prawnych.
Wskazań co do dalszego postępowania będących wynikiem dokonanych przez Sąd pierwszej instancji ocen prawnych nie można było skutecznie podważać wyłącznie zarzutem naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a.
Należy przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W konsekwencji należy stwierdzić, że okoliczność kwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji poprzez zarzut nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, nie oznacza naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a., a stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii treści zawartych wskazań nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.
W kwestii naruszenia wskazaniami co do dalszego postępowania art. 134 § 1 P.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 8a ust. 1 ustawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
W sytuacji zarzucania Sądowi, że nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji" (por. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zasadniczo powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Nie odnosi się to do przypadku, gdyby zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. dotyczył jego błędnej wykładni (przypadek ten jednak nie występuje w realiach niniejszej sprawy). Wymogu powiązania art. 134 § 1 P.p.s.a. z przepisami, których naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji, autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA w Warszawie powinien uwzględnić z urzędu. Nie spełnia tego wymogu powiązanie art. 134 § 1 P.p.s.a. wyłącznie z przepisem proceduralnym, dotyczącym wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, tj. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz z przepisem kompetencyjnym upoważniającym Sąd do oddalenia skargi w razie jej nieuwzględnienia, tj. z art. 151 P.p.s.a. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Nawet gdyby w ramach dopuszczalnej rekonstrukcji zarzutów przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie wiąże naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, to zarzut ten również nie mógłby odnieść skutku ze względu na nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyrok NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).
Bez wątpienia zarzut dotyczący wskazań co do dalszego postępowania nie mógł spowodować "w konsekwencji" naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Wskazania co do dalszego postępowania są bowiem rezultatem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego aktu lub czynności i mają miejsce w sytuacji, gdy konsekwencją wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że niniejsza sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ. Minister powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, którą należy rozważyć z uwzględnieniem kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, które to kryteria pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ jeszcze raz powinien ustalić okoliczności dotyczące kryterium krótkotrwałości służby oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Punktem odniesienia dla ustalenia krótkotrwałości powinien być cały okres służby wnioskodawczyni i na tym tle należy ocenić, czy okres jej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Natomiast dla oceny kryterium rzetelności nie jest konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia. Podkreślić przy tym należy, że sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów określonych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że wnioskodawczyni pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez nią obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności, charakteru służby, warunków jej pełnienia) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby wnioskodawczyni w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek wnioskodawczyni stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy.
W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącej w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do wnioskodawczyni powinno być wykluczone.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.