III OSK 2153/24

III OSK 2153/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Go 126/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2024-04-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 46
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 35
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Go 126/24 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 stycznia 2024 r., Nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zezwolenie na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 22 stycznia 2024 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 24 kwietnia 2023 r. spółka zwróciła się do Marszałka Województwa Lubuskiego o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie oddziału spółki w Gorzowie Wielkopolskim przy ul. [...]. Dotychczas działalność w tym zakresie była prowadzona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 21 października 2013 r., zmienionej decyzją z 25 sierpnia 2017 r. oraz decyzją Marszałka Województwa Lubuskiego z 25 maja 2021 r.
W toku postępowania Marszałek Województwa Lubuskiego, działając na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej: ustawa o odpadach), zwrócił się do Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego o wydanie opinii w sprawie wniosku spółki. Postanowieniem z 14 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego negatywnie zaopiniował wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów.
Organ I instancji ustalił, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów prowadzona jest na wskazanej nieruchomości od wielu lat, jednak teren ten objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 31 stycznia 2018 r. Nr LVIII/730/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gorzowa WIkp. dla obszaru położonego pomiędzy ul. Sulęcińską, ul. Poznańską i południową granicą miasta (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2018 r. poz. 355). Zgodnie z § 8 ust. 4 tego planu zakazuje się lokalizacji funkcji zbierania odpadów i składowania wymagających zezwolenia na prowadzenie działalności. W ocenie organu zamierzony sposób gospodarowania odpadami był zatem niezgodny z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na powyższe postanowienie z 14 czerwca 2023 r. spółka wniosła zażalenie.
Postanowieniem z 22 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 14 czerwca 2023 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania zezwolenia w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. W ocenie organu odwoławczego wniosek spółki dotyczył wydania nowego zezwolenia na zbieranie odpadów, które musi być zgodne z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Na powyższe postanowienie spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 193 ust. 1c ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej: p.o.ś.), a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie spółki organy błędnie przyjęły, że wniosek dotyczy podjęcia nowej działalności, podczas gdy dotyczył jedynie kontynuacji dotychczas prowadzonej działalności.
Oddalając skargę, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że wniosek spółki dotyczył wydania nowego zezwolenia na zbieranie odpadów. W konsekwencji konieczne było zbadanie zgodności planowanej działalności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.z.p. dopuszczalne jest kontynuowanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu jedynie do czasu wygaśnięcia zezwolenia, na podstawie którego działalność była prowadzona. Po upływie okresu obowiązywania zezwolenia konieczne jest uzyskanie nowego zezwolenia, które musi być zgodne z aktualnym stanem prawnym, w tym z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji uznał ponadto, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzający zakaz lokalizacji funkcji zbierania odpadów stanowi przeszkodę do wydania nowego zezwolenia na prowadzenie tej działalności. W ocenie Sądu I instancji brak było również podstaw do uznania, że organy naruszyły przepisy postępowania dotyczące wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
W skardze kasacyjnej spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że spółka planuje podjęcie nowej działalności, podczas gdy zamierza jedynie kontynuować dotychczas prowadzoną działalność.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, w znacznej mierze z powodu błędnego sformułowania zarzutów kasacyjnych. Jak już bowiem wyżej wskazano, spółka zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie spółki, polegało to na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że spółka planuje podjęcie nowej działalności, podczas gdy zamierza jedynie kontynuować dotychczas prowadzoną działalność. Ustalenia stanu faktycznego nie są jednak w tej sprawie w ogóle przedmiotem sporu. Przedmiotem sporu jest natomiast, czy wystąpienie przez spółkę o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oznacza uzyskanie nowego zezwolenia w świetle przepisów ustawy o odpadach, czy też jedynie przedłużenie dotychczasowego zezwolenia. Ponadto, przedmiotem sporu jest, czy z § 8 ust. 4 m.p.z.p. wynika brak możliwości realizacji nowych przedsięwzięć, których funkcją jest zbieranie odpadów i ich składowanie (pod warunkiem, że tego rodzaju działalność wymaga zezwolenia), czy też przepis ten oznacza również kontynuowanie dotychczasowej działalności tego rodzaju. W konsekwencji, przedmiotem sporu jest wykładnia powołanego przepisu m.p.z.p. i ewentualnie odnośnych przepisów ustawy o odpadach regulujących warunki, tryb lub przesłanki wydania zezwolenia, a więc wykładnia przepisów prawa materialnego. Tego rodzaju zarzuty nie zostały w tej sprawie powołane. Natomiast w drodze zarzutów naruszenia prawa procesowego nie może kwestionować wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że Sąd I instancji szczegółowo przedstawił argumentację przemawiającą, w jego ocenie, za tym, że spółka występuje obecnie o wydanie nowego zezwolenia, co wynika z art. 44 ust. 1 ustawy o odpadach, a dotychczasowe wykorzystywanie przez spółkę terenu na zasadach wynikających z posiadanego zezwolenia było możliwe na podstawie art. 35 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni tę ocenę podziela.
Dodatkowo, analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spółka kwestionuje w istocie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowisko wyrażone w zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniu. Natomiast na tym etapie postępowania brak jest możliwości skutecznego zakwestionowania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ ten akt nie był przedmiotem skargi. W skardze na postanowienie wydane na podstawie art. 41 ust. 6a z związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, nie można bowiem skuteczne podważyć ustaleń aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Akt ten przecież obowiązuje i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił, co wynika z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.). Jego wzruszenie jest możliwe, ale w odrębnym, przewidzianym do tego trybie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wskazała ponadto na niezastosowanie przez organy art. 193 ust. 1c p.o.ś. Sformułowanie zarzutów w ten sposób, to znaczy w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zamiast w formie odrębnej podstawy kasacyjnej, stanowi uchybienie formalne. Jego powołanie jest ponadto niezrozumiałe, mając na uwadze wyrażone w tym zakresie prawidłowe stanowisko Sądu I instancji. Zgodnie z art. 193 ust. 1c p.o.ś., "W okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. pozwolenie, o którym mowa w art. 180a, nie wygasa, jeżeli posiadacz odpadów w terminie nie później niż trzy miesiące przed upływem czasu, na jaki zostało wydane to pozwolenie, złoży wniosek o wydanie nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów." Artykuł 180a p.o.ś. dotyczy natomiast pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W tej sprawie spółka w ogóle nie występowała o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, lecz o zezwolenie na zbieranie odpadów. Norma z art. 193 ust. 1c p.o.ś. nie miała zatem w tej sprawie zastosowania. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił spółce w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w tej sprawie zastosowanie mógł mieć art. 226a ustawy o odpadach, który wszedł w życie na podstawie tej samej ustawy nowelizującej, która wprowadzała art. 193 ust. 1c p.o.ś. Norma z art. 226a ustawy o odpadach dotyczy kwestii zezwoleń na zbieranie odpadów, ale nie była w ogóle przedmiotem zarzutów kasacyjnych, co wyklucza kontrolę instancyjną w tym zakresie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.