III OSK 2153/22

III OSK 2153/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 255/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-04-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 611
art. 21 ust. 2 pkt 1-2, 4-5, 7, art. 7 ust. 1-2, art. 8 pkt 1, art. 21 ust. 3b
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 255/22 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwały rady gminy w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok, za wyjątkiem części rozstrzygnięcia Sądu I instancji zawartego w pkt 1 odnoszącego się do tej części rozstrzygnięcia nadzorczego, która stwierdza nieważność pkt V Działu D załącznika do uchwały Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 listopada 2021 r. nr XXXIV/413/21 i oddala skargę; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. III SA/Gl 255/22, po rozpoznaniu skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r. nr [...], w przedmiocie uchwały rady gminy w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy: 1) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, z wyjątkiem części stwierdzającej nieważność pkt V Działu D załącznika do uchwały w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy; 2) zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2021 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] listopada 2021 r. Nr [...] w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy [...], jako sprzecznej z art. 21 ust 2 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611; dalej: uopl) w związku z art. 7 Konstytucji RP.
Wojewoda [...] zarzucił wadliwość następujących przepisów załącznika do przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej [...]:
1. w dziale A programu zatytułowanego "Prognoza dotycząca wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach" wskazano wyłącznie wielkość zasobu w poszczególnych latach. Zapisy te nie zawierają prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach i tym samym nie są wyczerpujące i nie realizują w pełni delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów;
2. w dziale B programu "Analiza potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali", Rada Miasta nie uregulowała zakresu remontów i modernizacji budynków i lokali z podziałem na kolejne lata, ponieważ powinien zostać opisany zarówno plan remontów jak i modernizacji budynków i lokali";
3. w dziale D programu "Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu" ustalone zasady polityki czynszowej zostały określone nieprawidłowo, ponieważ wprowadzone postanowienia sprowadzają się jedynie do sposobu ustalenia wysokości czynszu, a nie określają w sposób jasny i klarowny jak rzeczywiście wygląda polityka czynszowa w zakresie gminnego zasobu nieruchomości, w tym jakie są prognozy w zakresie polityki czynszowej w latach obowiązywania programu. Ponadto Rada nie określiła podstaw wzrostu i obniżenia stawki bazowej, o której mowa w art. 7 ust 1 uopl;
4. w pkt V działu D programu Rada postanowiła "Dopuścić możliwość ustalania stawek czynszu w budynkach nowo wybudowanych i w budynkach zmodernizowanych na innych zasadach niż określone w niniejszym dziale", tym samym istotnie naruszyła prawo, gdyż, wszystkie zasady polityki czynszowej powinny być zawarte w jednym akcie prawnym (uchwale) podjętym na podstawie art. 21 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ust 2 uopl, w celu kompleksowej regulacji wszystkich zasad polityki czynszowej gminnego zasobu mieszkaniowego;
5. w dziale D programu pkt VI, w którym Rada postanowiła "Podwyższać corocznie czynsz najmu lokali mieszkalnych o powierzchni powyżej 80,00 m2, wynajmowanych za czynsz wolny ustalony w przetargu do wysokości wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych przez okres trzech kolejnych lat od rozstrzygnięcia przetargu, a po upływie tego okresu stosować zasady działu VII, co jest niezgodne z art. 7 ust 1 uopl;
6. w dziale E programu "Sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach", Rada wskazała:
I. Zadania związane z zabezpieczeniem potrzeb mieszkaniowych
wspólnoty samorządowej Gminy w tym administrowanie i zarządzanie budynkami i lokalami stanowiącymi własność gminy wykonuje jednoosobowa spółka Gminy.
II. Zarząd spółki przy podejmowaniu decyzji w sprawach związanych z administrowaniem i zarządzaniem nieruchomościami posługuje się zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi zarządców nieruchomości dotyczącymi należytej staranności i etyki. Kieruje się interesem właściciela nieruchomości przy podejmowaniu decyzji, dokonując czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej oraz zapewnia bezpieczeństwo użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości, jak również podejmuje czynności zmierzające do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym.
Tym samym przywołana regulacja Programu nie stanowi jakichkolwiek wytycznych co do sposobu, w jaki należy zarządzać zasobem mieszkaniowym ani nie formułuje zasad którymi winno się przy tym kierować. Ponadto zdaniem organu nadzoru w ww. dziale E programu powinny się znaleźć regulacje, z których będzie wynikało, czy przewidywane są zmiany w zakresie zarządzania zasobem w kolejnych latach obowiązywania programu a jeśli tak to jakie;
7. w dziale F programu "Źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach" Rada nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej z art. 21 ust. 2 pkt 6 uopl. Rada nie podała źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej, ponieważ nie wskazała, jak będzie się kształtować finansowanie gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach obowiązywania Programu.
8. w dziale G programu "Wysokość wydatków w kolejnych latach z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy, koszty zarządu nieruchomościami, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne", Rada przyjęła własny podział pomijając elementy zawarte w art. 21 ust. 2 pkt 7 uopl, co oznacza, że program w tym zakresie jest nieczytelny, ponieważ wspólne ujęcie kosztów w jednej pozycji nie wskazuje jakie będą faktyczne koszty remontów, a jakie będą koszty inwestycji lokali i budynków wchodzących w skład wskazanych w ustawie kryteriów rodzajowych.
Przedstawione uchybienia w kontrolowanej uchwale organ nadzoru zaliczył do istotnych naruszeń prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości z mocą ex tunc powodującą, że dany akt nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina [...] zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na jego treść tj.:
- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony odpowiedniego terminu na zapoznanie się ze sprawą i przygotowanie wyczerpujących wyjaśnień do zarzutów wskazanych w uzasadnieniu, poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu [...] grudnia 2021 r. przy jednoczesnym wyznaczeniu terminu na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie na 30 grudnia 2021 r.
- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z pominięciem wyjaśnień wskazanych przez stronę i powielenie treści uzasadnienia wskazanego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] grudnia 2021 r.
Ponadto skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 21 ust 2 uopl, polegające na błędnej wykładni przepisów i przyjęciu, że Rada Gminy podejmując uchwałę nr [...] z [...] listopada 2021 r. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy [...], nie wypełniła prawidłowo elementów delegacji ustawowej, co stanowiło istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności ww. uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. III SA/Gl 255/22 (z wyjątkiem wymienionym w pkt 1) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że przepisy, które naruszały prawo, stanowiły jedynie niewielki fragment uchwały. Nie uzasadniały one stwierdzenia nieważności uchwały w całości, albowiem znaczna jej część odpowiada prawu, a stanowisko Wojewody [...] okazało się w tym zakresie nieuzasadnione. Z tego względu Sąd I instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, aby w ten sposób uczynić przejrzystym i łatwym w interpretacji wyrok. Sąd Wojewódzki wskazał jednakże na uchybienia, które nie mogą ostać się w akcie prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej: u.s.g.), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia prawa, w tym więc zakresie ocenie Sądu I instancji podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.
Przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 uopl stanowi, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Uszczegółowienie tego obowiązku dokonane zostało w art. 21 ust. 2 uopl, który stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali.
Słuszne są w zastrzeżenia Wojewody [...] odniesieniu do pkt V działu D programu, w którym Rada postanowiła "Dopuścić możliwość ustalania stawek czynszu w budynkach nowo wybudowanych i w budynkach zmodernizowanych na innych zasadach niż określone w niniejszym dziale", tym samym istotnie naruszyła prawo gdyż, wszystkie zasady polityki czynszowej powinny być zawarte w jednym akcie prawnym (uchwale), podjętym na podstawie art. 21 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ust 2 uopl, w celu kompleksowej regulacji wszystkich zasad polityki czynszowej gminnego zasobu mieszkaniowego Gminy [...].
W ocenie Sądu I instancji słuszne są zastrzeżenia Wojewody [...], co do niedopuszczalności wprowadzenia możliwości ustalania stawek czynszu w budynkach nowo wybudowanych i w budynkach zmodernizowanych na innych zasadach, niż określone w niniejszym dziale, ponieważ prowadzi to do dekodyfikacji zasad polityki czynszowej gminnego zasobu mieszkaniowego Gminy [...]. Ten zapis słusznie został uznany za sprzeczny z ustawą. Sprzeczność ta wynika wprost z art. 21 ust 1 pkt 1 uopl, ponieważ zasady te winny być uregulowane kompleksowo, a nie w odrębnych regulacjach.
Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody [...] w pozostałym zakresie.
Niezasadne są twierdzenia organu nadzoru co do sprzeczności z ustawą załącznika do kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej [...] w dziale A programu zatytułowanego "Prognoza dotycząca wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach", gdzie wskazano wyłącznie wielkość zasobu w poszczególnych latach. Zapisy te nie zawierają prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach i tym samym nie są wyczerpujące i nie realizują w pełni delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust 2 uopl. Zdaniem Sądu I instancji w kwestionowanym zapisie wskazano prognozę dotyczącą stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, ponieważ w dziale A pkt 5 [powinno być pkt III] zapisano przyjęcie prognozy remontowej zgodnie z działem B określającym plan remontów. Zatem wypełniono delegację ustawową wynikającą z art. 21 ust 2 uopl.
W dziale B programu "Analiza potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali", organ nadzoru zarzucił Radzie Miasta, że nie uregulowała zakresu remontów i modernizacji budynków i lokali z podziałem na kolejne lata, ponieważ powinien zostać opisany zarówno plan remontów jak i modernizacji budynków i lokali. Zdaniem Sądu I instancji w kwestionowanym zapisie wskazano plan remontów, ponieważ plan modernizacji opisany jako osuszanie i ocieplanie budynków, remont elewacji, spełnia wymogi modernizacji rozumianej jako unowocześnienie.
W dziale D programu ustalone zasady polityki czynszowej zdaniem organu nadzoru zostały określone nieprawidłowo, ponieważ wprowadzone postanowienia sprowadzają się jedynie do sposobu ustalenia wysokości czynszu, a nie określają w sposób jasny i klarowny jak rzeczywiście wygląda polityka czynszowa w zakresie gminnego zasobu nieruchomości, w tym jakie są prognozy w zakresie polityki czynszowej w latach obowiązywania programu. Ponadto rada nie określiła podstaw wzrostu i obniżenia stawki bazowej, o której mowa w art. 7 ust 1 uopl. Zdaniem Sądu I instancji w kwestionowanym zapisie wskazano zasady polityki czynszowej, są również opisane warunki obniżania czynszu. Natomiast organ nadzoru odwołał się do art. 7 uopl, ale przepis ten mówi o ustalaniu stawek czynszu, a program ma obejmować zasady polityki czynszowej. W opinii Sądu I instancji to są dwie różne sprawy. Nadto jest podana kwalifikacja punktowa. Zatem Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa w kwestionowanym zapisie.
W dziale D programu pkt VI, w którym Rada postanowiła "Podwyższać corocznie czynsz najmu lokali mieszkalnych o powierzchni powyżej 80,00 m2, wynajmowanych za czynsz wolny ustalony w przetargu do wysokości wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych przez okres trzech kolejnych lat od rozstrzygnięcia przetargu, a po upływie tego okresu stosować zasady Rozdziału VII", co jest zdaniem organu nadzoru niezgodne z art. 7 ust 1 uopl. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w kwestionowanym zapisie wskazano inne zasady podwyżek czynszu wypełniając tym samym delegację ustawową z art. 21 ust 3b ustawy o ochronie praw lokatorów.
W dziale E programu "Sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach Rada wskazała:
I. Zadania związane z zabezpieczeniem potrzeb mieszkaniowych
wspólnoty samorządowej Gminy w tym administrowanie i zarządzanie budynkami i lokalami stanowiącymi własność gminy wykonuje jednoosobowa spółka Gminy.
II. Zarząd spółki przy podejmowaniu decyzji w sprawach związanych z administrowaniem i zarządzaniem nieruchomościami posługuje się zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi zarządców nieruchomości dotyczącymi należytej staranności i etyki. Kieruje się interesem właściciela nieruchomości przy podejmowaniu decyzji, dokonując czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej oraz zapewnia bezpieczeństwo użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości, jak również podejmuje czynności zmierzające do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym.
Zdaniem organu nadzoru przywołana regulacja Programu nie stanowi jakichkolwiek wytycznych, co do sposobu, w jaki należy zarządzać zasobem mieszkaniowym ani nie formułuje zasad, którymi winno się przy tym kierować. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, w dziale E programu powinny się znaleźć regulacje, z których będzie wynikało, czy przewidywane są zmiany w zakresie zarządzania zasobem w kolejnych latach obowiązywania programu, a jeśli tak to jakie.
Zdaniem Sądu I instancji w kwestionowanym zapisie wskazano zgodnie z art. 21 ust 2 pkt 5 uopl, który mówi o sposobie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej, spółkę komunalną, która zarządza lokalami, czyli sposób zarządzania został określony. Natomiast nie przewidziano zmian w zakresie zarządzania zasobem, co zdaniem Sądu jest dopuszczalne.
W dziale F programu "Źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach" obejmują: dochody z czynszów z lokali mieszkalnych i użytkowych, dochody ze zbywania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, kredyty i pożyczki, dotacje, dochody własne gminy i spółki, środki własne przyszłych najemców mieszkań komunalnych wydatkowane na remonty mieszkań lub adaptacje strychów. Zaś szczegółowe określenie zostało zawarte w programie planowanych czynszów za lokale mieszkalne i użytkowe z podziałem na lata 2022 -2026. Zdaniem organu nadzoru Rada nie podała źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej, ponieważ nie wskazała jak będzie się kształtować finansowanie gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach obowiązywania Programu. Jednakże zdaniem Sądu w kwestionowanym zapisie wskazano źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej zgodnie z art. 21 ust 2 pkt 6 uopl, w programie dochodów we wszystkich latach tak samo, czym wypełniono delegację ustawową. Jak również wskazano źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w dziale C. O dochodach jest też w pkt G uchwały, która stanowi całość.
W dziale G programu "Wysokość wydatków w kolejnych latach z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy, koszty zarządu nieruchomościami, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli a także koszty inwestycyjne", Rada przyjęła własny podział, pomijając elementy zawarte w art. 21 ust 2 pkt 7 uopl, co oznacza, że program w tym zakresie jest nieczytelny, ponieważ wspólne ujęcie kosztów w jednej pozycji nie wskazuje jakie będą faktyczne koszty remontów, a jakie będą koszty inwestycji lokali i budynków wchodzących w skład wskazanych w ustawie kryteriów rodzajowych. Zdaniem Sądu I instancji w kwestionowanym zapisie wskazano katalog kosztów nieczytelnie. Jednakże uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Rada Gminy popełniła raczej błąd podlegający sprostowaniu, aniżeli istotne naruszenie prawa, pociągające za sobą konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.
Mając na uwadze powyższe, nie zachodzą okoliczności uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Rady Miasta z [...] listopada 2021 r. Natomiast zdaniem Sądu Wojewódzkiego naruszały prawo w stopniu istotnym wyłącznie zapisy pkt 5 [powinno być V] działu D programu, gdzie Rada postanowiła "Dopuścić możliwość ustalania stawek czynszu w budynkach nowo wybudowanych i w budynkach zmodernizowanych na innych zasadach niż określone w niniejszym dziale", tym samym istotnie naruszyła prawo, gdyż wszystkie zasady polityki czynszowej powinny być zawarte w jednym akcie prawnym (uchwale) podjętym na podstawie art. 21 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ust 2 uopl, w celu kompleksowej regulacji wszystkich zasad polityki czynszowej gminnego zasobu mieszkaniowego Gminy [...].
Z tego względu podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze należało wyeliminować z obrotu prawnego. Jednakże uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części pozwala na odczytanie intencji Sądu i ustalenie, które przepisy uchwały są, a które nie są dotknięte istotnym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 kwietnia 2022 r. III SA/Gl 255/22, wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w części, w której przedmiotowy wyrok uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (w punkcie 1 sentencji orzeczenia) oraz w zakresie punktu 2 sentencji wyroku. W zaskarżonej części wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. prawa materialnego:
1. art. 21 ust. 2 pkt 1 uopl w zw. z art. 7 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy [...] obejmujący lata 2022 - 2026, stanowiący załącznik do uchwały Rady Miejskiej [...], dalej: "Program" zawiera wymaganą prognozę dotyczącą stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, podczas gdy zawarte w treści Programu plan i prognoza remontów nie są tożsame z prognozą stanu technicznego, w jakim znajdować się będzie mieszkaniowy zasób gminy w latach 2022-26, a ponadto nie zostały określone odrębnie dla każdego roku obowiązywania Programu, co powoduje, że delegacja ustawowa nie została prawidłowo wypełniona i dowodzi tego, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa;
2. art. 21 ust. 2 pkt 2 uopl w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że w Programie w prawidłowy sposób wskazano plan zarówno remontów jak i modernizacji, ponieważ plan opisany jako osuszanie budynków, docieplanie budynków remont elewacji spełnia wymogi modernizacji rozumianej jako unowocześnienie, podczas gdy regulacje Programu dotyczą planu remontów, ponadto bez wymaganego przepisem ustawy podziału na kolejne lata obowiązywania Programu, co powoduje, że delegacja ustawowa nie została prawidłowo wypełniona i dowodzi tego, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa;
3. art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 uopl w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że w Programie w sposób prawidłowy wskazano zasady polityki czynszowej, jak również prawidłowo opisano warunki obniżania czynszu, podczas gdy zaniechanie uwzględnienia wszystkich wiążących Radę Miejską w [...] ustawowych kryteriów różnicujących stawki czynszu, jak również zaniechanie stworzenia mechanizmów skutkujących obniżeniem czynszu naliczonego w stosunku do najemców o niskich dochodach spowodowało, że delegacja ustawowa nie została prawidłowo wypełniona i dowodzi tego, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa;
4. art. 7 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 w zw. z art. 8 pkt 1 uopl w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Rada Miejska uchwalając Program nie jest związana ww. przepisami ustawy, gdy tymczasem z art. 8 pkt 1 wprost wynika, że zasady polityki czynszowej (a w konsekwencji warunki obniżania czynszu) ustalone w Programie muszą zostać tak skonstruowane, by organ wykonawczy gminy był w stanie ustalić stawki czynszu, o których mowa w art. 7 ust. 1 uopl; nieuwzględnienie ww. przepisów spowodowało, że Program nie realizuje upoważnienia z art. 21 ust. 2 pkt 4, czyli został przyjęty z istotnym naruszeniem prawa;
5. art. 21 ust. 3b w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 uopl poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że Rada może kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 odmiennie od kryteriów wynajmowania innych lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określić w Programie, gdy tymczasem z art. 21 ust. 3b uopl jasno wynika, że kwestie te mogą zostać ujęte wyłącznie w uchwale w sprawie zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy;
6. art. 21 ust. 3b uopl poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że określenie zasad podwyższania czynszu w kolejnych latach stanowi wyczerpanie delegacji przewidzianej w ww. przepisie, gdy tymczasem upoważnia on Radę do określenia kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2;
7. art. 21 ust. 2 pkt 5 uopl w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu przez Sąd, że skoro w Programie brak jest regulacji dot. zmian w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy, to oznacza to, że Rada świadomie takich zmian nie przewidziała, co jest dopuszczalne, gdy tymczasem teza ta nie znajduje potwierdzenia w treści Programu, ponieważ Dział E Programu został zatytułowany: Sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach, a w jego treści brak jest stosownych regulacji; w konsekwencji Program nie realizuje upoważnienia z art. 21 ust. 2 pkt 5, czyli został przyjęty z istotnym naruszeniem prawa;
8. art. 21 ust. 2 pkt 7 uopl w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. 559) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazanie w Programie kosztów mieszkaniowego zasobu gminy, bez podziału przewidzianego w ww. przepisie ustawy stanowi wyłącznie nieistotne naruszenie prawa podlegające sprostowaniu, gdy tymczasem ustawodawca wyraźnie wymaga do Rady wskazania (i to z podziałem na kolejne lata) tych kosztów w Programie z uwzględnieniem podziału na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne; w konsekwencji Rada wadliwie zrealizowała upoważnienie ustawowe w tym zakresie, co powinno zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa;
9. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że merytoryczna zmiana treści Programu polegająca na dokonaniu podziału przewidywanych w kolejnych latach kosztów funkcjonowania mieszkaniowego zasobu gminy (co wymagałoby odrębnego wyliczenia np. kosztów remontów i inwestycji) może podlegać sprostowaniu, gdy tymczasem z art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów (...) jednoznacznie wynika, że sprostowanie błędu nie może prowadzić do merytorycznej zmiany aktu prawnego; z tego też względu błąd w Programie należało potraktować jako istotne naruszenie prawa;
II. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 148 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uchyleniu w części zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej [...] narusza prawo w sposób istotny, czym wyczerpane zostały przesłanki określone w art. 91 ust. 1 u.s.g., przy niewystąpieniu przesłanek z art. 91 ust. 4 u.s.g. oraz na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, nieprzejrzysty i niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a., postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, powiązany został z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Pierwszy z nich ma charakter wynikowy, natomiast zdanie pierwsze ust. 1 art. 91 u.s.g. jest normą materialną, a nie procesową. Poza tym powołane przepisy u.s.g. mają charakter refleksowy i ewentualne ich naruszenie może być rozważane w powiązaniu z innymi przepisami, które wskazywałyby na istotne bądź nieistotne naruszenie prawa (zob. np. wyrok NSA z 8.11.2022 r. III OSK 558/22, LEX nr 3430467). Dlatego też ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z 10.11.2022 r. II OSK 1735/21, LEX nr 3458848). Ponadto "Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu" (wyrok NSA z 16.12.2022 r. II OSK 2173/21, LEX nr 3450041). "Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego" (wyrok NSA z 29.11.2022 r. III OSK 6413/21, LEX nr 3451814).
Zarzut skargi kasacyjnej, w odniesieniu do art. 141 § 4 p.p.s.a., dotyczy niedostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji swoje stanowisko, przy ocenie rozstrzygnięcia nadzorczego, opierał na przesłankach wynikających z art. 21 ust. 2 uopl, co nie budzi żadnych wątpliwości. Wymaganie, by w odniesieniu do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia "uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było syntezą stanowiska sądu" zostało spełnione, a ocena, czy wykładnia bądź zastosowania prawa materialnego było w tym wypadku poprawne, nie może się odbyć w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz na gruncie zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc zatem do zarzutów naruszenia prawa materialnego podnieść należy, że ze względu na konstrukcję Działu A pkt III i Działu B załącznika do uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] listopada 2021 r. Nr [...] (dalej: Program lub uchwała), pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej należy rozpoznać łącznie. Wskazane wyżej przepisy uchwały dotyczą bowiem wypełnienia przesłanek upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 uopl, do czego odnoszą się zarzuty zawarte w pkt I. 1. i 2. skargi kasacyjnej.
Z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 uopl wynika, że Program powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata.
Za słuszne należy uznać stanowisko organu nadzoru, że Dział A Programu zawiera prognozę wielkości zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, natomiast nie zawiera prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach. Prognoza, o jakiej mowa w pkt 1 ust. 2 art. 21 uopl, nie może być tożsama z planem remontów i modernizacji, o jakim mowa w art. 21 ust. 2 pkt 2 uopl, ponieważ w takim wypadku upoważnienie ustawowe zawarte w pkt 1 i 2 ust. 2 art. 21 uopl nakazywałoby powielenie treści uchwały, co byłoby rozwiązaniem nieracjonalnym. Nie jest więc trafne stanowisko Sądu I instancji, że odesłanie do Działu B Programu, który zawiera plan remontów i modernizacji, zawarte w pkt III Działu A, wypełnia upoważnienie z art. 21 ust. 2 pkt 1 uopl.
Ponadto plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, o jakim mowa w art. 21 ust. 2 pkt 2 uopl, ma być poprzedzony analizą potrzeb, które z kolei mają wynikać z prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach. Tak też należy odczytywać kolejność, w jakiej poszczególne treści upoważnienia ustawowego mają być zamieszczane w uchwale.
Rację ma też Wojewoda [...], że plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali (art. 21 ust. 2 pkt 2 uopl) ma być dokonany "z podziałem na kolejne lata", a w tym wypadku podział został dokonany w trzech okresach, na lata 2022, 2023-2024 i 2024-2025. Skoro zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 7 uopl plan ma obejmować wysokość kosztów w kolejnych latach, z podziałem m. in. na koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków, to siłą rzeczy plan tego dotyczący musi również obejmować poszczególne lata, a nie okresy. Uchwała milczy też na temat remontów lokali, skupiając się wyłącznie na budynkach, co nie daje jasności, czy remont lokali nie został przewidziany w Programie, czy też jest to niezamierzone pominięcie, skutkujące niewypełnieniem upoważnienia ustawowego.
Uchwała nie rozdziela też, co jest planem remontów, a co wchodzi w zakres modernizacji, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno mieć miejsce, skoro taki podział jest konieczny przy planowaniu wysokości kosztów osobno na remont i na modernizację, o czym była już mowa w kontekście art. 21 ust. 2 pkt 7 uopl.
W tej sytuacji uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 uopl mają usprawiedliwione podstawy, bowiem Sąd I instancji powyższe okoliczności pominął przy ocenie poprawności zastosowania powołanych przepisów przez organ nadzoru.
Usprawiedliwione podstawy mają również zarzuty zawarte w pkt I 3. i 4. skargi kasacyjnej. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 uopl stanowi, że Program ma obejmować zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. W tym zakresie zastrzeżenia organu nadzoru dotyczyły tego, że zasady polityki czynszowej (a w konsekwencji warunki obniżania czynszu) ustalone w Programie muszą zostać tak skonstruowane, by organ wykonawczy gminy był w stanie ustalić stawki czynszu, o których mowa w art. 7 ust. 1 uopl., czego uchwała w dotychczasowym kształcie nie zapewnia. Z kwalifikacji punktowej lokalu, zawartej w Dziale D Programu, która zawiera punkty dodatnie i ujemne za poszczególne parametry komfortu i dyskomfortu lokalu, nie wynika, jak ma się to przełożyć na obniżkę lub podwyżkę czynszu. Sąd I instancji przyjął natomiast, że art. 7 uopl stanowi o ustalaniu stawek czynszu, a Program ma obejmować zasady polityki czynszowej. W opinii Sądu I instancji to są dwie różne sprawy, a kwalifikacja punktowa jest tu wystarczająca. Zatem Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa w kwestionowanej treści uchwały.
Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 8 pkt 1 uopl, jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki, a w przypadku gminy - zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4. Zasady ustalania czynszu muszą zatem wynikać z uchwały podejmowanej w oparciu o art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 uopl. "W art. 21 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733) wskazano co wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy winien zawierać. Wśród elementów programu, wymieniono także "zasady polityki czynszowej". (...) Artykuł 7 ust. 1 (...) zawiera wskazania, co w jednym z elementów polityki czynszowej jakim jest stawka czynszu właściciel winien uwzględnić" (wyrok NSA z 12.02.2008 r. I OSK 1764/07, LEX nr 463969). Z Działu D pkt III i IV uchwały wynika, że podstawą ustalania stawki czynszu będzie podział miasta na strefy i kwalifikacja punktowa lokalu mieszkalnego, zgodnie z tabelą zawartą w pkt IV. Z tabeli tej nie wynika natomiast, jak owa kwalifikacja punktowa oraz podział na strefy mają się przekładać na wysokość czynszu, w tym "warunki obniżania czynszu", o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 uopl. Tabela pokazuje wprawdzie przedziały punktowe według uprzedniej klasyfikacji lokalu, ale w żaden sposób nie przekłada się to na klarowną zasadę obniżania lub podwyższania czynszu, z uwzględnieniem również stref miasta. Innymi słowy, jak organ wykonawczy ma uwzględniać wysokość stawek czynszu stosując tabelę z pkt IV (i pkt X, w odniesieniu do lokali socjalnych).
Wbrew więc twierdzeniom Sądu I instancji sama kwalifikacja punktowa lokali, w takiej postaci jak w kwestionowanej uchwale, nie jest wystarczająca do uznania, że wypełnione zostało upoważnienie ustawowe do określenia w uchwale zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu (art. 21 ust. 2 pkt 4 uopl).
Zasadne są też zastrzeżenia organu nadzoru odnośnie pkt VI Działu D uchwały (pkt I 5. i 6. skargi kasacyjnej). Wskazany przepis uchwały stanowi, że "Podwyższać corocznie czynsz najmu lokali mieszkalnych o powierzchni powyżej 80,00 m2, wynajmowanych za czynsz wolny ustalony w przetargu do wysokości wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych przez okres trzech kolejnych lat od rozstrzygnięcia przetargu, a po upływie tego okresu stosować zasady Rozdziału VII."
Zgodnie z art. 21 ust. 3b uopl, rada gminy może w uchwale, o której mowa w ust. 1 pkt 2, określić kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 odmiennie od kryteriów wynajmowania innych lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
Rację ma organ nadzoru twierdząc, że przepis ten uprawnia organ gminy do ustalenia dla lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 odmiennych kryteriów oddawania w najem, a nie odmiennych zasad podwyższania czynszu. Po drugie, owe odmienne kryteria oddawania w najem można określić wyłącznie w uchwale podejmowanej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 uopl, a więc w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a nie w uchwale w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 1 pkt 1 uopl). Nie jest więc poprawna ocena Sądu I instancji, że "w kwestionowanym zapisie [pkt VI Działu D] wskazano inne zasady podwyżek czynszu wypełniając tym samym delegację ustawową z art. 21 ust 3b ustawy o ochronie praw lokatorów."
Nie jest za to zasadny zarzut zawarty w pkt I. 7. skargi kasacyjnej. Dotyczy on upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 2 pkt 5 uopl, z którego wynika, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien obejmować w szczególności sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach. Uchwała określa (w Dziale E), że zarządzanie budynkami i lokalami stanowiącymi własność Gminy wykonuje jednoosobowa spółka Gminy (pkt I), a w pkt II określono, czym ma się kierować zarząd spółki w swojej działalności.
Sąd I instancji uznał, że w kwestionowanym przepisie nie przewidziano zmian w zakresie zarządzania zasobem, co jest dopuszczalne. Natomiast organ nadzoru uważa, że Rada w tytule Działu E Programu przewidziała, że będzie on regulował m.in. kwestie przewidywanych zmian w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach, a mimo to nie zawarła w treści Programu takich regulacji. Oznacza to, z jednej strony, niewypełnienie upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony wewnętrzną sprzeczność przepisów Programu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej oceny organu nadzoru. Tytuł działu E jest tylko odzwierciedleniem tego, co stanowi upoważnienie ustawowe, natomiast nie określa on kształtu regulacji, która zawarta jest w pkt I i II Działu E Programu. Jeśli uchwała określa sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami (którego organ nadzoru nie kwestionuje), to brak przewidywanych zmian w tym sposobie i zasadach w kolejnych latach oznacza, że Gmina takich zmian nie planuje, co jest dopuszczalne. Wybrana forma zarządzania nie pozostaje też w żaden sposób w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, w szczególności z jej art. 2.
Usprawiedliwione są natomiast zarzuty zawarte w pkt I. 8. i 9. skargi kasacyjnej. Słusznie bowiem organ nadzoru stwierdza, że z art. 21 ust. 2 pkt 7 uopl wynika, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien obejmować w szczególności wysokość kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne. Do tego podziału gmina się nie dostosowała i przyjęła w Dziale G Programu własny podział kosztów pomijając elementy zawarte w art. 21 ust. 2 pkt 7 uopl, co oznacza, że program w tym zakresie jest sprzeczny z powołanym przepisem ustawy. Wspólne ujęcie kosztów remontów i inwestycji w jednej pozycji nie wskazuje, jakie są zaplanowane na kolejne lata koszty remontów lokali i budynków, a jakie będą koszty inwestycyjne. Nie jest to też materia, która mogłaby podlegać sprostowaniu, jak stwierdził to Sąd I instancji przyznając, że zasady podziału kosztów przyjęte w uchwale nie odpowiadają normie zawartej w upoważnieniu, ale jest to uchybienie nieistotne, z uwagi na to, że może zostać sprostowane.
Rację należy przyznać organowi nadzoru, że według art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast według art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przypadek "nieistotnego naruszenia prawa", gdyż z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) wynika, że sprostowanie błędu nie może prowadzić do merytorycznej zmiany aktu prawnego. Z tego względu błąd w Programie należało potraktować jako istotne naruszenie prawa.
Mimo zatem, że nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, to stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] listopada 2021 r. Nr [...] w całości było zasadne, ponieważ brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego z art. 21 ust. 2 uopl lub jego niewłaściwe wykonanie, powoduje, że uchwała nie jest kompletna, a jej poszczególne niezakwestionowane elementy nie mogą w sposób samodzielny funkcjonować w obrocie prawnym i nie mogą stanowić kompletnych norm powszechnie obowiązujących na terenie gminy, jako przepisy prawa miejscowego. Stąd też, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., uchylił wyrok w zaskarżonej części i oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.