III OSK 6992/21

III OSK 6992/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 26/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-06-09
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 26/21 w sprawie ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Rz 26/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w R. do rozpoznania wniosku skarżącego P. D. z 4 stycznia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżący, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), wnioskiem z 4 stycznia 2021 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w R. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej policjantki A. K.: 1. życiorysu, 2. kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, 3. informacji o przebiegu drogi zawodowej, 4. kopii mianowania na policjanta, 5. kopii oświadczenia majątkowego, 6. kopii aktualnych badań psychiatrycznych oraz przesłanie po anomizacji na wskazany adres mejlowy. Pismem z 18 stycznia 2021 r. Komendant Miejski Policji w R. poinformował, że żądane dokumenty (z wyłączeniem oświadczenia majątkowego) zawierają treści o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji, jednak same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Dokumenty te nie dotyczą bezpośrednio pełnienia funkcji publicznej i nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym organ uznał, że zasadna jest odmowa ich udostępnienia, gdyż nie spełniają kryterium informacji publicznej. Natomiast odnośnie do udostępnienia kopii oświadczenia majątkowego organ poinformował, że kompleksowe regulacje w tym zakresie zawiera art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a zatem nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W skardze na bezczynność organu skarżący wskazał na przekroczenie terminu ustawowego udzielenia odpowiedzi oraz brak wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji, w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w R. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
Uwzględniając skargę WSA stwierdził, że stanowisko organu stwierdzające, że żądane dokumenty są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej nie jest słuszne. Wskazano, że policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne i co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji - są informacją publiczną, a z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Podano definicję dokumentu urzędowego, zawartą w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz definicję funkcjonariusza publicznego, określoną w art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Wskazano, że w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że katalog osób będących funkcjonariuszami publicznymi jest w pewnym sensie otwarty, a funkcjonariuszem publicznym jest osoba pełniąca funkcję publiczną rozumianą jako wykonywanie zadań publicznych polegających na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (lub łączących się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podano, że konsekwencją takiego rozumienia funkcjonariusza publicznego oraz wykonywanych zadań publicznych, a także związku żądanej informacji o osobie pełniącej funkcję publiczną z pełnieniem tej funkcji jest uznanie, że informacje na temat posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku, stanowią informację publiczną. W związku z tym wskazano, że zasadniczo (z wyjątkiem oświadczenia majątkowego) żądanie skarżącego udzielenia wnioskowanych informacji zawierających życiorys funkcjonariusza, kopię jego dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informację o przebiegu drogi zawodowej, kopię aktu mianowania na policjanta oraz kopię aktualnych badań psychiatrycznych obejmowało informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Jednocześnie podano, że mogą istnieć ograniczenia w udostępnieniu takiej informacji, np. z uwagi na sferę prywatności osoby funkcjonariusza. Wskazano, że w takim przypadku dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej, natomiast podlegają ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.p. Wówczas organ odmawia udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p., ma obowiązek wydać decyzję w tym przedmiocie. Podniesiono, że do dnia wniesienia skargi żądanej informacji (w żądanej formie) nie udostępniono i nie została też wydana decyzja, co oznacza pozostawanie organu w bezczynności. Podano, że zdaniem WSA zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażąco naruszającej prawo, gdyż przekroczenie terminu było niewielkie, a ponadto brak było uporczywości w pozostawaniu w bezczynności.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Komendant Miejski Policji w R., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, przyjęcie, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów, dopuszczalność lub zakres udostępnienia informacji, winny być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie właściwym jest uznanie, że jako dokumenty prywatne, nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej, nie spełniając kryterium dokumentów urzędowych, gdyż wnioskodawca wnosił o udostępnienie dokumentów w formie kopii poprzez wskazanie formy przesłania, po uprzedniej anonimizacji drogą elektroniczną na adres email;
- naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że kategorie dokumentów o które wnosił wnioskodawca celem udostępnienia, stanowią informację publiczną, a dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji winno nastąpić na tle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., gdzie właściwym jest uznanie, że wnioskowane dokumenty stanowią dokumenty prywatne i nie spełniają kryterium informacji publicznej, tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wnioskodawca nie wnosił o udostępnienie danych wynikających z dokumentów wymienionych we wniosku, a kopii dokumentów po uprzedniej anonimizacji na adres email.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że organ kierował się stanowiskiem zawartym w innych wyrokach WSA, w których stwierdzono, że żądane dokumenty (enumeratywnie wyliczone jak we wniosku) zawierają co prawda treść o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji, ale są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej, gdyż nie dotyczą bezpośrednio pełnienia funkcji publicznej, a także nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast, co do kwestii żądanej kopii oświadczenia majątkowego, to kompleksową ich regulację zawiera ustawa o Policji, której obejściu nie mogą służyć przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniesiono, że w zaskarżonym wyroku WSA przyjął, że skarżący zażądał udostępnienia informacji wynikających z podanych we wniosku dokumentów, odnośnie do wskazanego indywidualnie funkcjonariusza, podczas gdy wnioskodawca podaje, że wnioskuje o udostępnienie kopii tych dokumentów, o czym świadczy wskazanie sposobu udostępnienia informacji poprzez ich przesłanie, po uprzedniej anonimizacji drogą elektroniczną na adres email. Zarzucono ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podano, że informacje z pkt 1 - 4 i 6 wniosku wyczerpują cechy informacji publicznych, podczas gdy w innym orzeczeniu tego samego Sądu uznano, że możliwe byłoby ewentualne wystąpienie w tym zakresie o informację przetworzoną, co jednakże w myśl art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. warunkowane jest wykazaniem jako szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec powyższego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie doszło do bezczynności organu, a tym bardziej nie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy podkreślić, że zainicjowane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa, w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, którą skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji dopuszczalności udostępnienia wnioskowanych dokumentów w trybie u.d.i.p., podczas gdy w ocenie organu dokumenty te nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych oraz naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczalność lub zakres udostępnienia żądanych informacji winno nastąpić na tle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podczas gdy zdaniem organu wnioskowane dokumenty stanowią dokumenty prywatne i nie spełniają kryterium informacji publicznej, a tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania u.d.i.p.
Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Taką też treść przepisu przytoczył WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dodatkowo uzupełniając ją o definicję funkcjonariusza publicznego, zawartą w Kodeksie karnym. Natomiast wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, wskazując jedynie, że skoro wniosek o informację publiczną dotyczy funkcjonariusza publicznego, a żądane informacje są związane pełnieniem przez niego funkcji publicznej, to mają charakter informacji publicznej. Sąd I instancji nie dokonywał zatem oceny, czy dokumenty, o które wnioskował skarżący, są dokumentami urzędowymi, czy też prywatnymi, lecz uznał, że informacje żądane przez skarżącego mają charakter informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jedynie w końcowej części uzasadnienia WSA stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż do dnia wniesienia żądanej informacji (w żądanej formie) nie udostępnił. Stwierdzenia tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można jednak utożsamiać z uznaniem żądanych dokumentów za dokumenty urzędowe. Należy przy tym podnieść, że w świetle art. 6 ust. 1 lit. a) i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, ale i postaci, czyli także kopii, zaś w odniesieniu do dokumentów prywatnych znajdujących się w dyspozycji organu dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do ich treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14). WSA nie przypisał jednak żądanym dokumentom ani charakteru urzędowego, ani prywatnego, lecz uznał, że wniosek skarżącego dotyczy udostępnienia informacji publicznej w określonej formie. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega mankamenty uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w tym zakresie, niemniej w skardze kasacyjnej zabrakło odpowiednio sformułowanych zarzutów naruszenia stosownych przepisów u.d.i.p. i p.p.s.a., co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść do stanowiska skarżącego kasacyjnie w tym zakresie. Zauważyć jednak należy, że żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostało tak sformułowane, że można mieć wątpliwości, czy dotyczyło ono faktycznie udostępnienia dokumentów, czy tylko informacji w dokumentach tych zawartych. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że wniosek dotyczył udostępnienia dokumentów urzędowych, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumenty potwierdzające wykształcenie, czy też zawierające informacje o przebiegu drogi zawodowej lub akt mianowania na policjanta posiadają walor dokumentu urzędowego. Niewątpliwie bowiem zawierają one utrwaloną treść oświadczenia, podpisaną przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji. Tego rodzaju cech nie można natomiast przypisać takim dokumentom, jak życiorys, wynik badań psychiatrycznych, czy oświadczenie majątkowe, które zresztą nie podlega udostępnieniu z mocy art. 62 ust. 5 ustawy o Policji.
Z kolei odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepisy te mają zatem zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, co zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność organu, a w związku z tym przepisy te nie były stosowane przez Sąd I instancji, zaś w uzasadnieniu wyroku WSA przywołał ich treść jedynie informacyjnie. Nie mogło zatem dojść do ich naruszenia przez Sąd I instancji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
W związku z tym należy wyjaśnić, że organ związany jest wykładnią przepisów prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym orzeczeniu w takim zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji. W związku z tym obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie ponowne dokonanie oceny, które z punktów wniosku skarżącego dotyczą dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz ustalenie, który z nich podlega udostępnieniu, mając na uwadze powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także uwzględniając przepisy ograniczające dostęp do informacji publicznej, ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej lub też inne uregulowania szczególne.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.