III OSK 2145/23

III OSK 2145/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Lu 45/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-04-04
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 511
art. 4 UST 1 PKT 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w Łęcznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 45/23 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w Łęcznej z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr 77/501/2020 w przedmiocie powołania kierownika Klubu "SENIOR+" w Łęcznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 45/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w Łęcznej z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr 77/501/2020 w przedmiocie powołania kierownika Klubu "SENIOR+" w Łęcznej stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Uchwałą z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr 77/501/2020 Zarząd Powiatu w Łęcznej powołał R. K. na stanowisko kierownika Klubu "Senior+" w Łęcznej. Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526, zwana dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym", "u.s.p."), w zw. z art. 11 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530, zwana dalej: "ustawa o pracownikach samorządowych").
W § 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że z dniem 1 maja 2020 r. powołuje się R. K. na stanowisko kierownika Klubu "Senior+" w Łęcznej. Zgodnie z § 2 i 3 wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Zarządu. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 3 uchwały).
Na powyższą uchwałę Wojewoda Lubelski (dalej: "organ nadzoru") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Łęcznej ("zarząd powiatu", "organ") wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podzielił stanowiło organu nadzoru, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że zaskarżona uchwała narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, pracownicy samorządowi zatrudniani są na podstawie wyboru, powołania lub na podstawie umowy o pracę, przy czym krąg stanowisk, na które jednostki samorządu terytorialnego mogą zatrudniać w drodze wyboru i powołania, są wskazane w ustawie. Na podstawie powołania może zostać zatrudniony: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa. Katalog ten jest zamknięty i nie może zostać rozszerzony decyzją organu samorządu terytorialnego. W konsekwencji pozostali pracownicy samorządowi, w tym kierownicy jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, zatrudniani są na podstawie umowy o pracę. Nie ulega zatem wątpliwości, że naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych było zatrudnienie R. K. na stanowisku kierownika jednostki organizacyjnej powiatu na podstawie powołania.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510 z późn. zm.). Zgodnie z art. 68 § 1 Kodeksu pracy stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie żaden przepis szczególny nie przewidywał możliwości zatrudnienia kierownika jednostki organizacyjnej powiatu na podstawie powołania przez zarząd powiatu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjąć należy, że organ wydając zaskarżoną uchwałę bezpodstawnie przypisał sobie kompetencję do zatrudnienia kierownika jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego – Klubu "Senior+" w Łęcznej na podstawie powołania, podczas gdy z przepisów jasno wynika, że powinno się to odbyć w drodze zawarcia umowy o pracę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu, zgodnie z którym określenie "powołuje" ma dwojakie znaczenie w systemie prawnym i może się odnosić zarówno do powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, jak i powierzenia funkcji lub stanowiska. Zaskarżona uchwała wydana została w zakresie administracji publicznej. Zarząd powiatu, jako organ powiatu, powinien posługiwać się w podejmowanych przez siebie uchwałach precyzyjnym językiem oraz prawidłową terminologią, nienasuwającymi wątpliwości interpretacyjnych. Uchwały zarządu powiatu powinny być jasne i klarowne, tak aby w świetle wykładni językowej można było w sposób jednoznaczny odczytać ich postanowienia. Sądowi z urzędu wiadomo, że organ uchwałą nr 98/625/2020 odwołał R. K. ze stanowiska kierownika Klubu "Senior+". W podstawie prawnej tej uchwały wskazał art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 70 § 1, art. 70 § 11 Kodeksu pracy w zw. art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Wojewoda Lubelski. Została ona zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Lu 46/23. Użycie słów "powołuje" i "odwołuje" oraz wskazanie w podstawie uchwały nr 98/625/2020 przepisów art. 70 § 1 i art. 70 § 11 Kodeksu pracy jednoznacznie wskazuje, że zamysłem zarządu powiatu było nawiązanie stosunku pracy z kierownikiem klubu "Senior+" na podstawie powołania. Gdyby rzeczywiście użycie w zaskarżonej uchwale sformułowania "powołuje" było tylko wynikiem braku precyzji, a w istocie chodziłoby o zawarcie umowy o pracę, nie byłoby podstaw do wydania przez ten sam organ późniejszej uchwały o odwołaniu R. K. ze stanowiska kierownika Kluby Senior+ w Łęcznej.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie należy zauważyć, że w zaskarżonej uchwale organ powołał R. K. na stanowisko kierownika Klubu "Senior+" w Łęcznej od 1 maja 2020 r., a następnie, 4 maja 2020 r., organ zawarł z R. K. umowę o pracę na czas nieokreślony od 1 maja 2020 r. Sam fakt, że umowa taka została zawarta, nie zmienia oceny legalności zaskarżonej uchwały. Okoliczność późniejszego zawarcia umowy o pracę nie sanuje zaskarżonej uchwały, która wydana została z naruszeniem przepisów dotyczących zasad zatrudniania i obsadzania stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych powiatu. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ocenia skutków z zakresu prawa pracy, jakie wywarła zaskarżona uchwała i umowa o pracę zawarta z R. K., bowiem podlegają one kognicji sądów pracy. Jeżeli wola organu powiatu otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej R. K. przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch trybach są odmienne.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu powiatu i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W wykonywaniu tych zadań zarząd powiatu zobowiązany jest do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez zarząd powiatu przy wydaniu zaskarżonej uchwały przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, nie było bowiem podstaw do zatrudnienia R. K. na podstawie powołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zgodnie natomiast z art. 81 ust. 1 powołanej ustawy, po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością powiatu, uprawniony był do wniesienia skargi na uchwałę zarządu powiatu w sprawie zatrudnienia kierownika jednostki organizacyjnej powiatu.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Natomiast, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest uchwałą zarządu powiatu, co do której przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie przewidywały obowiązku przedstawienia jej wojewodzie w terminie 7 dni, określonym w art. 78 ust. 1 ustawy. Uchwała ta nie jest także aktem prawa miejscowego. Wobec upływu ponad roku od podjęcia uchwały wyłączone jest, zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdzenie nieważności uchwały. W rozpoznawanej sprawie sąd obowiązany jest zatem orzec o niezgodności uchwały z prawem (art. 82 ust. 2).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 79 ust. 1 i art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Zarząd Powiatu w Łęcznej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, wynikające z niewłaściwego i błędnego przyjęcia, że wyżej wymieniony art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych stanowił podstawę podjęcia przez Zarząd Powiatu w Łęcznej uchwały z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr 77/501/2020, podczas gdy została ona podjęta w ramach kompetencji Zarządu Powiatu do zatrudniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu na podstawie umowy o pracę (32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych), zaś intencją Zarządu Powiatu w Łęcznej było nie tyle nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania, co "powołanie na stanowisko" - zatrudnienie, a w konsekwencji Zarząd Powiatu nie dokonał zatrudnienia na podstawie powołania;
II. naruszenie prawa materialnego, tj. 82 ust. 2 w zw. z art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (82 ust. 2 i art. 79 ust. 1 u.s.p.), przy jednoczesnym niewłaściwym niezastosowaniu art. 79 ust. 4 u.s.p., co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, a więc że istnieją przesłanki stwierdzenia jej nieważności, w konsekwencji do błędnego stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa,
III. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 i 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania, a które to naruszenia istotne nie miały miejsca.
IV. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, przy jednoczesnym nieprawidłowym odniesieniu się do całokształtu okoliczności sprawy i dokonaniu nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały oraz na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia z punktu widzenia oceny zasadniczych przyczyn uwzględnienia skargi i uznania zaistnienia przesłanek nieważnościowych umożliwiających orzeczenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na posiadanej przez Sąd z urzędu wiedzy w przedmiocie skargi Wojewody na uchwałę nr 98/625/2020 zarejestrowanej pod sygn. akt III SA/Lu 46/23, w oderwaniu od rzeczywistego brzmienia i podstawy prawnej zaskarżonej przez Wojewodę uchwały z dnia 30.04.2020 r.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a skarżący Wojewoda Lubelski nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lub jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.
Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podnieść, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z ostatniego z wyżej wymienionych przepisów wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, to jest nie wyjaśnił, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie, które zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn sąd a quo uznał zaskarżoną uchwałę za wydaną z naruszeniem prawa. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku, nie dowodzi jeszcze naruszenia powołanego przepisu odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie w realiach niniejszej sprawy uchwała Zarządu Powiatu w Łęcznej w przedmiocie powołania kierownika Klubu "SENIOR+" w Łęcznej została wydana z naruszeniem prawa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji ocenił stanowisko strony skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów podnoszonych w toku postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy argumentów odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wywód prawny sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a merytoryczna poprawność wyroku nie mogła być skutecznie podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w procesie podjęcia uchwały z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr 77/501/2020 w przedmiocie powołania kierownika Klubu "SENIOR+" w Łęcznej. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).
Z kolei przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, nie może on stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
Skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezskuteczne należy przyjąć, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa orzekania został ustalony w sposób prawidłowy.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1135) w związku z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107; dalej: "u.s.p.") należy podnieść, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że pracownikami samorządowymi zatrudnianymi na podstawie powołania są zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych pozostali pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie umowy o pracę. Uchwałą z 30 kwietnia 2020 r. nr 77/501/2020 Zarząd Powiatu w Łęcznej powołał R. K. na stanowisko kierownika Klubu "Senior+" w Łęcznej. Powołany w podstawie prawnej uchwały art. 32 ust. 1 pkt 5 u.s.p. stanowi, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Przepis ten nie stanowi normy pozwalającej na powołanie na inne stanowisko, niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że żaden przepis szczególny nie przewidywał możliwości zatrudnienia kierownika jednostki organizacyjnej powiatu na podstawie powołania przez zarząd powiatu. Rację ma również Sąd pierwszej instancji konkludując, że Zarząd powiatu powinien posługiwać się w podejmowanych uchwałach precyzyjnym językiem oraz prawidłową terminologią. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, w którym skarżący Zarząd Powiatu zarzuca nieprawidłowe odczytanie intencji podjętej uchwały, sprzecznej z jej językowym brzmieniem. Z powyższych przyczyn omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 82 ust. 2 w związku z art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. należy podnieść, że stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, przy czym do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., wedle którego – jak już była mowa - do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada, czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny, w szczególności zaś, czy uchwała spełnia warunki formalne, a więc czy została podjęta przez właściwy organ i w wymaganej formie oraz czy zawiera wymaganą treść (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 506/16). Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu powiatu prowadzić może wyłącznie istotne naruszenie prawa. Jak już była mowa, treść uchwały nie pozwala na przyjęcie, że została ona podjęta w ramach kompetencji wynikającej z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., gdyż treść uchwały wyraźnie wskazuje na wolę powołania, a nie zatrudnienia kierownika klubu "SENIOR+" w Łęcznej. Z powyższych przyczyn zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż uchwała narusza prawo w sposób istotny.
W konsekwencji nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 i art. 82 ust. 2 u.s.p. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis ma charakter wynikowy, zatem jego naruszenie może być konsekwencją zaistnienia innych naruszeń, powodujących, że wynik rozumowania sądu jest błędny. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Wobec faktu, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.