III OSK 2143/23

III OSK 2143/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
ART.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art.77 §1, art.8 §1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art.7 ust.1, art.2 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1896/22 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1896/22 oddalił skargę D. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Do Prezesa Sądu Apelacyjnego w S. w dniu 10 czerwca 2022 r. wpłynął wniosek D. C. (dalej: "skarżący") z dnia 1 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów orzeczeń Sądu Apelacyjnego w S. o sygn. akt: II AKzw 360/22, II AKzw 1510/21, II AKzw 1511/21, II AKzw 121/22, II AKzw 124/22, II AKzw 1491/21, II AKzw 11/22, II AKzw 119/22 wraz z uzasadnieniami.
Po rozpoznaniu wniosku, Prezes Sądu Apelacyjnego w S. decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, zwana dalej: "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia informacji publicznej.
Od powyższej decyzji pismem z dnia 25 lipca 2022 r. D. C. złożył odwołanie.
Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę D. C. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organy stanęły na stanowisku, że żądanie skarżącego stanowi nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej. Sąd podzielił to zapatrywanie organu, ponieważ znajduje ono uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie sądowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie co do zasady nie zakwestionował możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez wnioskodawcę i w okolicznościach rozpatrywanej sprawy sytuacja taka zaistniała, gdyż skarżący nadużył prawa do informacji publicznej. Powołanie się na nadużycie prawa jest uprawnione tylko w odniesieniu do sytuacji wyjątkowych, a więc wówczas, gdy nadużycie ma charakter oczywisty i takie też nadużycie wystąpiło w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, skarżący jest osobą odbywającą karę pozbawienia wolności. Pismem z dnia 8 maja 2022 r. D. C. zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w S. z wnioskiem o wskazanie sygnatur spraw Sądu Apelacyjnego w S. w przedmiocie warunkowego przedterminowego zwolnienia i przerwy w karze za okres od 01.10.2021 r. do 01.05.2022 r. W odpowiedzi przedstawiono skarżącemu wykaz 490 sygnatur. Skarżący odebrał pismo dnia 1 czerwca 2022 r. i jeszcze tego samego dnia zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w S. o przesłanie 8 z 490 orzeczeń wydanych we wskazanych sprawach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że organy wskazały na podobny schemat działania skarżącego w 2021 r., kiedy to w spektrum jego zainteresowania znalazły się sprawy z zakresu warunkowego przedterminowego zwolnienia, przerw w odbywaniu kary oraz sprawy, w których stroną pozwaną były jednostki penitencjarne. W takim schemacie działania skarżący wniósł o udostępnienie łącznie 116 orzeczeń. W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, że skarżący jest zainteresowany powyższymi orzeczeniami z uwagi ich bezpośredni związek z jego sytuacją osobistą. Skarżący nie wykazuje szczególnego znaczenia powyższych orzeczeń dla interesu publicznego, a kierując do organu regularnie liczne wnioski w tym samym temacie, w ocenie Sądu, przejawia nadużycie prawa, tzn. wykorzystania go do celów innych aniżeli troska o dobro publiczne.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł D. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a."):
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organ administracji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nie wyjaśnił motywów jakimi kierował się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej wskazujących na cel wykorzystania żądanej informacji, a jedynie z góry założył, że zgłoszony wniosek jest podyktowany jedynie sytuacją osobistą skarżącego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż zgłoszony przez skarżącego wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej;
2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że zgłoszone przez skarżącego żądanie udostępnienia informacji publicznej stanowi jedynie nadużycie prawa i z tego powodu nie może być uwzględnione, podczas gdy sama ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, składanych przez ten sam podmiot, nie jest jeszcze sama w sobie wystarczająca do przyjęcia, że mamy do czynienia z nadużywaniem prawa do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także przyznanie adw. P. P. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu na rzecz skarżącego w postępowaniu kasacyjnym, oświadczając przy tym, iż koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W tym kontekście zauważyć należy, że nie mógł stanowić efektywnej podstawy skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organ administracji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzut ten nie został prawidłowo skonstruowany, gdyż nie powołano w nim art. 16 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902), który określa zakres stosowania w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla skuteczności podważenia stanowiska Sądu I instancji co do zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję administracyjną, konieczne było nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną, bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w ustawie o dostępie do informacji publicznej forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutów wadliwego oddalenia skargi przez Sąd I instancji, na skutek niedostrzeżenia naruszenia przez organ przepisów k.p.a., konieczne jest wskazanie na naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni rozpatrywane zarzuty nieskutecznymi.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, a wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Tym samym jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że zgłoszone przez skarżącego żądanie udostępnienia informacji publicznej stanowi jedynie nadużycie prawa.
W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r.). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie odwołuje się do oceny stanu faktycznego uznającej, że sama ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, składanych przez ten sam podmiot jest wystarczająca do przyjęcia, że mamy do czynienia z nadużywaniem prawa do informacji publicznej.
W realiach niniejszej sprawy oddalenie skargi kasacyjnej jest konsekwencją wadliwości jej konstrukcji. Podkreślić należy, że oddalenie skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, nie jest tożsame z zaakceptowaniem przez Sąd kasacyjny wykładni prawa i ocen stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.