II SA/Wa 2393/20

II SA/Wa 2393/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Walawski
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 7622/21 - Wyrok NSA z 2025-03-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [..] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz M. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. nakazuje ściągnąć od M. P. na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów [...] (zwana dalej: "KRPII[...]") uchwałą z [...] września 2020r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. P. (zwany dalej: "Skarżącym") o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r. poz. 1429, zwana dalej: "u.d.i.p.") odmówiła udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący wnioskiem z [...] września 2020r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie aktualnie obowiązującej umowy pomiędzy Polską Izbą Inżynierów [...] a Kancelarią Radcy Prawnego K. Z. (zwana dalej "Kancelarią").
KRPII[...] stwierdziła, że przyczyną odmowy udzielenia żądanych informacji jest ochrona informacji niepodlegających ujawnianiu. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. KRPII[...] nie uzyskała zgody przedsiębiorcy na udostępnienie umowy wskazanej we wniosku Skarżącego, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa - wskazane w ww. umowie stawki wynagrodzenia oraz czynności w ramach, których przedsiębiorca otrzymuje wynagrodzenie. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z 26 czerwca 2003r. (Dz.U. 2018r. poz. 419 ze zm., zwana dalej: "u.z.n.k.") przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Zdaniem KRPII[...] umowa, której przedmiotem jest świadczenie usług przez przedsiębiorcę może zawierać w swej treści informacje, których ujawnienie nie leży w jego interesie, a więc mogące stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Informacje w postaci wynagrodzenia i zakresu czynności, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a dodatkowo są objęte ochroną jako tajemnica radcowska, której ujawnienie może narazić przedsiębiorcę nie tylko na szkodę związaną z nieuczciwą konkurencją, ale także odpowiedzialność dyscyplinarną.
2. Skarżący w piśmie z [...] października 2020r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że nie zgadza się z ww. rozstrzygnięciem.
3. KRPII[...] uchwałą z [...] października 2020r. Nr [...], utrzymała w mocy ww. uchwałę z [...] września 2020r., podtrzymując jej podstawę prawną i podając argumentację dotychczasową, że przyczyną odmowy udzielenia żądanych informacji jest ochrona informacji niepodlegających ujawnianiu.
W podstawie prawnej powołano się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019r., poz. 1429, zwana dalej "k.p.a.") i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W uzasadnieniu KRPII[...] wskazała, że nie uzyskała zgody przedsiębiorcy na udostępnienie umowy wskazanej we wniosku, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa - wskazane w ww. umowie stawki wynagrodzenia i czynności w ramach, których otrzymywane jest wynagrodzenie. Informacje w postaci wynagrodzenia i zakresu czynności stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a dodatkowo są objęte ochroną jako tajemnica radcowska, której ujawnienie może narazić przedsiębiorcę nie tylko na szkodę związaną z nieuczciwą konkurencją, ale także na odpowiedzialność dyscyplinarną.
4. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie obu ww. decyzji KRPII[...] i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie:
- art. 11 ust. 4 u.z.n.k. - przez nieprawidłowe przyjęcie, że samo wskazanie przez radcę prawnego KRPII[...], że umowa i jego stawki rozliczeniowe z organem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, ze względu na wartość handlową, bez szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie było wystarczające do uznania, że informacje te stanowiły faktycznie tajemnicę przedsiębiorstwa i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej, pomimo tego, że organ nie wykazał w sposób dostateczny, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.;
- art. 5 ust. i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wnioskowane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, a ich ujawnienie podlega ograniczeniu, gdy z materiału dowodowego wynika, że nie podjęto do tych informacji niezbędnych działań w celu zachowania poufności, a jedynie zdawkowo wskazano, że radca prawny zastrzega te dane, jako tajemnicę przedsiębiorstwa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ drugiej instancji błędnej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a tym samym spowodowało naruszenie prawa Skarżącego do informacji, które gwarantuje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza w kontekście oparcia rozstrzygnięcia na wadliwie przyjętych okolicznościach sprawy, m.in. dotyczących braku sposobności zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, gdy organ odwoławczy na podstawie materiału zebranego w sprawie powinien uchylić decyzję i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.
Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że tajemnica przedsiębiorcy jest jedną z ustawowych przesłanek ograniczenia dostępu do informacji, co wynika wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale ustawa ta nie wyjaśnia, jak należy rozumieć termin "tajemnica przedsiębiorcy". Definicję legalną tego pojęcia zawarto w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., który stanowi, że "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Aby danej informacji przypisać walor tajemnicy przedsiębiorcy wymagane jest spełnienie przesłanki materialnej, związanej z zawartością informacji, jak i przesłanki formalnej - podjęcie przez przedsiębiorcę stosownych działań. Do skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej, z uwagi na ww. tajemnicę nie wystarczy samo powołanie się na taką tajemnicę. Niezbędne jest wykazanie jej istnienia, czyli uzasadnienie i wykazanie zasadności objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu niezbędne jest przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście ww. tajemnicy. W uzasadnieniu decyzji należy wykazać istnienie tajemnicy w stosunku do wnioskowanych danych. W zaskarżonej decyzji tego nie uczyniono, a ogólnych wywodów organu nie odniesiono do istoty rzeczy, czyli do treści umów. KRPII[...], odmawiając udzielenia wnioskowanych informacji, odwołała się do wyjaśnienia podmiotu, którego te informacje dotyczą - Kancelarii Radcy Prawnego, która w odpowiedzi na pismo organu wyjaśniła, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Możliwość powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy w każdym przypadku winna być poddana wyczerpującej analizie. KRPII[...] nie rozważyła ww. aspektu żądanych informacji. Stosownie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przedsiębiorca powinien podjąć niezbędne działania w celu zachowania informacji zawartych w umowach w poufności. Z akt sprawy wynika, że radca prawny nie podjął odpowiednich kroków, w celu zabezpieczenia warunków umowy, a winien się liczyć z faktem, że wykonując usługi na rzecz organu publicznego dane o jego wynagrodzeniu będą podlegały udostępnieniu.
5. KRPII[...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lipca 2021r. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dniu wydania ww. zarządzenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Sąd w tych sprawach orzeka na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Ww. przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Prawo do jawnej rozprawy nie jest prawem o charakterze absolutnym, więc może podlegać ograniczeniom. Takie ograniczenia mogą wynikać z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym wskazano warunki, jakie należy spełnić by móc ograniczyć korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw. Po pierwsze ograniczenie powinno być wprowadzone do obrotu prawnego na poziomie ustawy. Po drugie ograniczenie musi być konieczne w demokratycznym państwie, np. dla ochrony zdrowia. Po trzecie, ograniczenie winno być proporcjonalne do chronionej wolności w sensie ścisłym. Skoro celem stosowania przepisów zawartych w ww. ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, zaś organy wymiaru sprawiedliwości, mając na uwadze, że pandemia nie ustąpiła, winny uwzględniać w orzekaniu normy wynikające z powyższych przepisów, to Przewodniczący Wydziału II WSA w Warszawie, z ww. powodów, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
3. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż KRPII[...] – jako organ kolegialny wydał, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., akt administracyjny, który Skarżący skutecznie zaskarżył do Sądu, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.
Sąd wskazuje ponadto, że u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. U.d.i.p. normuje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
W ugruntowanym orzecznictwie Sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2006r. sygn. akt I OSK 123/06; publ. LEX nr 291357; 30 września 2015r. sygn. akt I OSK 2093/14; 29 kwietnia 2020r. sygn. akt I OSK 1574/19 – dostępny na www.nsa.gov.pl).
W literaturze również wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym. Podkreśla się przy tym, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań, i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).
Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. U.d.i.p. nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).
Sąd w związku z tym uznał, że skoro Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów [...] stanowi organ samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. i odnosi się do niej ustawa z 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2014r., poz. 1946 ze zm.), powinna albo udostępnić informację publiczną, żądaną przez Skarżącego, albo wydać decyzję administracyjną - uchwałę – stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w której powinna w sposób należyty, zgodny z wymogami k.p.a. wyjaśnić przesłanki, którymi kierowała się przy jej wydaniu. Z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika bowiem, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
KRII[...] – jako organ samorządu zawodowego – zdecydowała się wydać w sprawie decyzje (uchwały) w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., których jednak nie uzasadniła w sposób odpowiadający treści art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., w związku z art. 11 k.p.a.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy KRII[...] zasadnie przyjęła i należycie uzasadniła stanowisko, że żądane przez Skarżącego informacje stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa, która przemawiała za brakiem możliwości udostępnienia Skarżącemu żądanych informacji.
Sąd podziela w związku z tym stanowisko Skarżącego, że u.d.i.p. nie wyjaśnia, jak należy rozumieć termin "tajemnica przedsiębiorcy". Definicję legalną tego pojęcia zawarto w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., który stanowi, że "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Sąd zgadza się w związku z tym ze stanowiskiem Skarżącego, że aby danej informacji przypisać walor tajemnicy przedsiębiorcy wymagane jest spełnienie przesłanki materialnej, związanej z zawartością informacji, jak i przesłanki formalnej - podjęcie przez przedsiębiorcę stosownych działań. Poglądy z tego zakresu ugruntowane są w judykaturze. Tym samym KRII[...] w wydanych w sprawie decyzjach – uchwałach - powinna oceniać zaistnienie w sprawie tej podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej, badając zarówno formalny, jak i materialny element tajemnicy przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu stwierdzenia zawarte w uchwałach: "organ nie uzyskał zgody przedsiębiorcy na udostępnienie umowy wskazanej w przedmiotowym wniosku z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy tj. wskazane ww. umowie stawki wynagrodzenia oraz czynności w ramach, których otrzymuje wynagrodzenie"; "umowa, której przedmiotem jest świadczenie usług przez przedsiębiorcę może zawierać w swej treści informacje, których ujawnienie nie leży w jego interesie, a więc mogące stanowić tajemnicę przedsiębiorcy"; "informacje w postaci wynagrodzenia i zakresu czynności, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a dodatkowo są objęte ochroną jako tajemnica radcowska, której ujawnienie może narazić przedsiębiorcę nie tylko na szkodę związaną z nieuczciwą konkurencją, ale także odpowiedzialność dyscyplinarną" – warunku tego nie spełniają.
Sąd wskazuje, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci.
Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.
Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika - poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, bo każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto środków w celu zabezpieczenia jej poufności.
Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności, na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa.
Tym samym informację można uznać za chronioną na podstawie u.z.n.k. tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003r. sygn. akt I CKN 89/01 (publ. LEX nr 583717).
W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne) (...). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie (tamże).
Sąd niezależnie od powyższych uwag, stwierdza, że do skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej, z uwagi na ww. tajemnicę, nie wystarczy samo powołanie się na taką tajemnicę. Niezbędne jest wykazanie jej istnienia, czyli uzasadnienie i wykazanie zasadności objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu niezbędne jest przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście ww. tajemnicy przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu decyzji należy wykazać więc istnienie tajemnicy w stosunku do wnioskowanych danych. Należy ponadto tak skonstruować uzasadnienie, żeby możliwe było przekonanie Skarżącego, co do racji organu w podjęciu, takiej a nie innej decyzji. Zdawkowe sformułowania zawarte w decyzji nie stanowią o prawidłowym skonstruowaniu uzasadnienia, które powinno odwoływać się do konkretnych okoliczności faktycznych.
Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać jednoznaczną w swej treści argumentację, polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. Nie jest również wystarczające powołanie się w sposób nad wyraz lakoniczny, że organ nie uzyskał zgody przedsiębiorcy na udostępnienie umowy wskazanej we wniosku, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa (stawki wynagrodzenia i czynności w ramach, których otrzymuje wynagrodzenie), jako wyłącznej okoliczności mającej uzasadniać odmowę udostepnienia informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji jest na tyle ogólnikowe, że nie pozwala na uznanie, że wypełniono zasadę wynikającą z art. 11 k.p.a.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy KRPII[...] zobowiązana będzie wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 października 2017r., sygn. akt I OSK 3176/15, 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13 – dostępne na www.nsa.gov.pl).
Sąd przypomina, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, czy też oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że wskazane wyżej informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu. Ustawodawca, tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej części. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności, a organ, sporządzając motywy decyzji, przedstawił w nich wiarygodną argumentację i to w sposób wyczerpujący. udostępnienia informacji publicznej powinien, Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi bowiem wykazać, że zachowanie tajemnicy, na którą się powołuje, w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.
KRPII[...] w wydanych w sprawie decyzjach obu instancji - ww. uchwałach – nie wykazała w sposób należyty i przekonywujący, że przedsiębiorca podjął stosowne działania w celu zachowania żądanych przez Skarżącego danych w poufności, przez np. wskazanie co wynika z treści żądanych przez Skarżącego aktualnie obowiązujących umów. Sąd nie może uzupełnić uzasadnienia wydanych w sprawie przez organ rozstrzygnięć. Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, należy bowiem do organu, który ma obowiązek stosować reguły podstawowe wynikające z k.p.a., w tym zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa (art. 8 § 1 k.p.a.). KRPII[...] uzasadniając ww. uchwały wydane w obu instancjach w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały cechy tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dopuściła się więc, oprócz naruszenia ww. zasad ogólnych, również naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
4. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną uchwałę, jak i poprzedzającą ją uchwałę KRPII[...] z [...] września 2020r. (punkt pierwszy sentencji). KRPII[...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy, z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a., zobowiązana będzie zastosować się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w niniejszym orzeczeniu. Postanowienia w zakresie kosztów ma uzasadnienie w treści art. 200 i art. 209 P.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku). Sąd wyjaśnia, że z uwagi na nieuiszczenie przez Skarżącego wpisu od skargi, na mocy art. 223 § 2 P.p.s.a. nakazano jego ściągnięcie (punkt trzeci sentencji).