III OSK 2142/24

III OSK 2142/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2027/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-22
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1611
§2 ust.1 pkt 2 lit.a i b
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji,  Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego  Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby  Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.145 §1 pkt 1 lit.a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2027/23 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz A. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2027/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] (pkt 1), a także zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. A. K. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej (dalej: "KBOSG", "organ I instancji") o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w latach 2009-2018 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611, zwane dalej: "rozporządzenie RM z dnia 4 maja 2005 r.").
Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] odmówił skarżącemu wydania żądanego zaświadczenia wskazując w uzasadnieniu, że w toku kwerendy przeprowadzonej w Wydziale Zabezpieczenia Działań, Wydziale Ochrony Informacji Niejawnych (Archiwum Zakładowym) BOSG oraz w Archiwum Straży Granicznej w Szczecinie nie odnaleziono dokumentów potwierdzających nabycie przez Skarżącego uprawnień i kwalifikacji, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia RM 4 maja 2005 r., 1611, zwane dalej: "rozporządzenie RM z dnia 4 maja 2005 r.").
Na skutek wniesienia zażalenia przez A. K., Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: KGSG") postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
KBOSG postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373 z późn. zm.), odmówił A. K. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r., tj. o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w latach 2009-2018.
Na to postanowienie pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r. skarżący wniósł zażalenie.
Po rozpatrzeniu zażalenia, KGSG postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę KGSG wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. a i b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym w latach 2009-2018 polegającym na błędnej wykładni pojęć "nabycia kwalifikacji do działań bojowych" oraz "brania w nich udziału" w rozumieniu ww. przepisu. Skutkowało to przedwczesną odmową wydania żądanego zaświadczenia - bez prawidłowego wyjaśnienia, czy przesłanki ku temu zachodzą w odniesieniu do osoby skarżącego.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia nie wynika nadto, że sprawa z wniosku skarżącego została rozpatrzona indywidualnie, w oparciu o konkretne dane i dokumenty dotyczące jego osoby. Organ nie przedstawił nawet przebiegu służby skarżącego, nie odwołał się do posiadanych przez niego uprawnień i kwalifikacji, ukończonych kursów i szkoleń. Uzasadnienia obu wydanych w sprawie postanowień są bardzo ogólne i w istocie nie wyjaśniają z jakich konkretnie powodów, dotyczących skarżącego, zaświadczenie o żądanej przez niego treści nie zostało wydane. Tak sporządzone uzasadnienia postanowień stanowią o naruszeniu przez organy art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 218 § 2 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a. Zaznaczyć należy, że organ trafnie przywołał treść powołanych wyżej regulacji materialnoprawnych - przepisów określających warunki nabycia prawa do podwyższenia emerytury w poszczególnych okresach objętych wnioskiem funkcjonariusza oraz ogólne reguły wydawania zaświadczeń. Mylnie jednak organ odczytał ich znaczenie, w kontekście wynikających z nich ram prawnych dla wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że błędne jest stanowisko organu, jakoby w myśl przywołanych aktów prawnych posiadanie przez funkcjonariusza innych kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (aniżeli w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika) wykluczało uznanie spełnienia przez niego wymagań określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. Biorąc pod uwagę treść ww. przepisu obowiązującą w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. ("nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną") stwierdzić należy, że gdyby w istocie intencją prawodawcy było wprowadzenie obligatoryjnego wymagania uzyskania kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika, jako niezbędnego dla uznania służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, to pominąłby w treści danej regulacji sformułowanie "w tym także". Wypowiedź miałaby wówczas znaczenie takie, jakie nadaje jej organ. Z kolei - wedle reguł prawidłowej legislacji - w treści przepisu nie zamieszcza się słów zbędnych, niesłużących wypowiedzi normatywnej. Potwierdza to wniosek, że posiadanie kwalifikacji wskazanych w danym przepisie stanowi wypowiedź precyzującą zakreślone przypadki - służy eliminacji wątpliwości, czy wykonywanie czynności minera-pirotechnika stanowi także o uprawnieniu z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, w rozumieniu danej regulacji.
Zdaniem Sądu I instancji nie ma racji organ przyjmując na podstawie przywołanych przepisów, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu - przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych - jest uzyskanie uprawnień minera-pirotechnika. W przedmiotowej sprawie nie może mieć istotnego znaczenia wprowadzenie definicji "działań bojowych" dopiero zarządzeniem KGSG z dnia 25 lipca 2019 r. nr 41. W judykaturze nie jest kwestionowane, że w procedurze wydawania zaświadczeń dla celów ustalenia podstawy wymiaru świadczeń wobec pełnienia służby w szczególnych warunkach, określonych rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur, dopuszcza się w pewnym zakresie ocenę zgromadzonej dokumentacji pomimo, że określone zasoby dokumentów nie zawierają stwierdzeń z użyciem wyrażeń identycznych z zawartymi w przepisach określających warunki uzyskania szczególnych uprawnień. Innymi słowy, wydanie zaświadczenia uznaje się za dopuszczalne także wtedy, gdy w posiadanych dokumentach posłużono się wyrażeniami, które w języku potocznym odpowiadają swym znaczeniem pojęciom zawartym w regulacji normatywnej. Odniesienie znaczenia poszczególnych pojęć do treści dokumentów nie jest przy tym traktowane jako prowadzenie postępowania wyjaśniającego, tj. czynności wykraczającej poza proste badanie zasobu rejestrów lub innych baz danych, w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu w tym kontekście bez znaczenia jest w danej sprawie, czy w stosownym akcie normatywnym, obowiązującym w jednostkach SG, zdefiniowano pojęcie "działań bojowych". Nie tylko bowiem zapisy o uczestniczeniu w takich czynnościach opisanych z użyciem danego sformułowania mogą stanowić podstawę wydania zaświadczenia. "Działanie bojowe" jest pojęciem używanym także w języku potocznym i mającym określone znaczenie, zwłaszcza w aspekcie funkcjonowania służb mundurowych. Posłużył się nim zresztą prawodawca w treści rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005r., nie nadając mu innego znaczenia niż potocznie przyjęte np. w wymienionych formacjach (brak definicji legalnej). Skoro od wykonywania związanych z "działaniami bojowymi" zadań prawodawca uzależnił uzyskanie określonego uprawnienia, to rolą organu było ustalenie, czy posiadane zasoby dokumentów pozwalają uznać, że funkcjonariusz w czynnościach takich uczestniczył (wymaganie z § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r.). Nie można tu pominąć faktu, że wprawdzie zarządzenia KGSG z dnia 28 września 2010 r. nr 58 oraz z dnia 4 marca 2014 r. nr 35 nie określały, co należy rozumieć przez "działanie bojowe", to jednak posługiwały się pojęciem "działań specjalnych", do których zaliczono uczestniczenie w przedsięwzięciach, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem - tak § 3 pkt 3 obu ww. aktów. W świetle powyższego, zadaniem organu rozpatrującego wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia było ustalenie, czy posiadane dokumenty potwierdzają wykonywanie przezeń działań specjalnych, które stanowiły także "działania bojowe", w potocznym znaczeniu tego pojęcia. Jedynie pomocniczo można się tu odwołać do definicji tego pojęcia - zamieszczonej w zarządzeniu nr 41, co nie uchybia zasadzie niedziałania prawa wstecz.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ uchybił tej powinności mylnie konstatując, że dopiero normatywne zdefiniowanie w regulacji wewnętrznej określonego pojęcia może stanowić podstawę oceny działań funkcjonariusza w kontekście wydania żądanego zaświadczenia. Prowadząc kwerendę w sprawie pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury i kierując pisma do poszczególnych jednostek organizacyjnych organ podkreślał bowiem, że pierwszym zarządzeniem w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy SG, w którym zdefiniowano, że działania bojowe to forma wykonywania działań specjalnych, jest zarządzenie KGSG z dnia 25 lipca 2019 r. nr 41. Zawężając w ten sposób zakres badania dokumentacji przez poszczególne jednostki organizacyjne organ poprzestał na uzyskaniu informacji w sposób niezgodny z treścią rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. W konsekwencji nie uczynił zadość obowiązkowi wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach przed wydaniem postanowienia.
Sąd I instancji stwierdził, że w tym kontekście warto zauważyć, że w zażaleniu na postanowienie organu I instancji pełnomocnik skarżącego podnosił, że organ wydał dwukrotnie potwierdzenia o pełnieniu przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresach od dnia 20 sierpnia 2019 r. do dnia 19 sierpnia 2020 r. oraz od dnia 21 września 2020 r. do dnia 20 września 2021 r. W ich treści, jak wskazał pełnomocnik, organ powołał się na dokumentację służbową z lat 2009-2021 (22 dokumenty), z której wynika udział skarżącego w szkoleniach przygotowujących do działań bojowych. Jako przykład pełnomocnik wskazał zaświadczenie nr 09/124/09 potwierdzające ukończenie przez skarżącego kursu dla instruktorów strzelectwa w zakresie strzelań bojowych. Biorąc powyższe pod uwagę organ powinien również ocenić kwestię spełnienia przez skarżącego przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r.
Uwzględniając powyższe uchybienia Sąd stwierdził istnienie podstaw do uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu wydanego wyroku. Wyjaśni, w oparciu o dostępną dokumentację, czy skarżący spełnia przesłanki do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. dokonując prawidłowej wykładni ww. przepisów.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Straży Granicznej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenia:
1. § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 7 czerwca 2019 r.:
a) poprzez błędną wykładnię pojęć "nabycia kwalifikacji do działań bojowych" oraz "brania w nich udziału" polegającą na uznaniu, iż ukończenie kursów i szkoleń specjalistycznych innych aniżeli w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, nie wykluczało uzyskania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a powyższego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i stanowiło spełnienie jednego z warunków uprawniającego do uzyskania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zaś uczestniczenie w działaniach nie mających charakteru antyterrorystycznych działań minersko-pirotechnicznych mogło stanowić spełnienie drugiego warunku uprawniającego do uzyskania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury;
b) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż pomimo braku normatywnego zdefiniowania w regulacji wewnętrznej pojęcia działań bojowych, innych aniżeli minersko-pirotechniczne, uczestniczenie w określonych czynnościach służbowych mogło stanowić podstawę oceny działań funkcjonariusza w kontekście spełnienia warunku do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b powyższego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i uprawniać do uzyskania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w sytuacji niespełnienia warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a - tj. nieposiadania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych.
2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie naruszenia - § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r., przez uznanie, iż odmowa wydania żądanego zaświadczenia, bez oceny zaistnienia przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a tego rozporządzenia w sytuacji ukończenia kursów i szkoleń specjalistycznych o charakterze doskonalenia zawodowego lokalnego, innych aniżeli w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika była błędna, podczas gdy organy wydające postanowienia, dokonały analizy i uznały, iż ukończenie powyższych kursów i szkoleń nie stanowi nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, gdyż ukończone kursy i szkolenia nie miały charakteru minersko-pirotechnicznego, zaś miały jedynie lokalny charakter doskonalący i nie stanowiły podstaw do stwierdzenia nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a powyższego rozporządzenia, uprawniających do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w sytuacji gdy podstawę stwierdzenia nabycia powyższych uprawnień i kwalifikacji do dnia 7 czerwca 2019 r. może stanowić wyłącznie uzyskanie uprawnień antyterrorysty minera-pirotechnika, zaś od dnia 7 czerwca 2019 r., ponadto ukończenie szkolenia centralnego, w zakresie działań specjalnych - bojowych, co do którego brak w przepisach regulacji prawnych.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie KGSG wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd I instancji w swoich rozważaniach odnoszących się do znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa skoncentrował się na wykładni przepisu § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, zgodnie z którym, w dacie wydawania skarżonych postanowień, emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. Istota sprawy sprowadza się bowiem do interpretacji zawartego w tym przepisie pojęcia "w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika". Sąd I instancji uznał, że wtrącenie to powiększa krąg funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższenia emerytury o funkcjonariuszy tej właśnie wąskiej specjalności.
Taką interpretację powyższego przepisu należy uznać za prawidłową. Znajduje ona wsparcie w nowelizacji omawianego przepisu dokonanej 30 maja 2019 r., zgodnie z którą przepis otrzymał brzmienie "nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika". Istota dokonanej zmiany została wyłożona w uzasadnieniu do projektu zmian rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. W uzasadnieniu podano, "że obecna konstrukcja przepisu § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia, którego literalne brzmienie stanowi, iż funkcjonariusz "nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną" powoduje, że interpretacja tego przepisu przyjęta przez komórki kadrowe różnych jednostek Policji jest rozbieżna, i mimo swojej oczywistości, regulacja ta jest często błędnie interpretowana. Niejednokrotnie wykładnia językowa przywołanego przepisu sprowadza się do tego, że aby dany funkcjonariusz mógł otrzymać podwyższenie podstawy emerytury o 2% podstawy wymiaru, musi posiadać zarówno uprawnienia do udziału w działaniach bojowych, jak też uprawnienia minera-pirotechnika. Sytuacja ta powoduje, iż przepis w praktyce nie może być stosowany, gdyż nie przystaje do kwalifikacji jakie posiadają policjanci pododdziałów antyterrorystycznych. W praktyce bowiem policjanci mają albo uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych albo kwalifikacje antyterrorysty minera-pirotechnika. Nieliczne są przypadki posiadania przez policjantów kwalifikacji w obu zakresach.
Ponieważ zamiarem ustawodawcy wyrażonym w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest przyznanie prawa do podwyższania emerytury o 2% dla wszystkich policjantów pododdziałów antyterrorystycznych biorących udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu, tj. działaniach bojowych, nie ma uzasadnienia ograniczanie tego prawa tylko do kilku przypadków policjantów posiadających wspomniane kwalifikacje łącznie. Przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy zarówno pod względem językowym, logicznym, celowościowym jak i funkcjonalnym prowadzą do przyjęcia, że do nabycia prawa do zwiększonej emerytury prowadzi zarówno posiadanie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych jednostek Policji, jak również - a przy tym zupełnie niezależnie od siebie - posiadanie przez daną osobę uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika do udziału w takich działaniach. Przepis stwarza w tym zakresie alternatywę, a nie wymaga koniunktywnego spełnienia zarówno wymogu posiadania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, jak i – dodatkowo uprawnień i kwalifikacji minersko-pirotechnicznych.
W tym stanie rzeczy niezbędna i uzasadniona jest korekta przepisu § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Zmiana ta ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych, jakie powstały na tle stosowania przepisu rozporządzenia".
Przedstawione stanowisko znalazło swoje odzwierciedlenie w wyroku NSA z 16 listopada 2022 r., sygn. III OSK 2329/21.
W kontekście powyższego za prawidłowe należy uznać, kontestowane w skardze kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji, iż posiadanie przez funkcjonariusza ewentualnych innych kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (aniżeli w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika) wykluczało uznanie spełnienia przez niego wymagań określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r.
Odniesienie się natomiast do zarzutu naruszenia § 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) poprzez jego błędną wykładnię nie jest możliwe, albowiem w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym ona polegała, jak również nie wskazano jako powinna być prawidłowa jego wykładnia.
Podkreślić przy tym należy, że Sąd I instancji nie przesądził, aby skarżącemu stosowne uprawnienia do podwyższania emerytury o 2% przysługiwały lub aby organ wydał zaświadczenie o określonej treści, a jedynie uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia były przedwczesne. Co więcej, Sąd wyraźnie stwierdził, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią bowiem dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności, wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1518/12; CBOSA).
Organy zatem powinny wyjaśnić czy, w świetle posiadanej dokumentacji i rejestrów, skarżący nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną oraz brał udział w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.