III OSK 2135/21

III OSK 2135/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 156/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-05-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 w zw.. z art.. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 75 ust. 1 pkt 4 i ust. 4, art.80 ust. 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu [...] sp.j. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 156/19 w sprawie ze skargi Zakładu [...] sp.j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Podziemny Magazyn Gazu (PMG) H. wraz z instalacją naziemną i infrastrukturą techniczną". 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz Zakładu [...] sp.j. kwotę 1.257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Zakład [...] Sp. J. z siedzibą w O. (powoływanej dalej również jako: "skarżąca", "spółka", "inwestor") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (powoływanego dalej również jako: "WSA", "Sąd I instancji") z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 156/19, którym oddalono w całości skargę ww. spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (powoływanego dalej również jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Podziemny Magazyn Gazu (PMG) H. wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą techniczną".
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Burmistrz Gminy M. (powoływany dalej również jako: "organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku inwestora, odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Podziemny Magazyn Gazu (PMG) H. wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą zewnętrzną".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że planowane zadanie ma być realizowane na terenie trzech gmin (M., K. - woj. dolnośląskie oraz Miasto S. - woj. wielkopolskie). Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.o.o.ś." organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla niniejszego przedsięwzięcia jest Burmistrz Gminy M. (organ, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie), który poszczególne działania podejmował w porozumieniu z Wójtem Gminy K. oraz Burmistrzem S. Planowane przedsięwzięcie ma polegać na wykonaniu: instalacji do przesyłu gazu obejmującej stację gazową pomiarowo - rozdzielczą "S." oraz rurociągu gazowego stalowego o średnicy DN 400 mm i długości 12,5 km, instalacji nadziemnej zatłaczania i odbioru gazu PMG H., podziemnego bezzbiornikowego magazynu gazu o pojemności 160 mln nm³ (ok. 160 000 ton) oraz linii elektroenergetycznej kablowej o napięciu 20 kV długości ok. 1,5 km. Stacja gazowa pomiarowo-rozliczeniowa wraz z przyłączem gazowym i zjazdem zlokalizowana jest w obrębie S., pow. k., woj. wielkopolskie. Gazociąg przesyłowy wysokiego ciśnienia DN 400 mm (w uzasadnieniu decyzji na str. 2 błędnie wskazuje się DN 200 mm, na co wpływ mogło mieć podanie takiego parametru gazociągu przesyłowego w karcie informacyjnej – zob. str. 2) o długości 12,5 km jest zlokalizowany na terenie obrębu S. - gm. S. oraz w obrębach: K., B., W., A. - gm. M., pow. m., woj. dolnośląskie. Instalacja nadziemna PMG Henrykowice zlokalizowana jest w obrębie S., gm. K., oraz w obrębie A., gm. M. – pow. m., woj, dolnośląskie. Linia elektroenergetyczna kablowa - w obrębie S., gm. K. i A., gm. M.
Organ I instancji zaznaczył, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Wójt Gminy K. oraz Burmistrz S. stwierdzili zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia na swoim terenie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei Wójt Gminy M., powołując się na treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "W." wraz ze zmianami planów zagospodarowania przestrzennego gmin K. i M. uchwalonego przez Radę Miejska w M. uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego Nr 10, poz. 100 z dnia 7 lipca 1998 r.), uznał, że plan miejscowy ustala zamknięty katalog gazociągów istniejących i projektowanych wysokiego ciśnienia. Wśród wymienionych gazociągów brak jest projektowanego gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia DN 400, PN = 6,3 MPa, będącego częścią składową przedsięwzięcia pod nazwą "Podziemny magazyn gazu (PMG) H. wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą zewnętrzną". Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie w zakresie projektowanego gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia DN 400, PN = 6,3 MPa jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "W." wraz ze zmianami planów zagospodarowania przestrzennego gmin K. i M.
Od powyższej decyzji inwestor wniósł odwołanie podnosząc, że od roku 2007 prowadzi przygotowania do budowy Podziemnego Magazynu Gazu (PMG) H. wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą zewnętrzną. W związku z tym uzyskał decyzję Burmistrza Gminy M. z [...] października 2010 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego przedsięwzięcia. W oparciu o wskazaną decyzję spółka uzyskała koncesję Ministra Środowiska z 31 maja 2012 r. na bezzbiornikowe magazynowanie gazu w sczerpanym złożu gazu ziemnego Henrykowice E. Na podstawie tej koncesji prowadziła przygotowania do realizacji inwestycji. Sporządziła projekt budowlany poprzedzony wszelkimi niezbędnymi badaniami i decyzjami wstępnymi, jak np. pozwolenie wodnoprawne itp., który przedłożyła w listopadzie 2016 r. Wojewodzie Dolnośląskiemu do zatwierdzenia i wydania pozwolenia na budowę organ ten jednak odmówił procedowania w sprawie wskazując, że w dniu [...] listopada 2016 r. upłynął 6-letni okres obowiązywania decyzji środowiskowej dla wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Spółka podniosła, że pomimo, iż decyzja środowiskowa z [...] października 2010 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym, to zmuszona była wystąpić z wnioskiem o wydanie kolejnej decyzji środowiskowej, co uczyniła w dniu [...] sierpnia 2017 r. Wskazała przy tym na brak zmian w zakresie planów zagospodarowania przestrzennego gminy M. w okresie od złożenia wniosku z [...] października 2008 r. i wydania decyzji środowiskowej z [...] października 2010 r. Uznając za całkowicie nieuzasadniony zarzut niezgodności planowanego zamierzenia z planem miejscowym, odwołująca się strona wskazała, że plan przebiegu gazociągu przedstawia rys. nr 1. W obszarze PMG gazociąg przebiega w "korytarzu" wyznaczonym dla gazociągów wysokoprężnych w planie zagospodarowania Gminy K., następnie przebiega poza tym "korytarzem" na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej przez Burmistrza Gminy M. w dniu [...] czerwca 2011 r. W dalszej części gazociąg przebiega "korytarzem" wyznaczonym dla gazociągów wysokoprężnych Gminy M. i dalej Gminy S. Korytarz ten wyznaczony został dla gazociągu W.-Od. W czasie sporządzania miejscowego planu w 1998 r. gestorem budowy gazociągów było wyłącznie PGNiG S.A. Po roku 2004 wyłącznym gestorem budowy gazociągów wysokiego ciśnienia jest OGP Gaz-System S.A. oraz firmy prywatne. Według spółki, wyznaczony w roku 1998 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. "korytarz" dla budowy gazociągów przyszłych nie jest niczyją własnością i każda firma budująca gazociąg może z niego korzystać na zasadach pierwszeństwa - rys. nr 2. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 6 ust. 2 wskazuje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Spółka posiada natomiast prawo zabudowy gazociągu we wszystkich działkach wskazanych we wniosku o wydanie decyzji na mocy umów cywilnoprawnych, decyzji administracyjnych czy też ustanowionych służebności przesyłu. A zatem ma ona prawo do planowania budowy gazociągu we wskazanej trasie, bowiem zaprojektowała go zgodnie z planami zagospodarowania Gminy M., K. i S., a w części zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Spółka podniosła, iż w zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że działki, przez które przebiegać ma gazociąg znajdują się na terenach oznaczonych w planie symbolami RP, RZ i RL (str. 3 decyzji). W uchwale nr [...] Rady Miasta w M. z [...].06.1998 r. w § 7 ust. 2 wskazano, że dopuszcza się na terenach oznaczonych RP i RZ jako przeznaczenie uzupełniające - lokalizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu "A" położonego w obrębach S., D., R., N., W. - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lipca 2008 r. w § 24 pkt. 2 wskazano, że rozbudowa i budowa infrastruktury gazowej jest możliwa w korytarzu infrastruktury technicznej o szerokości strefy ochronnej 30 m (na stronę) wzdłuż osi gazociągu" pkt c) "dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, wyłącznie na warunkach określonych przez zarządcę gazociągu."
Ponadto według spółki, przy wydaniu decyzji środowiskowej organ winien mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z 25 kwietnia 2013 r., które istotnie zmieniło (złagodziło) wymagania terenowe przy budowie gazociągów ustalając: szerokość strefy kontrolnej dla gazociągu DN 300÷DN 500 na 8 m - § 10 ust. 6 pkt 43 lit. c), układanie gazociągu do istniejącego gazociągu wysokoprężnego (powyżej 1,6 MPa) o średnicy DN 300÷DN 500 jest dopuszczalne w odległości 1,5 m (§ 22 ust. 3 pkt 4), a nawet w odległościach mniejszych (§ 22 ust 4). Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, obowiązującym w okresie uchwalenia niniejszego planu zagospodarowania przestrzennego z 1998 r., strefy ochronne dla gazociągów o ciśnieniu 2,5-10 MPa i DN 300 do DN 500 wynosiły nie mniej niż 60 m, a dochodziły nawet do 200 m - załącznik nr 2 do rozporządzenia.
Decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, uznając że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego na terenie zainwestowania planu miejscowego terenu górniczego "W." wraz ze zmianami planów zagospodarowania przestrzennego gmin K. i M. uchwalonego przez Radę Miejską w M. uchwałą Nr [...] z [...].06.998 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 10, poz. 100). W tym zakresie Kolegium przytoczyło brzmienie uchwały po jej zmianie dokonanej § 41, gdzie dodano nowy rozdział w brzmieniu: "Gazociągi przesyłowe (...)". Mocą powyższych przepisów ustalono trasy przebiegu dwóch gazociągów wysokoprężnych: 1) W. – O. DN 1000 mm o ciśnieniu nominalnym 8.4 MPa - zgodnie z rysunkiem planu (cz. 2 w skali 1:10000), oraz 2) W. – K. (DN 500 mm o ciśnieniu nominalnym 8,4 MPa - na odcinku od granicy województwa wrocławskiego do granicy działki 100/3 (obręb W.) z lasem - zgodnie z rysunkiem planu (cz. 3 w skali 1:10000). Z kolei § 37 zatytułowany "infrastruktura techniczna" zawiera ustęp 3 "Gazyfikacja". Z przepisu tego wynika, że zamiarem Rady Miejskiej w M. jest adaptacja i rozwój systemu podziemnych gazociągów związanych z eksploatowaną w latach 1972-1974 Kopalnią Gazu Ziemnego "W.", a następnie budową Podziemnego Magazynu Gazu "W.". Dalej wskazano składowe tego systemu, a wśród nich gazociągi istniejące: gazociąg w/c DN 400 - 6,2 MPa relacji C. – O., gazociąg w/c DN 100 - 1,0 MPa relacji W. – M., gazociąg w/c DN 100 - 1,0 MPa relacji W. – K., szereg gazociągów technologicznych (złożowych), oraz gazociągi projektowane: gazociąg w/c DN 100 - 8,4 MPa relacji W. – O., gazociąg w/c DN 500 - 8,4 MPa relacji W. – K., gazociąg w/c DN 500 - 8,4 MPa relacji PMG W. – C., gazociąg łączący DN 500 - 8,4 MPa, tj. gazociąg z ośrodka centralnego do gazociągu W. – C., gazociągi złożowe łączące ośrodki grupowe z ośrodkiem centralnym. W dalszej części omawianego przepisu uchwały wskazano na system gazyfikacji związany z regionalnym jej użytkowaniem obejmujący: 2 stacje redukcyjno-pomiarowe gazu zlokalizowane w płn. części m. K., sieć gazociągów niskiego ciśnienia w m. K. i m. W. zasilane z w/w stacji redukcyjnych. Jednocześnie zadeklarowano, że przedstawiony system będzie sukcesywnie rozwijany aż do pełnej gazyfikacji wszystkich miejscowości Terenu Górniczego "W.", poprzez wymienione następnie gazociągi niskiego i średniego ciśnienia. W dalszej części przedstawiono warunki realizacji projektowanych gazociągów wysokoprężnych, w tym ich przebieg.
W ocenie Kolegium, opisane okoliczności wskazują, że projektowany przez spółkę gazociąg (wysokiego ciśnienia) nie został wymieniony w zreferowanej uchwale, a tym samym nie może zostać zrealizowany. Obowiązujący miejscowy plan zawiera zamknięty katalog projektowanych gazociągów wysokiego ciśnienia. W treści uchwały wyraźnie wskazuje się trasę takiego gazociągu, jego średnicę oraz ciśnienie przesyłu. Stąd też Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że tylko taki gazociąg (o takiej trasie przebiegu i parametrach) jest możliwy do wykonania w danym "korytarzu". Wnioskowana inwestycja nie wpisuje się natomiast w te wymogi. Kolegium podzieliło przy tym argument spółki co do tego, że "korytarz" dla budowy gazociągu nie jest niczyją własnością. Zgodziło się również ze stroną, że "każda firma budująca gazociąg może z niego korzystać na zasadach pierwszeństwa", jednak tylko pod warunkiem, że przedmiotem realizacji będzie któryś z gazociągów wskazanych w miejscowym planie. W analizowanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia - ze względu na parametry projektowanej inwestycji - DN 400 mm, p = 6,3 MPa, czy też jej przebiegiem.
Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących faktu, że spółka dysponuje już wydaną w 2010 r. przez Burmistrza Gminy M. decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, Kolegium wyjaśniło, że żaden przepis prawa nie wskazuje, aby na skutek upływu terminu, o którym mowa w art. 72 ust. 3 u.o.o.ś. i ponownego złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ administracyjny orzekający w sprawie był związany swoimi poprzednimi ustaleniami. Żaden przepis prawa nie ogranicza również w takim przypadku zakresu prowadzonego postępowania, a tym samym obliguje do przeprowadzenia postępowania w pełnym zakresie, w tym do ponownej oceny zgodności lokalizacji inwestycji z miejscowym planem. Ocena taka w każdym przypadku jest dokonywana w oparciu o stosowne przepisy danej uchwały rady gminy. Bez znaczenia dla jej wyników pozostaje kwestia posiadania przez inwestora "prawa zabudowy" nieruchomości, czy w ogóle możliwości dysponowania takimi gruntami.
Kolegium zwracając uwagę na kwestię negatywnego wpływu zmienności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracyjne na utrwalenie w praktyce zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., tj. obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, wskazało, że skoro rozstrzygnięcie podjęte 8 lat temu było błędne, to jego powielenie obecnie wyłącznie na zasadzie realizacji art. 8 k.p.a. doprowadziłoby do rażącego naruszenia prawa. Zamiast bowiem powoływać się na zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, trzeba byłoby powołać się na decyzję z 2010 r. Zauważono również, że przez ostatnie 8 lat ukształtowała się linia orzecznicza odnośnie wykładni art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., która obecnie podkreśla "radykalność skutku" niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu.
Na powyższą decyzję spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o wskazanie temu organowi na istnienie podstaw prawnych i faktycznych do wydania wnioskowanej przez spółkę decyzji.
Skarżąca podniosła, że orzekające w sprawie organy oparły rozstrzygnięcie o art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., tracąc z pola widzenia fakt, że realizowane przedsięwzięcie inwestycyjne dotyczy działalności określonej ustawą z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej w skrócie: u.p.g.g.), tj. budowę podziemnego magazynu gazu w częściowo sczerpanym złożu gazu ziemnego, co jest działalnością określoną w art. 21 ust. 1 pkt. 3 u.p.g.g. Spółka realizuje zatem przedsięwzięcie inwestycyjne opisane w art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. Zgodnie z tym przepisem wyłącznym kryterium oceny lokalizacji takiego przedsięwzięcia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego należało przyjąć, że projektowane przedsięwzięcie nie tylko nie narusza przeznaczenia nieruchomości określonych w miejscowych planach zagospodarowania gmin M., K. i S., ale jest zgodne z planami tychże gmin.
Spółka zaznaczyła, iż orzekające w sprawie organy uznały, że niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. jest odcinek gazociągu o długości około 7 km, zlokalizowany w "korytarzu" wyznaczonym dla gazociągów wysokiego ciśnienia. Wskazano, że gazociąg projektowany przez spółkę jako integralna część magazynu nie został wymieniony w konkretnej średnicy i przebiegu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i na tej podstawie odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. Według strony skarżącej, w świetle art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. w związku z art. 21 ust. 1 pkt. 3 u.p.g.g. wyłącznym kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Spółka zlokalizowała natomiast projekty gazociągu w "korytarzu" wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dla budowy gazociągów przesyłowych wysokiego ciśnienia, a zatem w tym fragmencie zamierzona działalność nie narusza przeznaczenia nieruchomości określonych w tym miejscowym planie. W związku z przyjęciem wadliwej podstawy prawnej dla oceny wniosku, według autora skargi odniesienie się do argumentacji Kolegium jest zbędne, ponieważ nie dotyczy ono tak ustalonego stanu faktycznego, jak i prawnego. Za pozbawione znaczenia dla sprawy uznano przy tym wydanie poprzedniego rozstrzygnięcia organu I stopnia - Burmistrza Gminy M., który wydając decyzję o ustaleniu warunków środowiskowych dla inwestycji spółki pominął art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. w związku z art. 21 ust. 1 pkt. 3 u.p.g.g. Wskazano jednak, że wówczas organ ten uwzględnił fakt przebiegu gazociągu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy, tj. "korytarzu" dla gazociągów wysokiego ciśnienia i dlatego wydał pozytywną decyzję środowiskową.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji.
W piśmie z dnia [...] marca 2019 r. skarżąca ustosunkowała się do stanowiska Kolegium zawartego w odpowiedzi na skargę. Podniosła, że skoro spółka we wniosku o określenie środowiskowych uwarunkowań nie wskazała podstawy prawnej wniosku, to organ I instancji na podstawie art. 7 i art. 77 k.p.a. winien był ustalić, że przedsięwzięcie jest działalnością określoną w art. 21 ust. 1 pkt 3 u.p.g.g., a zatem decyzja o ustaleniu warunków środowiskowych winna być wydana na podstawie art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. Skoro tego nie uwzględnił organ I stopnia, to winien to dostrzec organ odwoławczy. Ten natomiast skoncentrował się na omawianiu, nie mającego zastosowania w sprawie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. Zdaniem skarżącej, Kolegium błędnie rozumie konsekwencje płynące z faktu, że realizacja przedsięwzięcia wymienionego w art. 21 ust. 1 pkt 3 u.p.g.g. jest działalnością korzystającą ze szczególnego uwarunkowania w zakresie określenia warunków środowiskowych realizacji inwestycji opartą o art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. Kolegium nie odnosząc się w najmniejszym stopniu do argumentów skargi, w sposób nieuzasadniony szczegółowo omawia zastosowane w postępowaniu art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., nie przyjmując do wiadomości, że przepis ten w przypadku wniosku spółki nie ma zastosowania. Skarżąca podniosła, że Kolegium wskazuje, że w planie zagospodarowania przestrzennego gminy M. ujęte są gazociągi o określonych przebiegach i średnicach, nie zauważa jednakże, że nie są one przedsięwzięciami wymienionymi w u.p.g.g. Przepis art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. wymaga jedynie, aby przedsięwzięcie inwestycyjne z katalogu wymienionego w art. 21 ust. 1 pkt 3 u.p.g.g. nie naruszało przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Spółka wskazała, że spełnia ten warunek, z czym również zgodziło się Kolegium potwierdzając, że obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania na działkach oznaczonych symbolami RP, RZ i RL dopuszczają lokalizację infrastruktury gazowej, a na takich właśnie działkach zlokalizowane jest przedsięwzięcie inwestycyjne. Również wskazany w postępowaniu "korytarz" dla lokalnych gazociągów przebiega przez tereny działek oznaczonych jako RP, RZ i RL.
Wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 156/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę spółki w całości.
W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowe odczytanie wskazanych przez spółkę przepisów prowadzi do wniosku o prawidłowości stwierdzenia przez orzekające w sprawie organy obu instancji wystąpienia w sprawie negatywnej przesłanki wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. W jednej tylko kwestii można się zgodzić ze spółką, mianowicie w tej, że rzeczywiście w przypadku budowy podziemnego magazynu gazu w częściowo sczerpanym złożu gazu ziemnego, wyłącznym kryterium oceny lokalizacji tego właśnie elementu - wchodzącego w skład większego przedsięwzięcia - jest nienaruszenie zmierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 3 u.p.g.g., do której to ustawy odsyła przepis art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. jest to działalność, którą można wykonywać po uzyskaniu koncesji (podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji). Wyłącznie do tego elementu przedsięwzięcia znajduje zastosowanie przepis art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. WSA podkreślił, że powodem wydania niekorzystnej dla spółki decyzji nie było stwierdzenie braku zgodności lokalizacji podziemnego magazynu gazu w częściowo sczerpanym złożu gazu ziemnego z ustaleniami planu miejscowego ale stwierdzenie takiej niezgodności w odniesieniu do innego elementu planowanego przedsięwzięcia, tj. lokalizacji odcinka gazociągu stalowego o średnicy DN 400mm, który przebiega przez teren gminy M., gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "W." wraz ze zmianami planów zagospodarowania przestrzennego gmin K. i M. zatwierdzony przez Radę Miejska w M. uchwałą Nr [...] z [...].06.1998 r. (Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego Nr 10, poz. 100 z dnia 7 lipca 1998 r.).
W ocenie WSA, wbrew stanowisku zawartemu w odwołaniu, planowane przez spółkę przedsięwzięcie nie składa się z kilku odrębnie funkcjonujących od siebie elementów. Wniosek wraz kartą informacyjną przedsięwzięcia wyraźnie określa planowane przedsięwzięcie, jako składające się z instalacji do przesyłu gazu obejmującej stację gazową pomiarowo-rozdzielczą "S." oraz rurociągu gazowego stalowego o średnicy DN 400 mm o długości 12,5 km, instalacji nadziemnej zatłaczania i odbioru gazu PMG H., podziemnego bezzbiornikowego magazyn gazu o pojemności 160 mln nm³ (ok. 160 000 ton) oraz linii elektroenergetycznej kablowej o napięciu 20 kV długości ok. 1,5 km. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 13 u.o.o.ś. przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Wykładnia pojęcia "przedsięwzięcia" w ramach indywidualnej oceny oddziaływania na środowisko powinna uwzględniać powiązania technologiczne miedzy poszczególnymi elementami. Z kolei wykładnia pojęcia "powiązania technologiczne" w ramach definicji przedsięwzięcia musi uwzględniać przede wszystkim jego cele, funkcje i zadania.
Zdaniem WSA, ustalenia poczynione w sprawie, dają wystarczające podstawy do przyjęcia tezy, że mamy do czynienia z jednym przedsięwzięciem, którego elementem jest gazociąg przesyłowy. Wszystkie elementy tak rozumianego przedsięwzięcia tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Cechą planowanego przedsięwzięcia jest zatłaczanie, magazynowanie i odbiór gazu poprzez sieć gazową, która obejmuje stacje gazowe, rurociągi wysokiego i średniego ciśnienia, urządzenia i instalacje towarzyszące oraz aparaturę kontrolno-pomiarową. Pamiętać także należy, że takie definiowanie pojęcia "przedsięwzięcia" ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. Ponadto wąskie rozumienie powiązania technologicznego może naruszać zasadę prewencji, gdyż przedsięwzięcia powiązane technologicznie i ze względu na swój cel mogą powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Nadto, to właśnie ze względu na okoliczność lokalizacji największej części przedsięwzięcia, w postaci odcinka gazociągu, organem właściwym w sprawie był Burmistrz Gminy Milicz.
Sąd I instancji zaznaczył, że skoro projektowany gazociąg przesyłowy wysokiego ciśnienia o średnicy DN 400 mm i PN = 6,3 Mpa, stanowi część składową przedsięwzięcia pod nazwą "Podziemny magazyn gazu (PMG) Henrykowice wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą zewnętrzną", a przy tym w tym zakresie nie jest to działalność określona w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, inna niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, to prawidłowo orzekajcie w sprawie organy zastosowały przy ocenie odziaływania planowanego przedsięwzięcia – w zakresie tego elementu składowego przedsięwzięcia, przepis art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. Zgodnie z nim właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym przypadku planu miejscowego terenu górniczego "W." wraz ze zmianami planów zagospodarowania przestrzennego gmin K. i M.
Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowe odczytanie przytoczonych szczegółowo w obu decyzjach postanowień tego planu miejscowego, prowadzi do wniosku o poprawności dokonanej przez organy jego interpretacji. Jednocześnie wskazał, że organ właściwy do spraw wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może w toku prowadzonej oceny oddziaływania na środowisko weryfikować poprawności sporządzenia planu miejscowego dotyczącego niniejszego przedsięwzięcia, zwłaszcza odnoszącej się do wprowadzenia w uchwale planistycznej katalog gazociągów istniejących i projektowanych wysokiego ciśnienia. Niemniej taki organ jest władny zastosować dynamiczną wykładnię planu miejscowego, która uwzględnia przepisy prawa obowiązujące w dniu stosowania postanowień planu miejscowego, czyli w dniu wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to wymóg dokonania szerokiej wykładni przepisów planu dotyczących przeznaczenia. Skoro jednak zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzenia inwestycyjnego w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to wymaga podzielenia stanowisko Kolegium, które wskazało, że plan miejscowy terenu górniczego "W." wraz ze zmianami planów zagospodarowania przestrzennego gmin K. i M. zawiera zamknięty katalog gazociągów istniejących i projektowanych wysokiego ciśnienia. Wśród tych gazociągów brak jest projektowanego gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia o średnicy DN 400 mm i PN = 6,3 Mpa, który jest częścią składową większego przedsięwzięcia pod nazwą "Podziemny magazyn gazu H. wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą zewnętrzną". Nie uprawnia do sformułowania odmiennej oceny okoliczność, że działki przez które przebiegać ma gazociąg znajdują się na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami RP, RZ i RL. Zgodnie z § 7 ust. 2 uchwały dopuszcza się na terenach oznaczonych RP i RZ jako przeznaczenie uzupełniające - lokalizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Katalog gazociągów istniejących i projektowanych wysokiego ciśnienia wymienionych w planie miejscowym terenu górniczego "W." wraz ze zmianami planów zagospodarowania przestrzennego gmin K. i M. ma charakter enumeratywny. Lokalny prawodawca na potrzeby odpowiednich terenów dokonał przyporządkowania pożądanych przez niego inwestycji, co oznacza, że katalog wymienionych tam gazociągów nie jest przypadkowy i dowolny. Takiej regulacji brak jest natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w zakresie lokalizacji zespołu elektrowni wiatrowych przyjętego przez Radę Miejską w S. uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego przez Radę Gminy K. uchwałą nr [...] z [...] grudnia 2015 r.
W związku z powyższym, w ocenie WSA, organ I instancji prawidłowo stwierdził, że planowane przedsięwzięcie w zakresie projektowanego odcinka gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "W." wraz ze zmianami planów zagospodarowania przestrzennego gmin K. i Mi. i dlatego na podstawie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., który to przepis nakazuje sprawdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu, jeżeli taki plan został uchwalony, wydał niekorzystną dla spółki decyzję. Brak jest tym samym usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że doszło w sprawie do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził zatem, że zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zaś jego uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie to jest spójne i logiczne; obejmuje ogół relewantnych okoliczności faktycznych i prawnych, a nadto odnosi się do istoty zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Od powyższego wyroku Spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu:
I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to: art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. w związku z art. 21 ust. 1 pkt. 3 u.p.g.g. i art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś., polegającą na przyjęciu, że choć podziemne magazynowanie gazu stanowi jedno "przedsięwzięcie" z gazociągiem (w rozumieniu ustawy), który jest przecież instalacją służącą obsłudze PMG, to dyspozycji art. 80 ust. 3 podlega wyłącznie magazyn gazu, a określenie środowiskowych uwarunkowań zgody dla gazociągu nie podlega regulacji przepisów prawa geologicznego i górniczego (art. 21 ust. 1 pkt 3 u.p.g.g.), podczas gdy jako jedno przedsięwzięcie, którego celem gospodarczym jest wyłącznie podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, winno być badane wyłącznie na gruncie art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. co do wszystkich elementów tego przedsięwzięcia - w tym gazociągu;
II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść na treść rozstrzygnięcia, a to: art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 65 ust. 1 kpa i art. 75 ust. 4 u.o.o.ś., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przesłanki nieważności postępowania, wobec wydania decyzji przez niewłaściwy Organ I instancji, tj. Burmistrza Gminy M., podczas gdy wyłącznie właściwym w sprawie winien być Wójt Gminy K., albowiem największa część terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie (łącznie 3,5985 ha) znajduje się na terenie gminy K..
Wobec podniesionych zarzutów spółka wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje
oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz wartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł;
3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżąca podniosła, że rolą Sądu I instancji (jak również organów administracyjnych obu instancji) było dostrzec wadliwość postępowania, która na gruncie art. 156 k.p.a. winna skutkować nieważnością już decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...].05.2018r. Skarżąca zaznaczyła, że w istocie winna swoje podanie skierować do organu właściwego. Jednak, mając na względzie, że nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, tym bardziej na zasadzie art. 65 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. Burmistrz Gminy M. winien sprawę przekazać do Wójta Gminy K.
Skarżąca wskazała, że przedsięwzięciem, o którym mowa w art.3 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś jest niewątpliwie Podziemny Magazyn Gazu wraz z infrastrukturą nadziemną i infrastrukturą techniczną (PMG), tj.:
• odwiertami umożliwiającymi wykorzystanie górotworu do magazynowania gazu (zatłaczania i wytłaczania),
• naziemną instalacją służącą zatłaczaniu i wytłaczaniu gazu, a także prowadzenie procesów służących jego odwadnianiu, oczyszczaniu itp.,
• rurociągiem gazowym wysokiego ciśnienia łączącym magazyn z siecią OGP Gaz- System S.A. na podstawie wydanych warunków przez OGP Gaz-System S.A.,
• przyłączem linii średniego napięcia 20 kV do sieci przesyłowej Tauron S.A. na podstawie wydanych warunków,
• włączeniem w ciąg drogi powiatowej nr [...].
Wszystko powyższe podlega wspólnej ocenie oddziaływania na środowisko. Poszczególne zaś elementy tego przedsięwzięcia zajmują następującą powierzchnię - co jest elementem postępowania dowodowego i wniosku strony - a tym samym określony teren w rozumieniu art. 75 ust. 4 u.o.o.ś.
1. w obszarze Gminy K.:
• część nadziemna PMG o powierzchni 3,3985 ha
• odcinek gazociągu długości 5 km o powierzchni rzutu 0,2 ha
2. w obszarze Gminy S.
• działka pod stację pomiarową o powierzchni 0,25 ha
• odcinek gazociągu długości 1,5 km o powierzchni rzutu 0,06 ha
3. w obszarze Gminy M.
• odcinek gazociągu długości 7 km o powierzchni rzutu 0,28 ha
Biorąc więc pod uwagę, że przedsięwzięcie wykracza poza obszar jednej gminy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. Wyłącznie właściwym do wydania decyzji jest wiec Wójt Gminy K., zaś porozumienie z pozostałymi włodarzami winno przybrać formę postanowienia. Skoro jednak wniosek wpłynął do Burmistrza Gminy M. jako niewłaściwemu, powinien on przekazać sprawę do rozpoznania Wójtowi Gminy K.
Uzasadniając natomiast zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca wskazała, że skoro ustawodawca:
• wyznacza ramy przestrzenne dla oceny inwestycji jako "przedsięwzięcia",
• nakazuje traktować je zbiorczo, bez względu na różnorodność instalacji,
• powiązanie technologiczne wyznacza przez zamierzony cel gospodarczy,
to nie sposób dla oceny oddziaływania na środowisko odrębnie weryfikować gazociąg (w trybie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.) i zgoła odmiennie magazyn gazu (w trybie art. 80 ust. 3 u.o.o.ś.), o czym zdaje się wywodzić Sąd na 12 stronie uzasadnienia wyroku.
Skarżąca podkreśliła, że wyłącznym i podstawowym celem zamierzenia gospodarczego jest bezzbiornikowe magazynowanie gazu w częściowo sczerpanym złożu. Skutkiem tego to nie magazyn gazu jest częścią gazociągu (jak mylnie przekonuje Sąd), ale właśnie gazociąg jest elementem infrastruktury towarzyszącej Podziemnego Magazynu Gazu. Infrastruktura towarzysząca w procesie inwestycyjnym dotyczącym przedsięwzięcia PMG stanowi wartość około 10 % kosztów inwestycyjnych, ale bez niej niemożliwe jest funkcjonowanie magazynu. Uznać zatem należy, że przyjęcie przez Sąd, iż to magazyn jest częścią "największej części przedsięwzięcia w postaci gazociągu na terenie Gminy M.z" jest błędne - wartość gazociągu na terenie Gminy M. stanowi około 1,3 % kosztów inwestycji.
Jeśli więc za przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. uznać PMG wraz z gazociągiem podlegający ocenie na podstawie art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 3 u.p.g.g., to rozważania w zakresie katalogu zamkniętego gazociągów przewidzianych w miejscowym planie dla Gminy M. są bezprzedmiotowe. Art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. wskazuje wprost, że dla działalności określonej w prawie geologicznym i górniczym, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości [...]. Ustawodawca wskazał wprost na działalność określoną w u.p.g.g., a nie na obiekty umożliwiające wykonanie tej działalności.
Zdaniem skarżącej charakter przedsięwzięcia wymaga w konsekwencji zbadania wyłącznie czy inwestycja nie narusza zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak już natomiast ustalił WSA, to kryterium zostało spełnione. Projektowane bowiem przez Spółkę przedsięwzięcie inwestycyjne (PMG) nie narusza wskazanego w art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. przeznaczenia gruntów określonych w planach miejscowych, w całości będąc zlokalizowane na terenach oznaczonych w miejscowych planach symbolami RP, RZ i RL, a w części gazociągu zlokalizowanego na terenie Gminy M. zgodnie z § 7 ust. 2 uchwały Gminy M. dopuszcza się na terenach oznaczonych tymi symbolami, jako przeznaczenie uzupełniające, lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.
W piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. organ wskazał, że wnioskiem datowanym na dzień [...] czerwca 2019 r. spółka zwróciła się do Kolegium "o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...].05.2018 r. znak: [...]", na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Podawaną we wniosku sygnaturę ([...]) posiadała decyzja Burmistrza Gminy M. z dnia [...] maja 2018 r. Z uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności wynika, że spółka "policzyła" teren zajęty pod samo przedsięwzięcie (teren samej zabudowy) i stwierdziła, że największa jego część znajduje się w Gminie K. Taką samą argumentację podniosła wcześniej w skardze kasacyjnej. Wobec powyższego Kolegium wskazało, że właściwość Burmistrza Gminy M. nie budziła wcześniej żadnych wątpliwości tak Kolegium, jak i spółki, która załączyła do Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia (dalej jako "KIP") m.in. "Mapę poglądową PMG Henrykowice", a także mapy satelitarne obrazujące przebieg gazociągu przez trzy Gminy. Do KIP Spółka załączyła również:
- rys. nr 11, na którym zobrazowano obszar przeznaczony "pod zabudowę instalacji nadziemnej PMG H." oraz przebieg gazociągu przez działki (których "wykaz z rejestru gruntów" również załączono do KIP) o nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];
- rys. nr 12, na którym przedstawiono przebieg gazociągu przez działki, których "wykaz z rejestru gruntów" również załączono, o nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];
- rys. nr 13, na którym przedstawiono przebieg gazociągu przez działki, których "wykaz z rejestru gruntów" również załączono, o nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];
- rys. nr 14, na którym przedstawiono przebieg gazociągu przez działki, których "wykaz z rejestru gruntów" również załączono, o nr.: [...] (obręb B., gmina M., o powierzchni 119 ha), [...], [...], [...], [...], [...], [...];
- rys. nr 15, na którym przedstawiono przebieg gazociągu przez działki, których "wykaz z rejestru gruntów" również załączono, o nr.: [...] (obręb B., gmina M., o powierzchni 119 ha);
- rys. nr 16 na którym przedstawiono przebieg gazociągu przez działki, których "wykaz z rejestru gruntów" również załączono, o nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb K., Gmina M., o powierzchni 84,32 ha), [...], [...];
- rys. nr 17, na którym zobrazowano "obszar pod zabudowę stacji gazowej S. zabudowa stacji gazowej patrz rys. 20, 21 i 22" na działkach nr [...] i [...] oraz przedstawiono przebieg gazociągu przez działki, których "wykaz z rejestru gruntów" również załączono, o nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...];
- rys. nr 18 i 19, na których przedstawiono "Plan zagospodarowania terenu dla instalacji nadziemnej PMG H." - obręb S., gmina K.;
- rys. 20-22, na których przedstawiono lokalizację Stacji Gazowej/Pomiarowej S.;
- rys. 23, na którym przedstawiono przebieg przyłączy od obiektu instalacji nadziemnej na działce nr [...], przez działki nr [...], [...], [...] i [...].
Kolegium zaznaczyło przy tym, że do KIP załączono także kopię decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] października 2010 r. ([...]) ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przez spółkę przedsięwzięcia pod nazwą "Podziemny Magazyn Gazu H. PMG wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą techniczną". Teren tego przedsięwzięcia tylko w niewielkim zakresie różni się od objętego decyzjami wydanymi w 2018 r. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, w postępowaniu prowadzonym w latach 2009-2010 Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu, który uznał się za niewłaściwy w tej sprawie i przekazał wniosek Burmistrzowi Gminy M. Spółka wniosła zażalenie na postanowienie przekazujące. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie (w 2010 r.) utrzymał w mocy to postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu. Od tego czasu, aż do 2019 r. właściwość Burmistrza Gminy M. w sprawie przedsięwzięcia planowanego przez Spółkę jawną na terenie gmin M., K. i S. nie budziła jej wątpliwości. W ocenie organu prezentowane w obecnie skardze kasacyjnej (i wniosku o stwierdzenie nieważności) "nowatorskie" podejście do ustalania właściwości organu jest dla Kolegium co najmniej pozbawione podstaw prawnych. Właściwość Burmistrza Gminy M. była i jest bowiem "widoczna gołym okiem" w dokumentach (mapach) przestawionych przez samą spółkę.
Kolegium podkreśliło, że powszechne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest stanowisko, iż przez teren, na którym ma być zrealizowane przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 75 ust. 4 u.o.o.ś., należy rozumieć całe działki ewidencyjne, a nie wyłącznie tę ich część, która obejmuje obrys elementów przyszłego (hipotetycznego) przedsięwzięcia. Jeśliby bowiem odnosić to pojęcie do części działki ewidencyjnej, niezbędna byłaby weryfikacja powierzchni terenu określonego we wniosku inwestorów w zakresie obrysu poszczególnych elementów danego przedsięwzięcia, jaki lokalizacji w ramach granic poszczególnych działek. Jest to bowiem konieczne dla jednoznacznego ustalenia, na której działce lub działkach będzie zlokalizowana największa część przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto należy brać pod uwagę, że jest to dopiero etap wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie etap pozwolenia na budowę, w którym będzie już konieczne precyzyjne ustalenie powierzchni, na którym będzie realizowane dane przedsięwzięcie. Obszar, na którym ma być zrealizowane dane przedsięwzięcie, obejmuje - w świetle art. 46 k.c. - nieruchomości, którymi są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Oznacza to, że odrębny przedmiot własności stanowi tylko nieruchomość, która jest działką ewidencyjną, a nie może to być tylko jej część, która obejmuje obrys elementów planowanego przedsięwzięcia (wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 1139/17).
Kolegium wskazało, że na obszarze gminy K. spółka planuje wybudowanie "Instalacji nadziemnej Podziemnego Magazynu Gazu (PMG) H. wraz z infrastrukturą zewnętrzną". Ma to mieć miejsce na działkach w obrębie S. o nr.: [...] (o obszarze 3,40 ha), [...] (o obszarze 0,03 ha), [...] (o obszarze 1,48 ha), [...] (o obszarze 5 ha). Na terenie Gminy K. Spółka jawna planuje więc przedsięwzięcie na działkach o łącznej powierzchni mniejszej niż 10 ha. Na terenie Gminy S. przedsięwzięcie ma z kolei być realizowane na działkach o nr.: [...] (o obszarze 0,3390 ha), [...] (o obszarze 0,096 ha), [...] (o obszarze 1,1955 ha), [...] ha (o obszarze 1,1815 ha), 994 (o obszarze 3,2867 ha), [...] (o obszarze 0,1500 ha), [...] (7,2908 ha), [...] (1,6886 ha). Jest to nieco ponad 15 ha. Natomiast w skardze kasacyjnej - po obliczeniu obszaru samej zabudowy - Spółce "wyszło" jednak na terenie Gminy K. jedynie 3,6 ha "powierzchni zabudowy". Obliczywszy zaś wyłącznie szerokość gazociągu przebiegającego przez gminę M. na odcinku 7 km, uznała, że jest to "tylko" 0,28 ha (w Gminie S. 0,31 ha, w tym 1,5 km gazociągu).
Organ podkreślił, że powierzchnia jednej tylko działki nr [...] (przedstawianej w KIP na rys. 15 i 16), położonej w. obrębie B. w Gminie M., wynosi 119 ha. Działka nr [...], również znajdująca się na terenie Gminy M., ma 84,23 ha. Jest to więc ponad 200 ha terenu, na którym ma być zrealizowane przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy, rozumianego jako całe działki ewidencyjne.
Mając na względzie powyższe Kolegium wniosło oddalenie skargi kasacyjnej
jako oczywiście pozbawionej podstaw prawnych.
Nadto - w kontekście ww. wniosku spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia 23 maja 2018 r. - Kolegium wyjaśniło, że znana jest mu treść uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2017 r. (II GPS 1/17), w której stwierdzono, że: "W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie
administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego."
W piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski podniesione w skardze. Zaznaczyła, że zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej oparty jest o nie zastosowanie art. 80 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 3 u.p.g.g. Stwierdziła, że bardzo ważne na tym polu jest orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż tylko w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i które związane są z poszukiwaniem i rozpoznawaniem kopalin, organ właściwy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zwolniony z badania zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego plam zagospodarowania przestrzennego. Natomiast dla pozostałych przedsięwzięć realizowanych na podstawie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, a więc także wydobywania takich kopalin, norma z art. 80 ust. 3 ustawy wprowadza zmianę kryterium oceny lokalizacji danego przedsięwzięcia. Wynika to z tego, że nie jest już wymagane stwierdzenie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz tylko stwierdzenie, że takie przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., II OSK 395/19).
Spółka podkreśliła, że nie jest możliwe odrębne weryfikowanie gazociągu (w trybie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś) oraz zupełnie odrębne magazynu gazu (w trybie art. 80 ust. 3 u.o.o.ś.). Zaznaczyła, że nawet Kolegium dostrzegło, że w KIP wskazane jest jedno przedsięwzięcie. Oba jego elementy są ze sobą nierozerwalnie związane i żadne z nich bez drugiego nie zachowuje racji bytu.
Skarżąca przypomniała, że definicja "przedsięwzięcia" została bardzo jasno określona w ustawi (art. 3 pkt 13 u.o.o.ś.). Skoro więc została stworzona, aby zapobiegać dzieleniu inwestycji - podkreślić należy, że art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. Jeżeli więc na obszarach ze sobą sąsiadujących mają być realizowane tożsame pod względem rodzaju, a tym samym stosowanej technologii, inwestycje, to obowiązkiem organu jest potraktowanie tych inwestycji jako jedno przedsięwzięcie. W tych okolicznościach skumulowane oddziaływanie na środowisko planowanych w tym samym czasie inwestycji nie może być takie samo jak w przypadku każdego z przedsięwzięć z osobna (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2016 r., II SA/Sz 530/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lipca 2022 r. II SA/Po 303/22). Zdaniem skarżącej to również na tym gruncie należy badać prawidłowość stosowania normy materialnej dla organu Gminy, co do zakresu weryfikacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie może więc zostać zaakceptowane stanowisko, w którym badane jest zgodność z MPZP "innego elementu inwestycji". Czym innym jest badanie zgodności z planem (w trybie art. 80 ust. 2) a czym innym nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości w MPZP (w trybie art. 80 ust. 3). Skarżąca podniosła, że działalność spółki - prowadzenie magazynu gazu z infrastrukturą towarzyszącą - nie narusza przeznaczenia nieruchomości choćby nawet uznawać, że przedsięwzięcie jest niezgodne z MPZP, bowiem po wyznaczonych pasach miały przebiegać inne sieci. Wydaje się na tym gruncie, że Sąd I instancji dostrzega konieczność zachowania tożsamości inwestycji, a mimo to dzieli podstawy oceny jej zgodności z planem miejscowym. Spółka podkreśliła, że to nie magazyn powstaje dla gazociągu, tylko gazociąg dla magazynu gazu.
Odnośnie do drugiego z zarzutów skargi spółka wskazała, że powierzchnia, na której znajduje się magazyn gazu jest wielokrotnie większa niż powierzchnia działek, na których z kolei we fragmentach zlokalizowany jest gazociąg. Dlatego ocena właściwości miejscowej organu władnego do podjęcia rozstrzygnięcia musi zostać dokonana z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy, ale w ujęciu kompletnym. Tym czasem organ II instancji replikując do skargi kasacyjnej, stara się wyłącznie przekonywać, że badaniu na gruncie właściwości podlegają działki objęte zabudową (infrastrukturą towarzyszącą). Opierając się natomiast na wywodzie, że badaniu na gruncie art. 75 ust. 4 u.o.o.ś. podlega cała nieruchomość, to konsekwencja procesowa nakazuje z urzędu zbadać obszar całego przedsięwzięcia. Co zresztą również koresponduje z jednolitością traktowania go na gruncie art. 3 pkt 13 u.o.o.ś.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4786/21; wszystkie powołanie w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sadów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca podniosła zarzuty powołując się na obie z ww. podstaw prawnych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, tj. naruszenia przez WSA art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 65 ust. 1 K.p.a. i art. 75 ust. 4 u.o.o.ś., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przesłanki nieważności postępowania, wobec wydania decyzji przez niewłaściwy organ I instancji, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wskazany przepis ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. Podkreślić należy, że oceniając materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest w ogóle władny naruszyć zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż tak rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań zawartych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zatem wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 4155/18) natomiast taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Powiązanie zatem tego przepisu z art. 65 ust.1 k.p.a. i art. 75 ust. 4 u.o.o.ś., w sytuacji gdy intencją strony jest zarzucenie Sądowi I instancji nieuwzględnienia okoliczności, które winien był wziąć pod uwagę z urzędu jest chybione. O tym, że Sąd I instancji nie jest związany zarzutami stanowi bowiem § 1 art. 134 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego, mając na uwadze treść pozostałych ze wskazanych w tym zarzucie przepisów oraz argumentację spółki przedstawioną w skardze kasacyjnej, z której wynika, że w jej opinii organ I instancji nie był organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, czego w ocenie Spółki WSA nie zauważył, wyjaśnić należy, że zgodnie art. 75 ust. 4 u.o.o.ś. w przypadku przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, wykraczającego poza obszar jednej gminy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast.
Z powyższego przepisu nie wynika jednak, co należy rozumieć przez pojęcie "największej części terenu". Ustawa tego pojęcia nie definiuje. Dokonując zatem interpretacji ww. normy prawnej należy odnieść się do treści art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości.
Zaznaczyć należy - co też słusznie zauważył organ w piśmie z dnia [...] października 2019 r., powołując się na wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1139/17 - że obszar, na którym ma być zrealizowane dane przedsięwzięcie obejmuje w świetle art. 46 k.c. nieruchomości, którymi są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Oznacza to, że odrębny przedmiot własności stanowi tylko nieruchomość, która jest działką ewidencyjną, a nie może to być tylko jej część, która obejmuje obrys elementów planowanego przedsięwzięcia.
Na etapie uzyskania decyzji środowiskowej definitywne określenie topografii przedsięwzięcia na działkach jest niemożliwe (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 569/16).
Z akt niniejszej sprawy wynika największa część terenu na którym ma być realizowane przebiega na obszarze Gminy M. Wskazują na to - jak trafnie spostrzegł organ w piśmie z dnia 9 października 2019 r. – dokumenty załączone przez skarżącą do Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia w tym m.in.:
- rys. nr 11, na którym zobrazowano obszar przeznaczony "pod zabudowę instalacji nadziemnej PMG H." oraz przebieg gazociągu przez działki (których "wykaz z rejestru gruntów" również załączono do KIP) o nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],-[...], [...];
- rys. nr 12, na którym przedstawiono przebieg gazociągu przez działki, których "wykaz z rejestru gruntów" również załączono, o nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];
- rys. nr 13, na którym przedstawiono przebieg gazociągu przez działki, których "wykaz z rejestru gruntów" również załączono, o nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];
- rys. nr 14, na którym przedstawiono przebieg gazociągu przez działki, których "wykaz z rejestru gruntów" również załączono, o nr.: [...] (obręb B., gmina M., o powierzchni 119 ha), [...], [...], [...], [...], [...], [...];
- rys. nr 15, na którym przedstawiono przebieg gazociągu przez działki, których "wykaz z rejestru gruntów" również załączono, o nr.: [...] (obręb B., gmina M., o powierzchni 119 ha);
- rys. nr 16 na którym przedstawiono przebieg gazociągu przez działki, których "wykaz z rejestru gruntów" również załączono, o nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb K., Gmina M., o powierzchni 84,32 ha), [...], [...];
- rys. nr 17, na którym zobrazowano "obszar pod zabudowę stacji gazowej S. zabudowa stacji gazowej patrz rys. 20, 21 i 22" na działkach nr [...] i [...] oraz przedstawiono przebieg gazociągu przez działki, których "wykaz z rejestru gruntów" również załączono, o nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...];
- rys. nr 18 i 19, na których przedstawiono "Plan zagospodarowania terenu dla instalacji nadziemnej PMG H." - obręb S., gmina K.;
- rys. 20-22, na których przedstawiono lokalizację Stacji Gazowej/Pomiarowej S.;
- rys. 23, na którym przedstawiono przebieg przyłączy od obiektu instalacji nadziemnej na działce nr [...], przez działki nr [...], [...], [...] i [...].
Wobec powyższego chybiony jest zarzut skarżącej jakoby Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję nie dostrzegł, że wyłącznie właściwym w sprawie winien być Wójt Gminy K. Sąd I instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że ze względu na okoliczność lokalizacji największej części przedsięwzięcia, w postaci odcinka gazociągu, organem właściwym w sprawie był Burmistrz Gminy M.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest natomiast drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez WSA przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 80 ust. 3 u.o.o.ś w związku z art. 21 ust. 1 pkt. 3 u.p.g.g. i art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś., polegającą na przyjęciu, że choć podziemne magazynowanie gazu stanowi jedno "przedsięwzięcie" z gazociągiem (w rozumieniu ustawy), który jest przecież instalacją służącą obsłudze PMG, to dyspozycji art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. podlega wyłącznie magazyn gazu, a określenie środowiskowych uwarunkowań zgody dla gazociągu nie podlega regulacji przepisów prawa geologicznego i górniczego.
Przypomnieć, że skarżąca wnioskowała o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Podziemny Magazyn Gazu (PMG) H. wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą zewnętrzną". Wniosek ten – co też podkreślił Sąd I instancji - wyraźnie określa planowane przedsięwzięcie, jako składające się z instalacji do przesyłu gazu obejmującej stację gazową pomiarowo-rozdzielczą "S." oraz rurociągu gazowego stalowego o średnicy DN 400 mm o długości 12,5 km, instalacji nadziemnej zatłaczania i odbioru gazu PMG H., podziemnego bezzbiornikowego magazyn gazu o pojemności 160 mln nm³ (ok. 160 000 ton) oraz linii elektroenergetycznej kablowej o napięciu 20 kV długości ok. 1,5 km.
W art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. określono, że ilekroć w ustawie jest mowa o: przedsięwzięciu - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Sąd I instancji trafnie spostrzegł, że wykładnia pojęcia "przedsięwzięcia" w ramach indywidualnej oceny oddziaływania na środowisko powinna uwzględniać powiązania technologiczne między poszczególnymi elementami. Z kolei wykładnia pojęcia "powiązania technologiczne" w ramach definicji przedsięwzięcia musi uwzględniać przede wszystkim jego cele, funkcje i zadania.
Zgodnie z przedłożoną dokumentacją (KIP) cechą planowanego przez spółkę przedsięwzięcia jest zatłaczanie, magazynowanie oraz odbiór gazu przez sieć gazową, która obejmuje stacje gazowe, rurociągi wysokiego i średniego ciśnienia, urządzenia i instalacje towarzyszące oraz aparaturę kontrolno-pomiarową. Stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 3 u.p.g.g. działalność w zakresie: podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Tym samym – wbrew ocenie Sądu I instancji – planowane przez spółkę przedsięwzięcie dotyczy działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin. Z tego też względu organy rozpatrując wiosek spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia winny go ocenić uwzględniając treść art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. a nie art. 80 ust. 2 tej ustawy.
Mając jednak na uwadze, że decyzja organu I instancji została wydana 23 maja 2018r., a zatem przed wejściem wżycie zmian wprowadzonych do u.o.o.ś. ustawą z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1563), uwzględnić należy treść 23 ust. 4 ww. ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do postępowań, o których mowa w ust. 3 (tj. do postępowań dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), toczących się w II instancji lub toczących się ponownie w I instancji w wyniku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji przez organ lub sąd administracyjny stosuje się art. 80 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym.
Tym samym w niniejszej sprawie organy winny ocenić wniosek spółki w oparciu o treść art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. zgodnie z którym w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
Ocena nienaruszania przez dane przedsięwzięcie postanowień planu miejscowego powinna uwzględniać także dyspozycję art. 7 ust. 1 u.p.g.g., który stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w rozumieniu tej ustawy jest dozwolone, jeżeli nie narusza przeznaczenia nieruchomości ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w odrębnych przepisach (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 992/18).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika pewien dysonans interpretacyjny u.o.o.ś. Z jednej strony WSA, odwołując się do treści art. 3 pkt 13 u.o.o.ś. wskazuje, że ustalenia poczynione w sprawie dają wystarczające podstawy do przyjęcia tezy, że mamy do czynienia z jednym przedsięwzięciem, którego elementem jest gazociąg przesyłowy oraz, że wszystkie elementy tak rozumianego przedsięwzięcia tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Z drugiej zaś strony zdaję się dzielić przedmiotowe przedsięwzięcie twierdząc, że wyłącznie do elementu przedsięwzięcia jakim jest budowa podziemnego magazynu gazu w częściowo sczerpanym złożu gazu ziemnego, znajduje zastosowanie przepis art. 80 ust. 3 u.o.o.ś. Takie "rozdzielnie" planowanego przez spółkę przedsięwzięcia na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niedopuszczalne i niewątpliwie świadczy o błędnej wykładni przez WSA wskazanych wyżej przepisów.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uchylając jednocześnie zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 wyroku).
Z wyżej wskazanych względów przyjąć bowiem należy zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy M. zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego. Organy obu instancji wadliwie bowiem oceniły wniosek spółki w oparciu treść art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. zamiast o treść art. 80 ust. 3 tej ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia w szczególności przedstawioną wykładnię przepisów u.o.o.ś. i rozpoznać wniosek skarżącej na podstawie prawidłowych przepisów prawa materialnego.
O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Zasadzono od organu na rzecz strony skarżącej łącznie kwotę 1.257 zł na którą składają: się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł) i od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem za drugą instancję (480 zł), zwrot opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem (100 zł). Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c i pkt 2 lit.a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).