III OSK 213/25

III OSK 213/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ol 107/24 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-11-19
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
aert. 184, art. 141
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1, ust. 1, art. 6, ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Ol 107/24 w sprawie ze skargi M.S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w udostępnieniu informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.S. na rzecz Wójta Gminy [...]kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Ol 107/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w udostępnieniu informacji publicznej, oddalił skargę.
Z akt sprawy wynika, że M.S. pismem z 26 sierpnia 2024 r. skierował do Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagał się potwierdzenia, "że wójt podważa opinie zawartą w odpowiedzi Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie zaniedbań zabytkowego budynku szkoły podstawowej w B., które to informacje miał przekazać osobie prywatnej – A.A. Czy wójt tym samym podważa opinię wydaną przez DOZ ?".
Wójt pismem z 9 września 2024 r. odpowiedział, że wniosek nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - dalej określanej jako "u.d.i.p" (Dz. U. z 2022 r. poz. 902).
M.S. pismem z 10 września 2024 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 10 ust. 1 i art. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj. przesłania potwierdzenia (ew. zaprzeczenia) tego, że Wójt podważa opinię Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa. Skarżący wyjaśnił, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził oględziny budynku szkoły w B. i wskazał na nieprawidłowości. Wszystkie te nieprawidłowości odnotowane zostały w opinii Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 8 lipca 2024 r. W dniu 3 czerwca 2024 r. uzyskano pozwolenie na budowę. Do żadnych działań naprawczych jednak nie doszło, mimo że otrzymanie przez Gminę dofinansowanie na ww. cele jasno wskazuje, iż szkoła wymaga ogromnych napraw. Zdaniem skarżącego, w świetle przedstawionych faktów informacja na temat stanowiska jakie Wójt zajął odnośnie opinii Ministerstwa Kultury, nie dotyczy spraw prywatnych, a tym bardziej nie jest informacją prywatną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarżący żąda potwierdzenia stanowiska, które w żaden sposób nie zostało utrwalone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za niezasadną.
Sąd podkreślił, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1) dają podstawę do przyjęcia, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wykładnia ta uwzględnia zasadę "prawa do informacji" zawartą w art. 61 Konstytucji. W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega stanowisko w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mogą być objęte jedynie pytania dotyczące sfery istniejących faktów lub danych, nie zaś informacji niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci. Informacji publicznej nie stanowią bowiem informacje dotyczące sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat. Informacja publiczna musi istnieć w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt
I OSK 4346/18, z 8 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1173/18). Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go.
Zdaniem Sądu I instancji, treść notatki ze spotkania przedstawicieli organów władzy publicznej, jak i sama informacja o spotkaniu stanowi informację publiczną. Jednakże strona skarżąca nie domagała się odpowiedzi z kim i kiedy spotkał się Wójt, ani ewentualnej notatki ze spotkania, lecz treści rozmowy, a w zasadzie stanowiska, które podczas rozmowy (jak domniemywał skarżący) zajął Wójt. Z tego względu Sąd I instancji uznał stanowisko organu, że wnioskowana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, w związku z czym nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności w realizacji wniosku. Organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedział na wniosek strony skarżącej.
Od wyroku skargę kasacyjną wniósł M.S., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowym wymogom, wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nie odniesienie się do okoliczności przedstawionych przez skarżącego, w szczególności faktu, iż wnioskowana informacja dotyczy spraw publicznych, a co za tym idzie ma charakter informacji publicznej, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi na bezczynność Wójta Gminy [...];
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż informacja, o którą wnioskował nie jest informacją publiczną, jedynie dlatego, iż nie była ona inkorporowana w dokument, a przynajmniej o takowy dokument skarżący nie wystąpił.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż skoro w rozpatrywanej sprawie nie domagał się wprost uzyskania odpowiedzi na pytanie z kim i kiedy spotykał się Wójt, ani ewentualnej notatki ze spotkania, lecz tylko treści rozmowy, a w zasadzie stanowiska, które podczas rozmowy zajął Wójt, to nie można tego uznać za wniosek o informację publiczną. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest podgląd, że nie wszystkie informacje publiczne muszą mieć formę dokumentów będących w posiadaniu organu administracji publicznej. Zdaniem strony, definiując czym jest informacja publiczna należy wyjść od jej opisu zawartego w artykule 61 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma tu wymogu określonej formy jaką musiałaby przyjąć informacja aby nabrać charakteru publicznej. Autor skargi kasacyjnej powołując się na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10 stwierdził, że w sytuacji w której występuje aktywność organów publicznych mamy do czynienia z informacją publiczną. W ocenie skarżącego kasacyjnie, stanowisko Wójta, przekładające się wprost na podjęcie określonych działań w Gminie (lub bezczynność jak w niniejszej sprawie) bezsprzecznie dotyczy sfery życia publicznego. Co za tym idzie, nie można go uznać za informację prywatną, czy taką która nie podlega pod u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz zarzutach naruszenia przepisów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych w niej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zasadne jest odniesienie się do zarzutu o charakterze procesowym, a dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok Sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. W uzasadnieniu kwestionowanego wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił stan sprawy, wszystkie zarzuty wyartykułowane w petitum skargi, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji wyjaśnił również w sposób dostateczny i zrozumiały motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Autor skargi kasacyjnej nie skonkretyzował do jakich zarzutów skargi miałby nie odnieść się Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku i przede wszystkim jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Nawet pominięcie przez Sąd I instancji pewnych argumentów skargi, przy braku wykazania ich istotności przez skarżącego kasacyjnie, nie może stanowić uzasadnionej podstawy do uchylenia wydanego wyroku. Zaprezentowana w uzasadnieniu wyroku odmienna względem skarżącego ocena charakteru wniosku nie stanowi o naruszeniu przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono w żaden sposób na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten został również niestarannie skonstruowany. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera trzy punkty, a skarżący kasacyjnie nie doprecyzował, który z punktów stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Precyzyjne sformułowanie zarzutu kasacyjnego oraz jego uzasadnienie należy do obowiązku autora skargi kasacyjnej. Brak prawidłowej realizacji tego obowiązku skutkuje brakiem możliwości merytorycznego odniesienia się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie stwierdzając, że przedmiotem wniosku nie była informacja publiczna.
Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna. Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w tym przepisie, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto, prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 1610/19).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawowy katalog służący sprecyzowaniu informacji, którą należy traktować jako informację publiczną został zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Posłużenie się w tym przepisie przez prawodawcę zwrotem "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy. Tym niemniej jest on pomocny dla sprecyzowania jakiego charakteru informacje należy rozumieć za informacje publiczne. Według art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym:
a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:
- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
- treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,
b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,
c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,
d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych.
W tym kontekście pytanie o to, czy Wójt podważa opinie zawartą w odpowiedzi Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie zaniedbań zabytkowego budynku szkoły podstawowej w B., które to informacje miał przekazać osobie prywatnej (...) oraz czy Wójt tym samym podważa opinię wydaną przez DOZ", nie mieści się w katalogu przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Wnioskowana informacja niewątpliwie nie dotyczy treści i postaci dokumentu urzędowego - nie jest tym samym stanowiskiem lub opinią o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.
Podkreślić należy, że informacja publiczna może być zawarta w wypowiedzi funkcjonariusza publicznego, nawet jeśli nie została utrwalona w formie pisemnej, a została np. zaprezentowana na konferencji prasowej lub w trakcie innego spotkania. Istotne jest natomiast aby taka informacja została utrwalona. Informacja, która istniałaby jedynie w pamięci przedstawiciela władzy publicznej a nie została utrwalona w jakiejkolwiek postaci, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, nie ma waloru informacji publicznej (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1177/12). Informacja publiczna, opinia lub stanowisko organu, muszą dotyczyć sfery istniejących faktów oraz równocześnie musi mieć postać zmaterializowaną.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi informacji publicznej wniosek o przedstawienie przez organ stanowiska w określonej kwestii, którego nie przewidują przy tym obowiązujące przepisy prawa, a do tego zmierzał w istocie wniosek skarżącego kasacyjnie. Wniosek ten nie dotyczył bowiem istniejących faktów, lecz wymagałby wytworzenia przez organ formalnego stanowiska odnoszącego się do interpretacji określonych zdarzeń i ocen zaprezentowanych przez inne podmioty wymienione we wniosku z 26 sierpnia 2024 r.
Prawidłowo skonstatował Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wnioskowana informacja nie miała charakteru informacji publicznej w związku z czym, nie można było uznać, że organ pozostawał w bezczynności, co skutkowało oddaleniem skargi.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.