III OSK 2129/21

III OSK 2129/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2225/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-12
Skarżony organ
Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 693
art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2225/18 w sprawie ze skargi C. O. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 11 lipca 2018 r., nr 4580/OP/2018 w przedmiocie odmowy potwierdzenia spełnienia warunków do ubiegania się o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od C. O. na rzecz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2225/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1629 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. - uchylił decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z 11 lipca 2018 r., odmawiającą potwierdzenia skarżącemu spełnienia warunków wymaganych dla przyznania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 12 stycznia 2018 r. skarżący wystąpił do Prezesa IPN – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie decyzji w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 690), zwanej dalej "ustawą o działaczach opozycji", wymaganej w sprawie ubiegania się o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej.
Decyzją z 13 czerwca 2018 r. organ, wskazując na przepisy art. 104 K.p.a. w zw. z art. 5 i art. 4 ustawy o działaczach opozycji, odmówił potwierdzenia spełnienia warunków. W uzasadnieniu wyjaśnił, że stosownie do art. 4 ww. ustawy status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej przysługuje osobie: 1) która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r. bez wiedzy przełożonych czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, 2) co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Organ wyjaśnił, że w odniesieniu do skarżącego wystąpiła negatywna przesłanka z punktu drugiego ww. artykułu, albowiem w wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono następujące dokumenty:
1) kartę [...] z kartoteki odtworzeniowej WUSW Wrocław z której wynika, że 28 grudnia 1981 r. C. O. ur. [...] został zarejestrowany przez Wydział VI WUSW Wrocław jako tajny współpracownik (TW) ps. [...] . 20 lutego 1985 r. wyeliminowany z czynnej sieci agenturalnej; 30 stycznia 1985 r. teczkę personalną złożono w archiwum Wydz. "C" WUSW Wrocław do numeru [...] ;
2) kartę z dziennika archiwalnego działu I WUSW Wrocław z której wynika, że 12 czerwca 1985 r. dokumenty dot. TW ps. [...] zarejestrowanego przez Wydział VI WUSW Wrocław do numeru [...] zostały złożone w archiwum do numeru [...] ; na karcie w rubryce: "Ilość tomów" widnieje zapis: "1 1";
3) kartę z dziennika rejestracyjnego WUSW Wrocław z której wynika, że 28 grudnia 1981 r. do numeru [...] został zarejestrowany przez Wydział VI WUSW Wrocław TW ps. [...] ; 1 czerwca 1985 r. zdjęty z ewidencji; materiały złożono do archiwum do numeru [...];
4) kartę [...] z kartoteki rejestracyjnej WUSW Wrocław z której wynika, że C. O. ur. [...] w dniu 17 grudnia 1981 został pozyskany do współpracy na zasadzie dobrowolności w charakterze tajnego współpracownika ps. [...]; 28 grudnia 1981 r. zarejestrowany przez Wydział VI WUSW Wrocław do numeru [...] ; współprace zakończono 20 maja 1985 r., w dniu 1 czerwca 1985 r. materiały złożono w archiwum Wydz. "C" WUSW Wrocław do numeru [...] ;
5) informacje o osobie z komputerowego zbioru danych byłej Służby Bezpieczeństwa (ZSKO), z której wynika, że C. O. był zarejestrowany jako tajny współpracownik, materiały archiwalne numer [...] złożono w WUSW Wrocław Pion C.
Organ wyjaśnił, że dokumentami w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r., poz. 152 ze zm.) są wszelkie nośniki informacji, w tym w szczególności akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników informacji. Zatem w świetle powyższego należało uznać, że wszelkie zapisy ewidencyjne są również dokumentami w rozumieniu ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej, a ich odnalezienie w stosunku do skarżącego przesądza o zaistnieniu negatywnej przesłanki określonej w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zaprzeczył, że był tajnym współpracownikiem Służby Bezpieczeństwa. Wskazał, że nie podpisał deklaracji współpracy z organami bezpieczeństwa, a jego kontakty ograniczały się do czterokrotnego stawienia się w Komitecie Wojewódzkim Milicji Obywatelskiej na wezwanie. Podniósł również, że stosowano wobec niego represje, a jego rejestracja jako donosiciela jest fikcją, z którą nigdy się nie pogodzi. Do wniosku skarżący załączył kserokopie zwolnienia internowanego z 24 grudnia 1981 r., a także wezwania do osobistego stawiennictwa wystawione przez KWMO w dniach 14 września 1983 r., 31 sierpnia 1982 r. oraz 5 sierpnia 1982 r.
Decyzją z 11 lipca 2018 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z 13 czerwca 2018 r. W jej uzasadnieniu, wskazując na odnalezione w swoim zasobie archiwalnym i wymienione we wcześniejszym rozstrzygnięciu dokumenty, wyjaśnił, że wpis do dziennika rejestracyjnego był ostatnim etapem rejestracji, po uprzednim zatwierdzeniu werbunku przez przełożonych. Wpis danej osoby do ewidencji organów bezpieczeństwa państwa w połączeniu z pochodzącą z tej ewidencji informacją o założeniu dla tej osoby teczki pracy i teczki personalnej (których oryginały zostały zniszczone) wskazują, że rejestracja nie była pozorna, a osoba ta podejmowała działania w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Na potwierdzenie powyższego organ odwołał się do publikacji naukowych w których wyjaśniono: "Te bardzo sformalizowane i wieloetapowe procedury, w których udział musiało brać wiele osób (w przypadku zwykłego funkcjonariusza potrzebował on zwykle akceptację dwóch - trzech swoich przełożonych; pominięto tu całkowicie rolę i zadanie ewidencji w procesie pozyskiwania TW), zasadniczo uniemożliwiają sytuację, w której ktoś nieświadomie zostałby zarejestrowany jak agent w sieci agenturalnej." (Wojciech Frazik i Filip Musiał w rozdziale "Akta agenturalne w pracy historyka" zamieszczonym w książce "Wokół teczek bezpieki - zagadnienia metodologiczno- źródłoznawcze", red. Filip Musiał, IPN, Kraków 2006 r., s. 314). Ponadto Filip Musiał we wprowadzeniu do ww. publikacji IPN (s. 56) wskazał: "Lektura publikowanych artykułów - wsparta własnym doświadczeniem nabranym w czasie pracy ze źródłami - uprawnia do odrzucenia wszelkich tez o mniejszej od innych dokumentacji wiarygodności akt proweniencji bezpieczniackiej". Zatem, w ocenie organu, rejestracja danej osoby w ewidencji w charakterze tajnego współpracownika, założenie jej teczki personalnej i teczki pracy, było możliwe tylko w związku ze sporządzeniem raportu ze spotkania werbunkowego i innych dokumentów wytworzonych przez tajnego współpracownika lub przy jego udziale tuż po spotkaniu, na którym został on pozyskany. Organ stwierdził, że wymienione dokumenty ewidencyjne zostały wytworzone przy udziale wnioskodawcy (w ścisłym związku ze zdarzeniami, w których uczestniczył) w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W ocenie organu brak jest podstaw do twierdzenia, że organy bezpieczeństwa państwa prowadziły pozorną ewidencję tajnych współpracowników lub informatorów.
Następnie organ wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie ocenia całej działalności wnioskodawcy, a jedynie bada, czy w archiwum zachowały się dokumenty o określonych cechach. Prezes IPN w wydawanej decyzji nie rozstrzyga o współpracy wnioskodawcy z organami bezpieczeństwa państwa, a jedynie informuje o treści dokumentów znajdujących się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej, według kryteriów wymienionych w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Organ nie prowadzi też postępowania dowodowego w celu ustalenia faktów opisanych w dotyczących wnioskodawcy dokumentach. Organ podkreślił, że postępowanie prowadzone przez Prezesa IPN "służy wyłącznie przedstawieniu materiałów znajdujących się w zasobach IPN i tylko w określonym przez ustawodawcę wąskim zakresie. Nie jest postępowaniem lustracyjnym prowadzonym w przedmiocie wyjaśnienia sytuacji danej osoby w związku z istniejącym całokształtem materiałów dowodowych potwierdzających bądź przeczących współpracy z organami bezpieczeństwa. Sposób postępowania skarżącego i charakter kontaktów z przedstawicielami służb z punktu widzenia intencji, jak też oceny czy spełniają przesłanki współpracy mógłby być oceniony w postępowaniu lustracyjnym prowadzonym przez sąd". Odnosząc się do zapisów, że akta archiwalne składały się z dwóch tomów (1 1) organ wskazał, że dokumenty związane z osobą i działalnością TW gromadzono w teczce personalnej TW i teczce pracy TW. Przy rejestracji TW jednostka pionu "C" wydawała jednostce SB prowadzącej współpracownika ostemplowane i oznaczone numerem rejestracyjnym okładki teczki personalnej i teczki pracy. Teczka personalna po wyeliminowaniu TW z sieci agenturalnej była archiwizowana w biurze "C" MSW, ewentualnie Wydziale "C" właściwej jednostki terenowej SB i rejestrowana w dzienniku archiwalnym o sygnaturze I. Zarchiwizowaną teczkę personalną łączono w jeden poszyt lub teczkę z teczką pracy TW, bądź traktowano jako (tom pierwszy archiwalnych materiałów agenturalnych. Zapis "(1 1)" w niniejszej sprawie oznacza, iż do archiwum złożono teczkę personalną i teczkę pracy TW.
Ponadto organ wyjaśnił, że decyzja wydawana przez Prezesa IPN na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Akt deklaratoryjny jest aktem prawnym, który potwierdza istniejące prawa i obowiązki jego adresata(ów). Decyzje deklaratoryjne potwierdzają jedynie skutki prawne, które wynikają wprost z ustawy. Skutek w postaci przyznania jednostce owych praw wynika więc nie z mocy decyzji, lecz z mocy samych norm ustawowych. Organ wydając ten rodzaj decyzji administracyjnej potwierdza lub odmawia potwierdzenia określonych faktów na podstawie posiadanych w swoim zasobie archiwalnym dokumentów. W sposób prawnie wiążący stwierdza o istnieniu określonego stanu prawnego, w tym przypadku o istnieniu lub nieistnieniu dokumentów spełniających przesłanki wymienione w cytowanych przepisach.
Prezes IPN podkreślił, że istotą prowadzonego postępowania było ustalenie, czy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej znajdują się dokumenty dotyczące strony spełniające kryteria, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Tym samym organ zobowiązany był jedynie do badania, czy treść odnalezionych dokumentów potwierdza, że zostały one wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Organ nie powinien natomiast badać innych kwestii, takich jak okoliczności rozpoczęcia i zakończenia współpracy, działalności opozycyjnej danej osoby, czy też okoliczności i rodzaju represji stosowanych przez ówczesne władze wobec wnioskodawcy. Okoliczności te, jak i inne dowody, np. wyroki sądowe, wyjaśnienia strony czy inne nie zmieniają bowiem faktu posiadania przez Instytut Pamięci Narodowej dokumentów spełniających kryteria, o których mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. W przedmiotowym postępowaniu do organu nie należy ocena, czy zastosowane przez ustawodawcę kryteria nie są zbyt surowe, lub czy nie eliminują z kręgu beneficjentów ustawy mniej albo bardziej licznego grona osób, których postawa i odwaga może budzić podziw i zasługiwać na najwyższy szacunek. Ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku miejsca na uznanie administracyjne, zaś Prezes IPN ma obowiązek działania tylko i wyłącznie na podstawie przepisów prawa.
Uchylając wyżej opisane decyzje Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem zasady przekonywania i zasady swobodnej oceny dowodów. Podzielił stanowisko organu, że przedmiotem prowadzonego w oparciu o art. 4 ustawy o działaczach opozycji postępowania nie jest ustalenie prawdziwości faktów wskazanych w dokumentach dotyczących wnioskodawcy (współpracy w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa), lecz zbadanie czy zachowane dokumenty wykazują cechy opisane w art. 4 ustawy tj. czy zostały wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale. Sąd wyjaśnił, że wskazane w decyzjach dokumenty mają charakter wyłącznie adnotacji ewidencyjnych, a więc takich, które związane są z wewnętrznym systemem organizacji urzędu służby bezpieczeństwa i w ramach tego systemu organizacji zostały wytworzone. W oczywisty sposób zostały więc wytworzone przez pracowników tej instytucji. Jak stwierdził dalej Sąd: "Ocena dokonana przez organ, że dokumenty te powstały przy udziale skarżącego, gdyż są rezultatem wyrażenia przez niego woli współpracy jest oceną dowolną, nieznajdującą dostatecznego potwierdzenia w treści którejkolwiek z tych adnotacji. W ten sposób organ oceniał raczej, czy współpraca w charakterze tajnego informatora w rzeczywistości miała miejsce, co nie należy do jego kompetencji w tym postępowaniu, aniżeli treść dokumentów wskazujących na istnienie "śladu", a więc prawdopodobieństwa współpracy. Tylko takie znaczenie mogły mieć odnalezione w zasobach IPN adnotacje ewidencyjne. Nieuprawnione jest zdaniem Sądu stanowisko organu wyrażające przekonanie o braku podstaw do twierdzenia, że organy bezpieczeństwa prowadziły pozorną ewidencję tajnych współpracowników, gdyż w przedmiotowym postępowaniu organ nie dokonywał oceny metod i sposobu postępowania organów bezpieczeństwa. Zdaniem Sądu z powodu braku możliwości ustalenia na ich podstawie obiektywnego związku, nawet pośredniego między aktywnością skarżącego, a powstaniem tych dokumentów, nie jest zasadna ocena, że dokumenty stanowiące materiał dowodowy spełniają przesłanki określone w art. 4 pkt 2 ustawy."
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości zarzucił naruszenie:
1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że:
– zapis na karcie [...] z kartoteki odtworzeniowej WUSW Wrocław z której wynika, że w dniu 28 grudnia 1981 r. C. O. ur. [...] nie został wytworzony przy udziale skarżącego podczas kiedy z dokumentu tego wynika, iż Pan C. O. został zarejestrowany przez Wydział VI WUSW Wrocław jako tajny współpracownik (TW) ps. [...]; w dniu 20 lutego 1985 r. wyeliminowany z czynnej sieci agenturalnej; w dniu 30 stycznia 1985 r. teczkę personalną złożono w archiwum Wydz. "C" WUSW Wrocław do numeru [...];
– zapis na karcie z dziennika archiwalnego działu I WUSW Wrocław z której wynika, że w dniu 12 czerwca 1985 r. dokumenty dot. TW ps. [...] zarejestrowanego przez Wydział VI WUSW Wrocław do numeru [...] zostały złożone w archiwum do numeru [...] ; na karcie w rubryce: "Ilość tomów" widnieje zapis: "1 1" nie zostały wytworzone przy udziale skarżącego;
– karta z dziennika rejestracyjnego WUSW Wrocław z której wynika, że w dniu 28 grudnia 1981 r. do numeru [...] został zarejestrowany przez Wydział VI WUSW Wrocław TW ps. [...]; w dniu 1 czerwca 1985 r. zdjęty z ewidencji; materiały złożono do archiwum do numeru [...] nie zostały wytworzone przez Skarżącego;
– zapis na karcie [...] z kartoteki rejestracyjnej WUSW Wrocław z której wynika, że C. O. ur. [...] w dniu 17 grudnia 1981 nie zostały wytworzone przy współudziale Pana C. O. podczas kiedy z zapisu tego wynika, że został pozyskany do współpracy na zasadzie dobrowolności w charakterze tajnego współpracownika ps. [...]; w dniu 28 grudnia 1981 r. zarejestrowany przez Wydział VI WUSW Wrocław do numeru [...] ; współpracę zakończono w dniu 20 maja 1985 r.; w dniu 1 czerwca 1985 r. materiały złożono w archiwum Wydz. "C" WUSW Wrocław do numeru [...] ;
– informacje o osobie z komputerowego zbioru danych byłej Służby Bezpieczeństwa (ZSKO), nie zostały wytworzone przy udziale skarżącego podczas kiedy z ich treści wynika, że Pan C. O. był zarejestrowany jako tajny współpracownik, materiały archiwalne numer [...] złożono w WUSW Wrocław Pion C;
- podczas gdy z wiedzy historycznej wynika, że organy bezpieczeństwa państwa nie dokonywały fikcyjnych rejestracji osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników bez ich zgody i wiedzy;
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w związku z art. art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji poprzez przyjęcie, że organ nieprawidłowo zastosował przepis art. 4 ustawy o działaczach opozycji, podczas gdy wydanie jakiejkolwiek decyzji (pozytywnej lub negatywnej) następuje na podstawie art. 4, w szczególności art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, co oznacza, że organ prawidłowo zastosował materialny przepis art. 4 ustawy o działaczach opozycji;
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w związku z art. art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji oraz art. 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. wynikającej z art. 80 K.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów oraz wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a. wymogu przedstawienia rzetelnej argumentacji na poparcie stanowiska organu, podczas gdy Prezes IPN wydając decyzję właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz drobiazgowo uzasadnił swoje stanowisko przyjmując, że wymienione w pkt 1 zapisy ewidencyjne dotyczące skarżącego zostały wytworzone przy jego udziale.
W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ, odwołując się do publikacji naukowych przywołanych w uzasadnieniach swoich decyzji i cytując ich fragmenty wywodził, że brak jest podstaw do twierdzenia, że organy bezpieczeństwa państwa prowadziły pozorną ewidencję tajnych współpracowników lub informatorów. Argumentował, że z wiedzy historyków wynika, że organy bezpieczeństwa nie dokonywały fałszywych, czy też fikcyjnych rejestracji, zwłaszcza bez wiedzy osób rejestrowanych. Skoro zatem organy bezpieczeństwa państwa dokonały rejestracji skarżącego jako tajnego współpracownika to rejestracja ta nie była fikcyjna i została dokonana przy jego udziale.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Istota problemu w sprawie dotyczyła oceny dokumentów odnalezionych w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej wskazujących na fakt rejestracji skarżącego jako tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa. Problematyczna okazała się ich ocena z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) jako dokumentów wytworzonych "przy udziale" skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odnalezione zapisy w kartotekach i dziennikach dotyczące skarżącego nie zostały "wytworzone przez" niego, lecz przez funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa. Analizując ten problem w pierwszej kolejności należy zauważyć, że różnica stanowisk organu i Sądu pierwszej instancji wynika tak naprawdę z odmiennego podejścia do archiwalnych dokumentów dawnej służby bezpieczeństwa państwa. Organ, odwołując się do publikacji naukowych, założył – co do zasady - ich wiarygodność, a tym samym wysnuł wniosek, że skarżący był tajnym współpracownikiem, co oznacza, że znajdujące się w archiwum karty ewidencyjne w kartotekach i dziennikach rejestracyjnych powstały "przy jego udziale". Z kolei Sąd pierwszej instancji podał w wątpliwość wiarygodność odnalezionej dokumentacji i uznał ją wyłącznie, jak to określił, za istnienie "śladu", a więc prawdopodobieństwa współpracy, przy czym kilkukrotnie w swoich wywodach akcentował, że do kompetencji organu nie należy ocena czy współpraca w charakterze tajnego współpracownika rzeczywiście miała miejsce oraz że postępowanie w sprawie toczy się wyłącznie na podstawie dokumentacji. Zauważyć jednak należy, że przy takim założeniu, jakie zaprezentował Sąd pierwszej instancji, to wskazane dokumenty wskazujące na fakt rejestracji danej osoby jako tajnego informatora, przy braku innych dokumentów "wytworzonych przez niego" (przykładowo pisemnych donosów, pokwitowań odbioru pieniędzy, zobowiązania do współpracy itp.) nigdy nie podpadałyby pod definicję "dokumentów wytworzonych przy udziale", o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Badanie związku ich wytworzenia przy udziale skarżącego, jakie zalecił Sąd pierwszej instancji, podkreślając jednocześnie niemożność zbadania czy skarżący rzeczywiście był tajnym współpracownikiem, w istocie są niewykonalne. Nie można bowiem zbadać udziału skarżącego w wytworzeniu dokumentacji ewidencyjnej bez ustalenia czy rejestracja jako tajnego informatora była rzeczywista czy pozorna. Organ na okoliczność ustalenia związku ich wytworzenia "przy udziale skarżącego" musiałby tak naprawdę przeprowadzić postępowanie zbliżone do postępowania lustracyjnego uregulowanego w ustawie z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2021 r., poz. 1633). Brak takiej możliwości w ustawie o działaczach opozycji wskazuje, że ustawodawca na potrzeby uzyskania statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej założył wiarygodność zgromadzonej w archiwach dokumentacji organów bezpieczeństwa państwa (oczywiście tej odnoszącej się do "czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji"). Zatem samo zaprzeczanie współpracy z organami bezpieczeństwa państwa pomimo adnotacji zawartych w kartotekach ewidencyjnych, dziennikach rejestracyjnych, karcie ewidencyjnej czy Zintegrowanym Systemie Kartotek Operacyjnych nie może przenosić ciężaru dowodowego w sprawie na organ, gdyż ten nie ma nawet możliwości ich zweryfikowania pod kątem wiarygodności w ramach postępowania przewidzianego w ustawie o działaczach opozycji. Zauważyć też należy, że przyznanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych wiąże się z wieloma przywilejami określonymi w ustawie. Ustawodawca zatem założył, że status ten otrzymać mogą wyłącznie takie osoby co do których w archiwum IPN nie ma jakiegokolwiek śladu czy tylko prawdopodobieństwa współpracy w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa. Stąd określenie w ustawie, że chodzi o dokumenty wytworzone "przez nią" (osobę) lub właśnie "przy jej udziale". Dlatego też w tym ostatnim pojęciu mieszczą się i dzienniki rejestracyjne, i kartoteki, i wszelkie pomoce ewidencyjne organów bezpieczeństwa państwa w których odnotowano fakt rejestracji danej osoby w charakterze tajnego współpracownika lub pomocnika. Organ prawidłowo przy tym na uzasadnienie swojego stanowiska odwoływał się do definicji dokumentów zawartej w art. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r., poz. 152 z późn. zm.) a obejmującej m. in. kartoteki i rejestry.
Powyższy kierunek wykładni art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji potwierdza zmiana ustawy o działaczach opozycji wprowadzona ustawą z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 992) dalej: "nowela z 2019" mocą której do art. 4 dodano ustęp 2 o treści: "Przez dokumenty wytworzone przy udziale osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 2, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa". Podobną zmianę nowelą z 2019 wprowadzono w ustawie o IPN, gdzie po art. 30 dodano ust. 2a w brzmieniu: "Przez dokumenty wytworzone przy udziale wnioskodawcy przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji go w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa". Zatem w aktualnym stanie prawnym nie ma już wątpliwości jak rozumieć sformułowanie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji (w dacie wydawania decyzji był to art. 4 pkt 2) odnoszące się do "dokumentów wytworzonych przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika (...)". I wprawdzie dodanie ustępu 2 do art. 4 ustawy o działaczach opozycji nastąpiło po rozstrzygnięciu sprawy i wydaniu zaskarżonego wyroku to jednak jak przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym miało ono charakter doprecyzowujący dotychczasowe brzmienie regulacji a nie charakter nowości normatywnej zmieniającej treść przepisu (por. przykładowo wyroki NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt II OSK 3835/18, z 18 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1426/21; powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Świadczy zresztą o tym uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Druk nr 3270 Sejm VIII Kadencji – opubl. na stronie internetowej sejm.gov.pl) w którym w odniesieniu do zmiany w ustawie o działaczach opozycji wskazano, że pozwoli ona uniknąć "wątpliwości interpretacyjnych dotyczących klasyfikowania dokumentów odnoszących się do udziału wnioskodawcy w wytworzeniu dokumentów". Należy jednak zauważyć, że zmiany te służyły przyjęciu wypracowanego wcześniej w orzecznictwie stanowiska zarówno co do traktowania dokumentów pochodzących z urządzeń ewidencyjnych organów bezpieczeństwa państwa jako wytworzonych "przy udziale" osoby ubiegającej się o status działacza opozycyjnego, jak i w kwestii niemożności badania materialnej wiarygodności zachowanych dokumentów w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o ustawę o działaczach opozycji (por. ww. wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt II OSK 3835/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3256/17). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2019 r., sygn. II OSK 820/18, "obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu jest wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Rolą organu wyznaczoną przez art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie jest więc ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce." Tym samym zawężony został zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Prezesa IPN wyłącznie do odzwierciedlenia stanu archiwum. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2022 r. sygn. III OSK 893/21, z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 115/21, z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 232/18, z 15 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 1513/21).
Wobec powyższego należało uznać, że Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, a w konsekwencji też niezasadnie wytknął organowi naruszenie przepisów postępowania i polecił mu zbadanie "obiektywnego związku, nawet pośredniego między aktywnością skarżącego, a powstaniem odnalezionych dokumentów", co – jak wyjaśniono na wstępie - sprowadzało się w istocie do zbadania czy skarżący był czy nie tajnym informatorem organów bezpieczeństwa państwa. Okoliczność ta jednak nie mogła być przedmiotem prowadzonego postępowania. Sam fakt odnalezienia dokumentacji wskazującej na zarejestrowanie skarżącego w charakterze tajnego współpracownika obligował Prezesa IPN do wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia spełnienia warunków dla uzyskania statusu działacza opozycji antykomunistycznej.
Z tych przyczyn na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.
O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych na rzecz organu, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz zastępstwo procesowe orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).
Wyjaśnić też należy, że rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym uwzględniono regulację zawartą w art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.), umożliwiając stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem wyroku.