III OSK 716/22

II SA/Łd 623/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Marcin Olejniczak
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1233
art. 11 ust. 2 i ust. 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c), art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 15 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Specjalista Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2025 roku sprawy ze skargi P. Sp.j. z siedzibą w R. na decyzję [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. z dnia 11 kwietnia 2025 r. nr 2/4/2025 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. z dnia 28 lutego 2025 roku, nr 1/2/2025; 2. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na rzecz strony skarżącej P. Sp.j. z siedzibą w R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 11 kwietnia 2025 r., znak: 2/4/2025, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "Spółka"), na podstawie art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – w skrócie: "u.d.i.p." – oraz art. 127 § 1- 3 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, w związku ze złożonym 17 marca 2025 r. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję własną z 28 lutego 2025 r., znak: 1/2/2025, w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej spółce jawnej P. z siedzibą w R. (dalej: "Wnioskodawca").
Spółka wyjaśniła, że 17 stycznia 2025 r. Wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: wszystkich umów podwykonawczych, zawartych przez Wykonawcę - A. z siedzibą w K. w ramach realizacji zadania pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz parkingiem w R." znak sprawy: [...].
28 lutego 2025 r. wydano decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.
Wnioskiem datowanym z 17 marca 2025 r. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez bezzasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano między innymi, że decyzja [...] Sp. z o.o. opiera się na twierdzeniu, że informacje dotyczące umów podwykonawczych stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa A. Spółka powinna wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża, przy czym powinno to być szczegółowe i precyzyjne wyjaśnienie, dlaczego żądana informacja jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Dodatkowo, [...] Sp. z o.o. ograniczyło się do powołania się na oświadczenie Wykonawcy bez rzeczywistej weryfikacji, czy informacje o podwykonawcach faktycznie spełniają kryteria uzasadniające uznanie za informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy.
Następnie Spółka odwołując się do doktryny wyjaśniła, że przez tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 11 ust. 2 Ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która stanowi, że: "Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. ". Ustawa ta mówi co prawda o tajemnicy przedsiębiorstwa, przyjmuje się jednak, iż wobec braku definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorcy" określonej w u.d.i.p., dopuszczalne jest posługiwanie się przedmiotową definicją. W szczególności zaś mając na uwadze, iż niezależnie od przesłanki określonej art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tajemnica przedsiębiorstwa niewątpliwie stanowi tajemnicę ustawowo uchronioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym, ustalenie zaistnienia tajemnicy przedsiębiorstwa oraz odmowa jej ujawnienia przez podmiot, któremu ona przysługuje, uzasadnia odmowę dostępu do informacji publicznej. Informacje objęte Tajemnicą przedsiębiorstwa spełniać muszą łącznie trzy przesłanki wynikające z przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, konieczne dla objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, a są to:
a) informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą;
b) jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są one powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób;
c) uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
O tym, czy dana informacja jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa decyduje zatem jej charakter, a nie sama wola przedsiębiorcy w tym zakresie. O ile zatem zastrzeżenie danych informacji, jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa ma znaczenie dla ustalenia ich charakteru, o tyle każdorazowo należy badać ich rodzaj i charakter.
Spółka ponownie rozpoznając sprawę wzięła pod uwagę argumenty i zarzuty Wnioskodawcy, odnoszące się zarówno do zarzucanych uchybień proceduralnych (sprowadzających się do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy) jak i niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego, prowadzących do jego nieprawidłowego zastosowania. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy nie znaleziono dostatecznych podstaw do zmiany rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności wskazano, iż sam fakt przywołania stanowiska zaprezentowanego przez Wykonawcę nie oznacza, że nie zostało ono poddane analizie, a podstawy objęcia tajemnicą przedsiębiorcy informacji zawartych w umowach podwykonawczych nie zostały sprawdzone i zweryfikowane. Podstawą dla uznania określonych informacji, jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy jest ich charakter i znaczenie dla danego podmiotu. Nie wystarczy zatem opatrzenie ich stosowną klauzulą, lub stwierdzenie, że zawierają się one w ramach takiej tajemnicy. Muszą spełniać wszystkie warunki określone w przepisach prawa. Równocześnie jednak, rolą Spółki (Zamawiającego) nie jest wyręczanie Wykonawcy lub intepretowanie zastosowanej przez niego klauzuli tajemnicy przedsiębiorcy. To na Wykonawcy spoczywa ciężar wykazania, że wiadomości zawarte w umowach podwykonawczych spełniają warunki określone w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - także dlatego, że jest w istocie jedynym podmiotem, który może przedstawić w tym zakresie wystarczające argumenty.
Zdaniem Spółki, wyjaśnienia Wykonawcy były wyczerpujące i wykazywały, że informacje zawarte w umowach podwykonawczych, rozumianych jako kompletna całość (a o taką ich formę wnioskowano) spełniają wszystkie warunki uzasadniające uznanie ich za objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Cechą branży budowlanej, w tym w szczególności realizowanie dużych umów o roboty budowlane i pełnienie funkcji generalnego wykonawcy jest posiadanie sieci kontrahentów - podwykonawców, świadczących usługi, realizujących dostawy, lub wykonujących specjalistyczne fragmenty robót budowlanych. Są to podmioty współzależne od wzajemnych świadczeń, których relacje nawiązywane są - jak wskazał sam Wykonawca - latami i równie długo też trwające. Pozycja Wykonawcy na rynku budowlanym właściwym (w rozumieniu przepisów Prawa Zamówień Publicznych) - o ile nie jest podmiotem dużym o skali ogólnopolskiej i nie zależy wyłącznie od zasobów własnych - zależy od skonstruowanej sieci powiązań organizacyjnych, ekonomicznych, a czasem technologicznych. O ile poszczególna informacja zawarta w jednej umowie podwykonawczej więc sama w sobie może nie mieć istotnej wartości, o tyle całość powiązań gospodarczych Wykonawcy nie tylko niewątpliwie ma wartość gospodarczą, gdyż - co wskazał sam Wykonawca - "ujawnienie informacji, zawartych w Dokumentach, bezspornie skutkować będzie największym z możliwych zagrożeń dla Wykonawcy, a więc zagrożeniem utraty kontrahentów. Podmioty, które pozyskają wiedzę nt. zasad współpracy między Wykonawcą a jego kontrahentami, będę mogły zaoferować tymże kontrahentom inne, być może bardziej korzystne, warunki współpracy. Łączyć się to może z utratą latami wypracowywanej przez Wykonawcę sieci kontaktów, a w konsekwencji utratą pozycji rynkowej Wykonawcy", ale także ujawni strukturę organizacyjną Wykonawcy. Kompletne zestawienie informacji na temat organizacji Wykonawcy nie jest ani powszechnie znane innym podmiotom, ani nie jest łatwo dla nich dostępne. W istocie rzeczy, kompletny zbiór takiego schematu powiązań gospodarczych, warunków współpracy i ich zakresu nie jest znany ani w szczególe, ani nawet w swoim ogólnym zarysie. Oczywistym jest także przy tym - co znalazło swoje odzwierciedlenie zarówno w wyjaśnieniach Wykonawcy jak i zaskarżonej decyzji - że Wykonawca podjął działania zmierzające do utrzymania ich w poufności.
Spółka stanęła na stanowisku, iż dostęp do informacji publicznej pełni funkcję informacyjną i kontrolną w społeczeństwie. Prawo to nie może jednak być nadużywane i wykorzystywane do innych celów, w tym m.in. uzyskiwania przewagi gospodarczej lub podejmowania działań naruszających słuszne interesy kontrahentów podmiotów udzielających zamówienia publiczne. W innym wypadku istniałaby uzasadniona obawa, że podmioty gospodarcze - nie mogąc realnie ochronić się przed udostępnieniem informacji niejawnych osobom niepowołanym i tym samym chroniąc swoją pozycję rynkową - nie uczestniczyłyby w procedurze zamówień publicznych, gdyż nie mogłyby liczyć na taki sam stopień ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, jak w przypadku kontraktów na rynku prywatnym. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji: "Wykorzystanie lub ujawnienie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi czyn nieuczciwej konkurencji, w szczególności gdy następuje bez zgody uprawnionego do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi i narusza obowiązek ograniczenia ich wykorzystywania lub ujawniania wynikający z ustawy, czynności prawnej lub z innego aktu albo gdy zostało dokonane przez osobę, która pozyskała te informacje, dokonując czynu nieuczciwej konkurencji." Niedopuszczalne jest zatem jakiekolwiek działanie, zmierzające do ujawnienia przedmiotowych informacji, objętych tajemnicą, co - w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - uzasadnia wydanie decyzji odmownej w sprawie. Skoro więc informacje objęte wnioskiem należało zakwalifikować, jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy, w konsekwencji konieczne stało się wydanie decyzji odmownej w sprawie.
Na ostateczną decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła spółka jawna P. z siedzibą w R., zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1, art, 2. art, 3, art. 4, art, 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233) – dalej jako: "u.z.n.k." – poprzez bezzasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Sp. z o.o. z 28 lutego 2025 r., znak: 1/2/2025 oraz o zobowiązanie organu przez Sąd - na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania w terminie 14 dni decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej tj. zobowiązującej do udostępnienia skarżącej informacji:
- zawierającej wskazanie wszystkich umów podwykonawczych zawartych przez Wykonawcę - A. w ramach realizacji zadania pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz parkingiem w R." (znak sprawy: [...]), wraz ze wskazaniem danych podmiotów z którymi zostały one zawarte tj. imię i nazwisko oraz nazwa firmy/nazwa firmy;
- przesłania kserokopii umów podwykonawczych zawartych przez Wykonawcę - A. w ramach realizacji zadania pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz parkingiem w R." (znak sprawy: [...]) w zakresie ujawniającym m.in. dane identyfikujące strony oraz opis powierzonych prac, z wyłączeniem fragmentów zawierających dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa (np. wynagrodzenie).
Jednocześnie skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
- Specyfikacja Warunków Zamówienia dotycząca postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz niezbędną infrastrukturą techniczną oraz parkingiem w R." znak sprawy: [...];
- zawiadomienie o wyborze najkorzystniejszej oferty z [...].02.2024 r.
- formularz ofertowy [...], znak sprawy [...];
- wykaz robót budowlanych - załącznik nr [...] do SWZ;
- zobowiązanie do udostępnienia zasobów Z., znak: sprawy [...].
Skarżąca podniosła, że A. wygrała przetarg i jest wykonawcą zadania pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz parkingiem w R." (znak sprawy: [...]) realizowanego na rzecz Zamawiającego.
Zgodnie z dokumentacją przetargową - Specyfikacją Warunków Zamówienia - pkt VIII. 1.2. wykonawca w celu możliwości uczestniczenia w postępowaniu musiał legitymować się wykonaniem:
- roboty budowlanej polegającej na budowie budynku lub zespole budynków, o co najmniej trzech (3) kondygnacjach oraz łącznej kubaturze min. 14000 m3 każda i łącznej powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 3000 m2 każda wraz z infrastrukturą techniczną, drogami, chodnikami i parkingami oraz wartości kontraktu nie mniejszej niż 15.000.000,00 zł brutto, oraz
- roboty budowlanej polegającej na budowie budynku lub zespole budynków, o co najmniej trzech (3) kondygnacjach oraz łącznej kubaturze min. 14000 m3 każda i łącznej powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 3000 m2 każda wraz z infrastrukturą techniczną, drogami, chodnikami i parkingami oraz wartości kontraktu nie mniejszej niż 15.000.000,00 zł brutto.
Zdaniem skarżącej A. nie posiadała wskazanego doświadczenie, dlatego skorzystała w tym zakresie z udostępnienia zasobów podmiotu trzeciego. Wykonawca w treści swojej oferty oświadczył - pkt 6 formularza ofertowego, że zamówienie zrealizuje przy udziale podwykonawców, którzy będą wykonywać następujące zakresy zamówienia:
- Zakres I: Wykonanie części robót budowlanych i instalacyjnych objętych zamówieniem, udział w robotach realizowanych przez wykonawcę w ramach zamówienia zgodnie ze zobowiązaniem do udostępnienia zasobów, realizowany przez Z., ul. [...],[...] W.
Zgodnie zaś z Zobowiązaniem z 28 grudnia 2023 r. do udostępnienia zasobów złożonym Zamawiającemu przez firmę Z., podmiot ten wskazał, że:
- Wykorzystanie zasobów nastąpi poprzez jego udział w realizacji Zamówienia w charakterze podwykonawcy, na podstawie zawartej z Wykonawcą umową podwykonawczą o roboty budowlane - pkt 2 oświadczenia;
- Podmiot udostępniający zasoby Wykonawcy zrealizuje roboty budowlane, których wskazane w niniejszym zobowiązaniu zdolności dotyczą. Zakres obejmie wykonanie części robót budowlanych i instalacyjnych objętych zamówieniem, udział w robotach realizowanych przez wykonawcę w ramach zamówienia.
Zgodnie z dokumentacją przetargową - SWZ pkt VIII. 4 - "W odniesieniu do warunków dotyczących kwalifikacji zawodowych lub doświadczenia, Wykonawcy mogą polegać na zdolnościach podmiotów udostępniających zasoby, jeśli podmioty te wykonają roboty budowlane, do realizacji których te zdolności są wymagane."
W ocenie skarżącej z powyższego jednoznacznie wynika, że kluczowe znaczenie dla prawidłowej realizacji zamówienia ma udział podmiotu, który legitymuje się wymaganym doświadczeniem zawodowym. Skoro wykonawca - A. - samodzielnie nie spełniał warunku udziału w postępowaniu w zakresie doświadczenia, a wykazał się nim wyłącznie poprzez zasoby udostępnione przez firmę Z., to zgodnie z art. 118 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, zobowiązany był powierzyć realizację wskazanego zakresu temu właśnie podmiotowi trzeciemu. Tym samym, dla weryfikacji prawidłowości realizacji zamówienia oraz, zgodności z ofertą wykonawcy, niezbędne jest ustalenie, czy faktycznie wskazany podmiot - Z. - wykonuje objęty doświadczeniem zakres prac jako podwykonawca. Brak takich informacji uniemożliwia ocenę, czy wykonawca realizuje zamówienie zgodnie z treścią swojej oferty i przepisami ustawy PZP.
Dalej wyjaśniono, że wniosek skarżącej o udostępnienie umów podwykonawczych zawartych przez wykonawcę nie był działaniem przypadkowym ani mającym na celu pozyskanie informacji o charakterze stanowiącym tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy. Przeciwnie - jego realizacja była konieczna dla dokonania weryfikacji prawidłowości i rzetelności wykonywania zamówienia publicznego przez wybranego wykonawcę - A., w szczególności w kontekście spełnienia warunków udziału w postępowaniu przetargowym i realizacji zadania. Skoro wykonawca, ubiegając się o zamówienie, wykazał spełnienie wymaganego doświadczenia zawodowego poprzez powołanie się na zasoby podmiotu trzeciego, to zobowiązany był zapewnić realny udział tego podmiotu w realizacji zamówienia, w zakresie odpowiadającym udostępnionym zdolnościom.
W tej sytuacji, umowy podwykonawcze stanowią jedyny wiarygodny i obiektywny dowód, że deklarowany w ofercie udział podmiotu trzeciego nie miał charakteru wyłącznie formalnego, lecz został rzeczywiście zrealizowany. Odmowa udostępnienia tych dokumentów uniemożliwia skarżącej dokonanie niezależnej i merytorycznej oceny prawidłowości realizacji obowiązków wykonawcy, zarówno wobec zamawiającego, jak i przepisów PZP, co ma szczególne znaczenie w kontekście przejrzystości i legalności gospodarowania środkami publicznymi.
Skarżąca wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż dane podmiotów, z którymi zawarto umowy w trybie zamówień publicznych, umożliwiają ocenę, czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych. Wskazuje się też, że przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym podmiot pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Jeśli zatem umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania publicznych środków, to osoba zawierająca taką umowę, powinna mieć świadomość i musi liczyć się z tym, że jej dane mogą zostać ujawnione.
W ocenie skarżącej decyzja [...] Sp. z o.o. opiera się na twierdzeniu, że informacje dotyczące umów podwykonawczych stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa A. Jednak organ administracyjny ma obowiązek dokonać obiektywnej oceny, czy informacje faktycznie mają charakter poufny i czy ich ujawnienie mogłoby naruszyć interesy przedsiębiorcy. Przyjmuje się, że informacje o podwykonawcach, takie jak nazwy firm, zakres prac czy warunki współpracy, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, ponieważ nie mają charakteru know-how ani nie są informacjami technicznymi lub technologicznymi.
Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.
Zamawiający w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, że informacje mają rzeczywisty charakter poufny, a nie tylko zostały tak oznaczone przez przedsiębiorcę. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ogólnikowe powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa jest niewystarczające i stanowi naruszenie zasad ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zamawiający wskazał, że informacje zawarte w umowach podwykonawczych stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa nie dokonując jednak szczegółowej analizy, czy informacje te faktycznie spełniają przesłanki określone w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W szczególności [...] Sp. z o.o., nie wyjaśniła:
- jakie konkretnie informacje zawarte w umowach podwykonawczych mają charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny,
- dlaczego te informacje mają wartość gospodarczą,
- w jaki sposób przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności.
Według skarżącej taki sposób uzasadnienia decyzji jest niewystarczający i narusza zasady określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w orzecznictwie sądowym. Informacje o podwykonawcach, takie jak nazwy firm, zakres prac, nie spełniają tych kryteriów. Są to dane, które nie stanowią know-how ani nie mają charakteru technicznego czy technologicznego. W związku z tym, nie mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykonawca nie może arbitralnie decydować, które informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, a które nie. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinna być oparta na obiektywnej ocenie, czy dane informacje spełniają kryteria tajemnicy przedsiębiorstwa, a nie na subiektywnych zastrzeżeniach Wykonawcy.
W ocenie skarżącej Zamawiający w sposób całkowicie arbitralny oparł się wyłącznie na oświadczeniu Wykonawcy - A. - i bez jakiejkolwiek merytorycznej weryfikacji, całkowicie bezrefleksyjnie przyjął, że cała treść umów zawartych z podwykonawcami, jak również dane identyfikujące samych podwykonawców, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Takie działanie nosi znamiona całkowitego zaniechania obowiązku przeprowadzenia samodzielnej, rzetelnej analizy przez Zamawiającego, co jest sprzeczne zarówno z przepisami prawa, jak i z zasadami transparentności zamówień publicznych.
Już samo bezkrytyczne objęcie klauzulą "tajemnicy przedsiębiorstwa" całych umów podwykonawczych - bez wskazania, które ich fragmenty rzeczywiście zawierają informacje o charakterze technicznym, technologicznym lub organizacyjnym, nieznane publicznie i posiadające realną wartość gospodarczą - stanowi rażące naruszenie obowiązków ciążących na Zamawiającym jako podmiocie gospodarującym środkami publicznymi. Należy przypomnieć, że samo złożenie przez wykonawcę oświadczenia o objęciu określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa nie przesądza jeszcze o zasadności ich utajnienia - to Zamawiający jest zobowiązany do weryfikacji tego żądania i dokonania oceny, czy dana informacja spełnia ustawowe przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie Zamawiający całkowicie zrezygnował z przeprowadzenia takiej analizy, przerzucając odpowiedzialność na wykonawcę i akceptując jego stanowisko bez najmniejszego uzasadnienia. Brak jakiejkolwiek próby ustalenia, czy informacje zawarte w umowach rzeczywiście posiadają charakter wymagający ochrony, skutkuje nielegalnym ograniczeniem prawa do informacji oraz naruszeniem zasady jawności postępowania, wynikającej zarówno z ustawy Prawo zamówień publicznych, jak i z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nawet gdyby uznać, że niektóre fragmenty umów - np. wysokość wynagrodzenia, konkretne rozwiązania technologiczne lub know-how — rzeczywiście mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, to wyłączeniu z jawności powinny podlegać jedynie te fragmenty. W pozostałym zakresie dokumenty powinny zostać udostępnione, po uprzednim ich zanonimizowaniu w sposób proporcjonalny i niezbędny do ochrony interesów wykonawcy. Dodatkowo, każde takie ograniczenie jawności wymaga należytego uzasadnienia, w tym wskazania, które konkretnie informacje objęto ochroną i z jakiego powodu.
Zdaniem skarżącej nawet jeśli przyjąć, że skarżąca we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sformułowała żądanie w zbyt szerokim zakresie - obejmując także te fragmenty umów, które mogą potencjalnie zawierać informacje podlegające ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa - to nie mogło to stanowić podstawy do oddalenia całego wniosku. Takie działanie Zamawiającego jest rażąco sprzeczne z fundamentalną zasadą proporcjonalności, wynikającą zarówno z orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i z ugruntowanej praktyki stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zamawiający, jako podmiot zobowiązany do transparentnego gospodarowania środkami publicznymi, nie mógł uchylić się od rozpatrzenia wniosku w części - tj. w tym zakresie, w jakim żądane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz są informacjami publicznymi, które powinny być udostępnione zgodnie z prawem. Obowiązkiem Zamawiającego było dokonanie analizy żądania i - w razie konieczności - częściowe udostępnienie dokumentacji w zakresie niespornym, a jedynie w odniesieniu do tych fragmentów, które spełniają przestanki ochrony jako tajemnica przedsiębiorstwa, należało wniosek oddalić, przy czym taka odmowa powinna zostać szczegółowo i konkretnie uzasadniona.
Skarżąca podkreśliła, że nie jest dopuszczalne całkowite odmówienie udostępnienia dokumentu tylko dlatego, że jego fragmenty zawierają informacje niejawne - zamiast tego dokument powinien zostać udostępniony w formie częściowo zanonimizowanej, z jednoczesnym wyłączeniem informacji objętych tajemnicą, o ile rzeczywiście zachodzą przesłanki z art 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Według skarżącej Zamawiający miał zatem obowiązek:
1. przeanalizować treść żądanych dokumentów z uwzględnieniem wniosku o zachowanie poufności,
2. ustalić, które konkretnie informacje rzeczywiście wymagają ochrony jako tajemnica przedsiębiorstwa,
3. sporządzić wersję dokumentu, w której informacje podlegające ochronie zostałyby zanonimizowane,
4. udostępnić pozostałą część dokumentu Skarżącemu,
5. a w razie częściowej odmowy - sporządzić stosowne uzasadnienie, wskazując precyzyjnie, jakie fragmenty dokumentu zostały wyłączone z uwagi na ich charakter oraz dlaczego.
Zignorowanie tych obowiązków przez Zamawiającego prowadzi do sytuacji, w której dochodzi do nieuprawnionego ograniczenia dostępu do informacji o wydatkowaniu środków publicznych oraz sposobie realizacji zamówienia, co w szerszym kontekście może rodzić uzasadnione podejrzenia braku przejrzystości, nieprawidłowości proceduralnych lub wręcz próby ukrycia niekorzystnych okoliczności związanych z wykonaniem umowy głównej.
W ocenie skarżącej skoro zgodnie z przepisami informacja o wykonawcy wyłonionym w postępowaniu przetargowym jest jawna, to tym bardziej jawna powinna być również informacja o podwykonawcach, którzy realizują kluczowe elementy przedmiotu zamówienia — szczególnie te, które wymagają posiadania określonych kwalifikacji będących warunkiem udziału w postępowaniu. Ukrywanie tożsamości takich podmiotów pod pretekstem tajemnicy przedsiębiorstwa jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do obejścia zasady przejrzystości postępowania oraz uniemożliwiałoby realną weryfikację spełnienia warunków udziału w przetargu. Transparentność w tym zakresie służy ochronie interesu publicznego i zapewnia równe traktowanie wszystkich uczestników postępowania.
Dostęp do informacji o podwykonawcach faktycznie realizujących zamówienie oraz o zakresie ich prac jest niezbędny, aby osoby trzecie (w tym społeczeństwo, organy kontrolne czy inne podmioty zainteresowane) mogły ocenić, czy wymagania zamawiającego zostały spełnione. Bez takiej informacji niemożliwe jest zweryfikowanie, czy:
- podwykonawcy posiadają odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie,
- zakres prac powierzonych podwykonawcom jest zgodny z wymaganiami zamawiającego,
- czy prace faktycznie wykonują podwykonawcy zgłoszeni przez Wykonawcę,
- wykonawca główny (A.) prawidłowo zarządza zamówieniem i czy nie doszło do naruszeń, takich jak np. nieprawidłowośći w podziale zadań.
Jawność informacji o podwykonawcach jest kluczowa dla zapewnienia przejrzystości procesu zamówień publicznych. Udostępnienie takich informacji umożliwia społeczeństwu i organom kontrolnym ocenę, czy zamówienie zostało zrealizowane zgodnie z wymaganiami zamawiającego oraz czy nie doszło do nadużyć.
Podsumowując skarżąca wskazała, że informacje dotyczące danych podwykonawców (takie jak ich nazwa, forma prawna czy siedziba), a także ogólny zakres powierzonych im prac, nie mogą być kwalifikowane jako tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dane te nie mają charakteru ani technicznego, ani technologicznego, ani organizacyjnego, a nadto nie posiadają rzeczywistej wartości gospodarczej w rozumieniu ww. przepisu. Co więcej, informacje te są ściśle związane z realizacją zadania publicznego i dotyczą wydatkowania środków publicznych, a zatem objęte są domniemaniem jawności wynikającym z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, że samo ujawnienie tożsamości podwykonawcy oraz przedmiotu wykonywanych przez niego prac nie może być uznane za naruszenie interesu gospodarczego wykonawcy głównego - przeciwnie, jest to element niezbędny do zapewnienia przejrzystości procedur i nadzoru społecznego nad realizacją inwestycji finansowanych ze środków publicznych. Tym samym całkowita odmowa udostępnienia dokumentów zawierających takie informacje - bez ich analizy i selekcji - narusza prawo i stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą jawności życia publicznego.
Zamawiający był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych kopii umów zawartych z podwykonawcami. Nawet w sytuacji, gdyby po dokonaniu analizy uznał, że niektóre fragmenty tych umów rzeczywiście zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa (np. szczegółowe dane technologiczne czy indywidualne warunki finansowe), nie zwalniało go to z obowiązku udostępnienia dokumentów w pozostałym zakresie. Obowiązkiem Zamawiającego - wynikającym zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z zasad wynikających z orzecznictwa sądów administracyjnych - było dokonanie selekcji informacji, anonimizacja danych rzeczywiście chronionych oraz przekazanie dokumentu w części niespornej. Dodatkowo, każda ingerencja w treść dokumentu - w postaci usunięcia określonych danych - powinna zostać rzetelnie i szczegółowo uzasadniona, z podaniem podstawy prawnej, charakteru informacji objętej ochroną oraz przyczyn, dla których uznano ją za tajemnicę przedsiębiorstwa. Tylko takie postępowanie spełnia standardy przejrzystości, proporcjonalności i legalności wymagane w procedurach związanych z dostępem do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi oraz oddalenie wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i jej rozpoznanie na rozprawie.
Spółka podniosła, że doktryna i orzecznictwo powszechnie przyjmują, iż na potrzeby ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy, zastosowanie znaleźć może definicja zawarta w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa spełniać muszą łącznie trzy przesłanki wynikające z przepisu art. 11 ust. 2 Ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, konieczne dla objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, a są to:
a) informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą;
b) jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są one powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób;
c) uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
W pierwszej kolejności Spółka zwróciła uwagę na fakt, że dla uznania i zastosowania tajemnicy przedsiębiorcy (a w konsekwencji ograniczenia w dostępie do informacji publicznej), konieczne jest spełnienie wyżej wymienionych przesłanek, ale także ich uargumentowanie przez podmiot, który powołuje się na tajemnicę - w omawianym przypadku Wykonawcę. Wyjaśnienia takie zostały złożone przez Wykonawcę, a zawierały one nie tylko przywołanie samego faktu powołania się na tajemnicę przedsiębiorstwa, ale również jej wyjaśnienie w tym konkretnym przypadku. Jest przy tym jasne i oczywiste, iż zestawienie informacji na temat organizacji Wykonawcy nie jest ani powszechnie znane innym podmiotom, ani nie jest łatwo dla nich dostępne. W istocie rzeczy, kompletny zbiór takiego schematu powiązań gospodarczych, warunków współpracy i ich zakresu nie jest znany ani w szczególe, ani nawet w swoim ogólnym zarysie. Wykonawca podjął działania zmierzające do utrzymania ich w poufności. Oznacza to spełnienie dwóch z trzech istniejących przesłanek. W takiej sytuacji, pozostaje jedynie ocena pierwszej z nich, a zatem ocena przedmiotowych informacji, jako technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą.
Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, Organ wskazał podstawy oceny, dlaczego przedmiotowe informacje wpisują się i w tą konkretną przesłankę. Opierały się one przy tym na wyjaśnieniach samego Wykonawcy. Nie powielając zatem argumentacji zauważyć więc należy, iż przy takiej konstrukcji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jaką zastosowała skarżąca, niewątpliwie zbiór wszystkich umów podwykonawczych, a zatem cała jego sieć organizacyjna - podmiotów współpracujących na budowie, dostawców, usługodawców, nie tylko jest informacją organizacyjną, ale także mającą realną i poważną wartość gospodarczą. Istotnym, jeżeli nie najistotniejszym elementem organizacji Wykonawców robót budowlanych jest bowiem ich struktura podwykonawcza, zapewniająca możliwość kompleksowej realizacji inwestycji, ze wszystkimi jej elementami technicznymi - w tym wysoce specjalistycznymi. Jest to przy tym tego rodzaju inwestycja, przy której niemożliwa jest jej realizacja, ujmując jeden z elementów. Tytułem przykładu, można wskazać tutaj konieczność wykonania fundamentów (spełniających określone wymagania techniczne), aby móc realizować dalszą część inwestycji, zdolności do zapewnienia elementów prefabrykowanych (przy konstrukcji metodą prefabrykacji), możliwości korzystania z dostawców materiałów budowlanych i zapewnianych przez nich cen. Komplet tych informacji, stanowi równocześnie schemat organizacji przedsiębiorstwa, mający istotną wartość gospodarczą.
Spółka zwróciła szczególną uwagę (w kontrze do argumentu Skarżącego, odnoszącego się do umowy podmiotu udostępniającego zasoby w ramach zamówienia publicznego), że wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczył:
1. wskazanie wszystkich umów podwykonawczych zawartych przez Wykonawcę wraz ze wskazaniem danych podmiotów z którymi zostały one zawarte;
2. przesłania kserokopii umów podwykonawczych zawartych przez Wykonawcę.
Narracja więc o woli kontroli przez skarżącą realizacji zamówienia w sposób prawidłowy, to jest powierzenie odpowiednich prac podmiotowi udostępniającemu zasoby nie znajduje potwierdzenia w jego własnym wniosku o dostęp do informacji publicznej, w ramach którego wyraźnie żąda wszystkich umów podwykonawczych, to jest ich kserokopii. Kieruje więc niewątpliwie wniosek obejmujący informację o całości organizacji pracy Wykonawcy i wszystkich jego kontrahentach.
Spółka zwróciła uwagę na fakt, że wniosek w istocie jest nawet szerszy, niż obowiązek informacyjny Wykonawcy wobec Zamawiającego. Wykonawca bowiem - na podstawie zawartej umowy - zobowiązany jest do zgłaszania wyłącznie tych podwykonawców, których wynagrodzenia przewyższają kwotę 50 000,00 zł (w przypadku dostaw i usług) lub 0,5% wartości zamówienia. Skarżący zaś domaga się wszystkich umów podwykonawczych zawartych przez Wykonawcę (bez zakreślenia granicy w tym przedmiocie). Oznacza to, że chciałby potencjalnie uzyskać informację szerszą, niż nawet wynika to z umowy pomiędzy Wykonawcą, a Zamawiającym (oraz z przepisów prawa), lub względnie - że argument odnoszący się do braku żądania danych takich jak wynagrodzenie jest wadliwy - wiedziałby bowiem, że przekazane umowy muszą być warte co najmniej określoną kwotę - nawet przy odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie samego wynagrodzenia podwykonawcy.
Spółka wskazała, że z uwagi na całokształt stanu faktycznego sprawy, jak również na znany jej z urzędu fakt rywalizacji rynkowej Skarżącego i Wykonawcy (w tym fakt, iż Wykonawca w przeszłości był podwykonawcą Skarżącego), działania skarżącej nie mają na celu w żadnym stopniu dbałości o interes publiczny, a są oparte wyłącznie na interesie prywatnym, zmierzając do nadużycia przysługującego skarżącej prawa. Jego jedynym bowiem celem jest pozyskanie przewagi nad konkurentem rynkowym, wykorzystując fakt, iż zawarł on umowę z zamawiającym publicznym i próbując uzyskać niejawne informacje na jego temat, przynajmniej potencjalnie narażając go na utratę kontrahentów, lub wzrost cen i kosztów działalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy niewątpliwie postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.) – w skrócie: "u.d.i.p." – stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jak już zaznaczono powyżej podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym wyjaśnić należy, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie (art. 1 ustawy).
Nie ulega wątpliwości, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. (powoływana także jako: "Spółka [...]"), jako społeczna inicjatywa mieszkaniowa, której wyłącznymi udziałowcami są jednostki samorządu terytorialnego, jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy do udostępniania informacji publicznej.
Zgodzić się również należy, że żądana we wniosku skarżącej z 17 stycznia 2025 r. informacja w zakresie udostępnienia kopii wszystkich umów podwykonawczych dotyczących zadania pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz niezbędną infrastrukturą techniczną oraz parkingiem w R.", znak sprawy: [...], realizowanego w ramach zamówienia publicznego firmę A. z siedzibą w K., nosi cechy informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p. Informacja, której udostępnienia skarżąca zażądała odwołuje się bowiem do przedsięwzięcia angażującego majątek podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) u.d.i.p., pochodzący z zadysponowania majątkiem jednostek samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie Spółka [...] uznała, że informacja, której udostępnienia domaga się skarżąca stanowi informację publiczną, której udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
Stosownie bowiem do art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2).
W ocenie Spółki [...] wnioskowany sposób udostępnienia informacji publicznej zagroziłoby utratą kontrahentów wykonawcy opisanej wyżej inwestycji mieszkaniowej. Zdaniem wykonawcy całokształt informacji zawartych w dokumentach należy zakwalifikować jako należące do niego know-how, a zatem jest to informacja techniczna i organizacyjna przedsiębiorstwa, posiadająca wartość gospodarczą, jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są one powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób. Wykonawca uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Podkreślił on, że informacje wskazane w dokumentach chronione są przez wykonawcę w najszerszym możliwym zakresie, jako dane kluczowe dla prowadzonej działalności gospodarczej.
Jednak zdaniem Sądu odmowa udostępnienia skarżącej żądanej przez nią informacji publicznej nie została wyczerpująco uzasadniona.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - u.z.n.k., zawierającego definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Pojęcia: "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa" w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (por. wyrok NSA z 14 września 2023 r., III OSK 716/22). Stosownie do treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Celem u.z.n.k. jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji do dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej musi mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 maja 2021 r., II SA/Wa 1690/20). Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc, sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych. Z powyższego wynika oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, odnoszącym się do art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wypracowano tezę, w myśl której na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny - informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich. Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny.
Ze względu na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, iż informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej poufności. Nie jest wystarczające samo powołanie się na oświadczenie przedsiębiorcy, iż informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. Podobnie nie jest wystarczające gołosłowne powołanie się przez organ na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tej sytuacji, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (zob. wyroki NSA: z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2143/13 i z 27 października 2017 r., I OSK 3176/15). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.
Innymi słowy każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być - przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. - indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Przy czym należy mieć na uwadze, iż ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1939/15 – dostępny w CBOSA).
Powyższe oznacza, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Nie jest bowiem wystarczające ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa.
Niedopuszczalne jest przy tym, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej, gdyż z reguły dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. W przeciwnym razie o dostępie do informacji publicznej, decydowałby sam przedsiębiorca, a nie podmiot do tego zobowiązany na gruncie u.d.i.p.
Również samo zastrzeżenie poufności nie jest wystarczające dla uznania, że obiektywnie występuje stan, który stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, bowiem nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W związku z tym w motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy polega. Jeszcze raz należy podkreślić, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej.
Przypomnieć również należy, że z ogólnej zasady jawności finansów publicznych, informacje o przedsięwzięciach realizowanych z udziałem środków publicznych są jawne. Dotyczy to nie tylko głównego wykonawcy takiej inwestycji, ale również podmiotów, przy pomocy których główny wykonawca tę inwestycję realizuje.
W rozpatrywanej sprawie Spółka [...] nie wykazała w wystarczającym stopniu, że żądana przez skarżącą informacja publiczna stanowi dla A. z siedzibą w K. tajemnicę przedsiębiorcy, podlegającą ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Spółka [...], poza przytoczeniem treści przepisów i orzeczeń sądowych, w całości zaaprobowała wyjaśnienia wykonawcy, że ujawnienie danych dotyczących podwykonawców naruszałoby tajemnicę działającego w warunkach rynkowych przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów o nieuczciwej konkurencji art. 11 ust. 2 i ust. 4 u.z.n.k. W konsekwencji Spółka [...] zaniechała przeprowadzenia jakichkolwiek własnych rozważań w tym zakresie. W szczególności zaniechała wykazania spełnienia przesłanki tak formalnej, jak i materialnej tajemnicy przedsiębiorstwa, a w konsekwencji tajemnicy przedsiębiorcy.
Jeszcze raz podkreślić należy, że samo oparcie się na stanowisku przedsiębiorcy, co do uznania danych podwykonawców za informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy nie jest wystarczające do odmowy jej udostępnienia. Tymczasem Spółka [...] powołała się na pismo wykonawcy z [...] lutego 2025 r., gdzie wykonawca zadania pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz parkingiem w R.", to jest [...] A. sp. z o.o. (poprzednio A.) zastrzegła, iż wszelkie informacje zawarte i objęte umowami podwykonawczymi zawartymi w ramach realizacji wyżej wymienionego zamówienia stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
Spółka [...] nie tylko nie załączyła ww. pisma do akt sprawy, to przede wszystkim nie zweryfikowała stanowiska wykonawcy w omawianym zakresie. Spółka [...] nie wykazała, w jaki sposób ujawnienie informacji o podwykonawcach (chociażby w części) będzie stanowiło zagrożenie utraty kontrahentów. Nie wyjaśniono także, w jakim zakresie informacje o podwykonawcach stanowią know-how należące do wykonawcy. W szczególności chodzi o brak uzasadnienia odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie podstawowych informacji wynikających z umów zawartych z podwykonawcami, takich jak kto (nazwa, forma prawna czy siedziba podwykonawcy) i w jakiej części współrealizował inwestycję objętą zamówieniem publicznym. Jak słusznie bowiem zauważyła skarżąca podstawowe dane o podmiotach, którą otrzymują wynagrodzenie ze środków publicznych co do zasady podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na ochronę wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Jak natomiast wskazano w skardze, skarżąca domagała się udostępnienia jej danych identyfikujących podwykonawców strony oraz opis powierzonych prac, z wyłączeniem fragmentów zawierających dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, w tym np. dotyczących wynagrodzenia.
Reasumując to z uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winny wynikać okoliczności i motywy podjętego rozstrzygnięcia. Braki uzasadnienia decyzji w tym zakresie stanowią o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy i musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony owej tajemnicy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej w zakresie udostępnienia spornej informacji publicznej Spółka [...] szczegółowo go przeanalizuje z uwzględnieniem zaprezentowanej wyżej oceny prawnej, a następnie ustali, czy udostępnieniu żądanej informacji publicznej sprzeciwiają się powołane wyżej przepisy odnoszące się do tajemnicy przedsiębiorcy. Organ ustali też, czy wynikające z przepisów ograniczenia mają zastosowanie do całości umów, czy jedynie do ich części. Rozważy również możliwość anonimizacji danych niepodlegających udostępnieniu. W przypadku ponownego uznania, że zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, Spółka [...] wyczerpująco umotywuje swoje stanowisko w decyzji, odwołując się do zastosowanych przepisów.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty zastępstwa adwokackiego.