III OSK 2125/22

III OSK 2125/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6260 Statut
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Go 101/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-05-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 194
art. 2, art. 9 ust. 1, art. 13 ust. 2 pkt 6, art. 28 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Dz.U. 2021 poz 305
art. 14 pkt 7
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1133
art. 27 ust. 2
Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Go 101/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 29 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia 24 listopada 2021 r., nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w [...], w części określonej w § 6 ust. 8 załącznika nr 1 do uchwały zatytułowanego "Statut Gminnego Ośrodka Kultury w [...] " 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Go 101/22 oddalił skargę Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Ś. z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Ś., w części określonej w § 6 ust. 8 załącznika nr 1 do uchwały zatytułowanego "Statut Gminnego Ośrodka Kultury w Ś."
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji przywołując treść art. 9, art. 12, art. 14 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194) zwanej dalej w skrócie u.o.p.d.k. oraz art. 14 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (Dz.U. z 2001 r. poz. 305) zwanej dalej w skrócie u.f.p., wskazał, że instytucja kultury, jako osoba prawna jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków. W tej sytuacji prawnej nie można podzielić poglądu skarżącej, że przepis art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k. stwarza instytucji kultury możliwość wyboru zadań, jakie będą jej przypisane oraz zasad na jakich taka instytucja będzie działała oraz według jakich reguł będzie prowadziła swoją gospodarkę finansową. Pogląd ten stoi bowiem w sprzeczności z obowiązującymi uregulowaniami u.o.p.d.k., której przepisy stanowią lex specialis w stosunku do innych ustaw, w tym i do ustawy o finansach publicznych. Samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, oznacza także, zdaniem Sądu, że organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury.
Wbrew stanowisku skarżącej art. 14 pkt 7 u.f.p. nie daje podstawy do przejęcia przez instytucję kultury zadań w zakresie sportu. Finansowanie instytucji kultury jako odrębnych podmiotów odbywa się bowiem na innych zasadach niż zadania z zakresu sportu. W tej sytuacji za zasadne Sąd uznał zarzuty organu nadzoru dotyczące naruszenia przepisów u.o.p.d.k. oraz u.f.p. Zupełnie odmienny sposób finansowania przez gminę zadań z zakresu działalności sportu (jedynie bezpośrednio z budżetu gminy lub w formie dotacji przedmiotowych) oraz zadań z zakresu działalności kulturalnej (jedynie poprzez udzielenie dotacji podmiotowej) powoduje, że umieszczenie środków finansowych przeznaczonych w budżecie gminy na sport w planie finansowym samodzielnej osoby prawnej, jaką jest instytucja kultury, nie znajduje podstaw prawnych.
Każda uchwała podejmowana przez organ gminy musi pozostawać w zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi (Konstytucją, ustawami i wydawanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi). Zaistnienie kwalifikowanego (istotnego) naruszenia prawa w uchwale podjętej przez organ gminy stanowi podstawę do stwierdzenia przez wojewodę jako organ nadzoru nieważności takiej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Ś., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego:
a) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że samorządowa instytucja kultury nie może wykonywać, jako działalności pobocznej, zadań z zakresu sportu i rekreacji, pomimo że prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż tego typu działalność nie stoi w sprzeczności i nie koliduje z realizacją celu podstawowego instytucji kultury, więc może być przez instytucję kultury wykonywana jako działalność poboczna;
b) art. 28 ust. 3 pkt 1 u.o.p.d.k. oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że umieszczenie środków finansowych przeznaczonych w budżecie gminy na sport w planie finansowym samodzielnej osoby prawnej, jaką jest instytucja kultury, nie znajduje podstaw prawnych, pomimo że prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż dotacja podmiotowa udzielana instytucji kultury może służyć do finansowania wszelkich zadań statutowych - zarówno zadań w zakresie działalności podstawowej jak i pobocznej; zatem każdy rodzaj działalności statutowej instytucji kultury, w tym zadań pobocznych dotyczących sportu i rekreacji, może być finansowany z dotacji podmiotowej udzielanej przez organizatora.
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. oraz art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., poprzez niedokonanie przez WSA prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 9 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Nie ulega wątpliwości, że uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...] listopada 2021 r. Statut Gminnego Ośrodka Kultury w Ś. dotyczy instytucji kultury prowadzącej działalność kulturalną i ta działalność jest jej podstawowym celem.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do dokonania prawidłowej wykładni art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k. Zgodnie z tym przepisem statut instytucji kultury ma zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.
W tej sprawie organ nadzoru stwierdził nieważność jedynie § 6 ust. 8 ww. Statutu o następującej treści: "w ramach działalności pobocznej Ośrodek Kultury realizuje zadania w zakresie sportu i rekreacji", podnosząc, że instytucja kultury nie może wykonywać zadań z zakresu sportu i dodatkowo powołując się na taki pogląd zawarty w wyroku NSA z 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 957/12. Stanowisko to zaaprobował Sąd pierwszej instancji dodatkowo podnosząc kwestie braku możliwości finansowania takiej działalności w zakresie sportu ze środków z budżetu gminy przez instytucję kultury.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że w przypadku, gdy organizator zamierza powierzyć instytucji kultury możliwość prowadzenia także innej działalności niż działalność kulturalna, to wówczas postanowienia dotyczące tej innej działalności muszą znaleźć się w statucie instytucji kultury. Sam ustawodawca nie określił, jaka to inna działalność niż kulturalna może być objęta treścią statutu instytucji kultury. W tym zakresie wypracowano w orzecznictwie sądowym katalog przesłanek, jakie muszą być spełnione, aby owa inna działalność mogła być prowadzona przez instytucję kultury. Są nimi: a) działalność wspomagająca realizację celów podstawowych instytucji kultury, b) działalność nie kolidująca z realizacją celu podstawowego przez instytucję kultury (tak NSA w wyrokach z: 2 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2864/16; 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 891/21; 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2619/19). W orzecznictwie sądowym dopuszczono nawet, by ową poboczną (dodatkową) działalnością była działalność gospodarcza (tak NSA w wyrokach z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1698/13; 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2026/16). Ponadto określenie innej niż kulturalna działalności nie może nastąpić w statucie w sposób niedookreślony i pozostawiający całkowitą swobodę interpretacyjną (tak NSA w wyrokach z: 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2828/19; 2 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2864/16). Przedstawione poglądy Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni akceptuje.
Tym samym ustawodawca nie zakazuje, aby statut instytucji kultury jako działalność poboczną (dodatkową) uznał działalność w zakresie sportu lub rekreacji. Taki pogląd, wprost dopuszczający w statucie instytucji kultury wskazanie na działalność w zakresie sportu i rekreacji dopuścił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku z 17 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 555/18 i chociaż wyrok ten został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 754/22, to Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował możliwości określenia na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k. działalności w zakresie sportu i rekreacji jako działalności dodatkowej.
Jak przy tym wynika z akt sprawy, Rada Gminy Ś. wykazywała związek dodatkowego zakresu działalności pobocznej Gminnego Ośrodka Kultury w Ś. z działalnością kulturalną podkreślając, że ww. Gminny Ośrodek Kultury nie jest jednostką wyspecjalizowaną w zakresie prezentowania lub upowszechniania określonych form kultury takich jak, np. teatr, opera, czy filharmonia (art. 2 u.o.p.d.k.). Podkreślano uniwersalność prowadzenia przez ten Ośrodek Kultury różnorodnej działalności nakierowanej na mieszkańców Gminy Ś. i tym także działalności sportowej. Wskazano również, że Gmina Ś. jako mała gmina ma ograniczone zasoby osobowe i finansowe i tym samym ograniczając wydatki na tworzenie odrębnych jednostek zajmujących się wykonywaniem zadań z zakresu sportu, zadania te przekazała do wykonywania tej instytucji kultury.
Przytoczone argumenty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwalają na stwierdzenie, że w tej sprawie poboczna działalność objęta § 6 ust. 8 Statutu spełniła obie przesłanki, tj. działalność ta (poboczna) wspomaga realizację celów podstawowych instytucji kultury i zarazem nie koliduje z realizacją celu podstawowego przez instytucję kultury.
Jest zasadny także drogi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący błędnej wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 3 pkt 1 u.o.p.d.k. oraz art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni strona skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd ten przyjął brak dopuszczalności umieszczenia środków finansowych przeznaczonych w budżecie gminy na sport w planie finansowych instytucji kultury jako samodzielnej osoby prawnej, mimo że prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że dotacja podmiotowa udzielana instytucji kultury może służyć finansowaniu jej zadań statutowych, a w tym także i zadań pobocznych.
Zarzut ten jest zasadny, ponieważ kwestie dotyczące zasad przekazywania dotacji na wykonywanie danego zadania własnego przez jednostkę samorządu terytorialnego nie powinny mieć w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane jest stanowisko zajęte przez ten Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 957/12, w którym NSA uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji wskazując na konieczność rozważenia zasad finansowania zadań z zakresu kultury i z zakresu sportu. W tej jednak sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem zaskarżenia nie była uchwała dotycząca zasad finansowania działalności sportowej, ale statut instytucji kultury.
Zasady prowadzenia gospodarki finansowej przez Ośrodek Kultury zostały określone w § 16 i § 17 jej Statutu. Żadnego z tych przepisów nie zakwestionował ani Sąd pierwszej instancji, ani też organ nadzoru. Kwestie związane z finansowaniem działalności sportowej powinny być przedmiotem innych uchwał, a w tym budżetu gminy lub odrębnej uchwały o zakresie finansowania. Wbrew argumentacji Sądu pierwszej instancji określony w art. 14 pkt 7 u.f.p. sposób wykonywania zadania własnego samorządu terytorialnego obejmującego sport polegający na utworzeniu samorządowego zakładu budżetowego nie oznacza, że jest to jedyny sposób wykonywania tego zadania. Pozostaje to bowiem w sprzeczności z samą treścią art. 14 u.f.p., zgodnie z którym określone w tym przepisie zadania własne samorządu mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Dopuszczalne są także inne formy wykonywania tych zadań, np. w drodze tworzenia odrębnych osób prawnych. Istotą regulacji art. 14 u.f.p. jest bowiem to, że przepis ten wskazuje na taką formę wykonywania zadań publicznych, która pozwala na rozliczanie się z budżetem jednostki samorządu terytorialnego metodą tzw. finansowania netto w przeciwieństwie do rozliczania z budżetem samorządowym jednostki budżetowej.
Tym niemniej jeszcze raz należy podnieść, że kwestia sposobu przekazania środków finansowych z budżetu gminy na rzecz wykonywania określonych zadań innych niż zadania kulturalne nie stanowi przedmiotu statutu instytucji kultury i to nawet wówczas, gdy jako zadanie poboczne takiej instytucji wskazane zostało zadanie własne samorządu z zakresu np. sportu.
Sygnalizowane przez Sąd pierwszej instancji ewentualne trudności w późniejszym sposobem finansowania dodatkowego (podocznego) zadania instytucji kultury, nie mogły być podstawą do stwierdzenia nieważności statutu takiej instytucji w zakresie możliwości wykonywania przez nią dodatkowych zadań. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że z treści art. 28 ust. 3 pkt 1 u.o.p.d.k. wynika tylko tyle, że organizator (np. gmina) przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów.
Ponadto z art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie także wynika, że rada gminy może określić w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego polegającego na tworzeniu warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć. Także i ten przepis nie stanowi regulacji, która mogłaby być objęta treścią statutu samorządowej instytucji kultury.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest zasadna i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w punkcie pierwszym zaskarżony wyrok w całości i po rozpoznaniu skargi Gminy Ś. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł o kosztach w ten sposób, że od Wojewody Lubuskiego zasądzono na rzecz Gminy Ś. kwotę 720 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują kwotę 720 złotych jako wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c i § 14 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).